Воронежская область
Отчет от 12 декабря 2008 года

Отчет о результатах проверки целевого и эффективного использования бюджетных средств, выделенных в 2006 — 2007 годах на реализацию ОЦП «Газификация Воронежской области на 2006 — 2009 годы»

Принят
Контрольно-счетной палатой Воронежской обл.
12 декабря 2008 года
    Основание для проведения проверки: Закон "О Контрольно-счетной палате Воронежской области", п. 40 плана работы на 2008 год, распоряжение председателя Контрольно-счетной палаты Воронежской области от 12.03.2008 N 19.
    Цель проверки: контроль эффективности и целевого использования бюджетных средств, выделенных в 2006 - 2007 годах на реализацию ОЦП "Газификация Воронежской области на 2006 - 2009 годы".
    Предмет проверки: реализация ОЦП "Газификация Воронежской области на 2006 - 2009 годы" в 2006 - 2007 годах.
    Проверяемый период: 2006 - 2007 годы.
    Перечень проверяемых объектов:
    - ОАО "Воронежоблгаз";
    - казенное предприятие Воронежской области "Единая дирекция капитального строительства и газификации";
    - Главное управление жилищно-коммунальной политики Воронежской области;
    - администрация Бобровского района Воронежской области.
    Проверкой установлено:
    В целях повышения уровня и качества жизни населения, обеспечения ускоренного социально-экономического развития Воронежской области за счет газификации постановлением Воронежской областной Думы от 25.05.2006 N 490-IV-ОД утверждена областная целевая программа "Газификация Воронежской области на 2006 - 2009 годы". Государственным заказчиком-координатором программы является Главное управление экономического развития Воронежской области. Государственными заказчиками программы определены: Главное управление строительной политики; Главное управление жилищно-коммунальной политики; Главное управление аграрной политики.
    Важнейшие целевые индикаторы и показатели:
    1.Уровень газификации (до 2010 года планируется довести до 92% в целом по области, до 80% - в сельских населенных пунктах).
    2.Протяженность газовых сетей (за 4 года предусматривается построить свыше 12237,3 км газораспределительных сетей, в том числе 5790 км газопроводов высокого и среднего давления, 6447,3 км - газопроводов низкого давления).
    3.Количество переведенных на газовое топливо котельных и их мощность (предусмотрено создать условия для перевода на газ 1500 котельных общей мощностью 729,04 Гкал/ч).
    В рамках реализации программы предусматривается осуществление следующих мероприятий:
    1.Строительство межпоселковых газопроводов высокого и среднего давления.
    2.Строительство уличных газопроводов низкого давления.
    3.Реконструкция муниципальных котельных с переводом на газообразное топливо.
    4.Реконструкция ведомственных котельных с переводом на газообразное топливо.
    В проверяемом периоде заказчиками-застройщиками объектов газификации по строительству межпоселковых газопроводов высокого и среднего давления определены: администрация Бобровского муниципального района, администрация Грибановского муниципального района, казенное предприятие Воронежской области "Единая дирекция капитального строительства и газификации", ОАО "Воронежоблгаз". Кроме того, ГУП "Свой дом" определен заказчиком-застройщиком по строительству газопроводов низкого давления в рамках реализации программы "Социальное развитие села до 2010 года".
    Кроме исполнения функций государственного заказчика, управление ЖКП выполняло и функции заказчика-застройщика по объектам капитального строительства (строительство котельных).
    2006 год
    Общий объем финансирования программы в 2006 году составил 2132823 тыс. рублей (60,5% от запланированного по программе на год), из них: федеральный бюджет - 43000 тыс. рублей (15,6%), областной бюджет - 614457 тыс. рублей (132,1% от запланированного по программе и 89,8% от предусмотренного Законом Воронежской области "Об областном бюджете на 2006 год"), внебюджетные источники - 1475366 тыс. рублей (56,1%), в том числе: средства ОАО "ГАЗПРОМ" - 892000 тыс. рублей (рост в 3,8 раза по сравнению с планом программы), специальная надбавка к тарифам ОАО "Воронежоблгаз" - 64224 тыс. рублей (104,5% по сравнению с планом программы), средства предприятий - 85430 тыс. рублей (6,4% плана), средства населения - 433712 тыс. рублей (42,9% плана).
    В 2006 году софинансирование из средств федерального бюджета строительства объектов газификации в рамках ФЦП "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ на 2002 - 2006 годы и до 2010 года" было значительно сокращено и составило 17,7% к уровню 2005 года.
    На реализацию мероприятия по строительству межпоселковых газопроводов, газопроводов высокого и среднего давления направлено 1599524 тыс. рублей (93,7% от предусмотренного по программе на год), в том числе: федеральный бюджет - 15000 тыс. рублей, областной бюджет - 542870 тыс. рублей, внебюджетные источники - 1041654 тыс. рублей (средства ОАО "ГАЗПРОМ" - 892000 тыс. рублей, средства предприятий - 149654,0 тыс. рублей). В 2006 году введено в эксплуатацию 1281,9 км газопроводов высокого и среднего давления, что составило 86% показателей программы.
    На реализацию мероприятия по строительству газопроводов низкого давления направлено 461710 тыс. рублей (40,5% от общего объема финансирования, предусмотренного по программе на 2006 год), в том числе: федеральный бюджет - 28000,0 тыс. рублей, внебюджетные источники (средства населения) - 433710,0 тыс. рублей.
    В 2006 году введено в эксплуатацию 708,8 км газопроводов низкого давления, газифицировано 22260 квартир и домовладений, в том числе в сельской местности - 12349 (55% общего объема).
    На реализацию мероприятия по реконструкции муниципальных котельных с переводом на газообразное топливо направлено 71588 тыс. рублей средств областного бюджета (13,2% от запланированной суммы).
    В 2006 году велось строительство и реконструкция 17 муниципальных котельных, тогда как планировалось 26. Введено в эксплуатацию 4 котельных.
    В результате реализации мероприятий программы в 2006 году:
    - уровень газификации в целом по области составил 69,4%, тогда как программой предусматривалось довести этот показатель до 76,7%. По сельским населенным пунктам уровень газификации составил 37,7%, тогда как программой планировалось 47%;
    - построено межпоселковых газопроводов, газопроводов высокого, среднего давления 1281,9 км, программой предусматривалось построить 1490 км (86%);
    - строительство уличных газопроводов низкого давления - 708,8 км при плане 1570,5 км (45%);
    - газифицировано 22260 квартир и домовладений из запланированных 69000 (36,7%);
    - переведено на газообразное топливо 4 муниципальных котельных (1,6%).
    В 2006 году в соответствии с Законом "Об областном бюджете на 2006 год" Главному управлению ЖКП на строительство, реконструкцию и установку блочно-модульных котельных из областного бюджета выделены лимиты в сумме 124922 тыс. рублей. Фактически освоено 60958,5 тыс. рублей, или 48,8%.
    Неполное освоение бюджетных средств обусловлено, в первую очередь, тем, что основная сумма лимита была выделена за 5 дней до окончания финансового года. Кроме того, один из победителей конкурса (ООО "Эдельвейс") отказался от подписания государственных контрактов на условиях, которые были указаны им в заявке на участие в конкурсе. Согласно протоколам разногласий эта фирма предлагала увеличить сроки выполнения работ и увеличить цену контракта. Управление отказалось от подписания акта разногласий. Общество обратилось в Арбитражный суд с иском к ГУ ЖКП о принуждении заключить государственные контракты в редакции протокола разногласий. Решением Арбитражного суда Воронежской области в 2007 году ООО "Эдельвейс" в удовлетворении исковых требований отказано.
    Главному управлению строительной политики (в том числе на погашение процентной ставки ОАО "Воронежтрубопроводстрой") выделен лимит в сумме 3500 тыс. рублей. По отчету, представленному ГУ СП, освоено 2885 тыс. рублей, что составило 82,4% лимита. Проверка показала, что на погашение процентной ставки направлено 1691,8 тыс. рублей, средства в сумме 1193,2 тыс. рублей израсходованы на разработку проектно-сметной документации объектов газификации и проведение экспертиз.
    2007 год
    Фактический объем финансирования программы в 2007 году составил 2792742 тыс. рублей (63,9% от запланированного по программе на год), в том числе: областной бюджет - 1273616 тыс. рублей (124,4%), внебюджетные источники - 1519126 тыс. рублей, из них: средства ОАО "Газпром" - 947850 тыс. рублей (в 3,4 раза больше, чем предусмотрено программой), средства ОАО "Воронежоблгаз" - 67662 тыс. рублей (99,5%), средства предприятий - 113179 тыс. рублей (9,9%), средства населения - 390435 тыс. рублей (33,3%).
    На реализацию мероприятия по строительству межпоселковых газопроводов, газопроводов высокого и среднего давления направлено 2012783 тыс. рублей (116,7% от предусмотренного по программе на год), из них: областной бюджет - 884092 тыс. рублей (146%), внебюджетные источники - 1128691 тыс. рублей (средства ОАО "Газпром" - 947850 тыс. рублей, средства ОАО "Воронежоблгаз" - 67662 тыс. рублей, средства предприятий - 113179 тыс. рублей).
    В 2007 году введено в эксплуатацию 1933 км газопроводов высокого и среднего давления, что в 1,3 раза выше программных показателей.
    Финансирование мероприятия по строительству сетей низкого давления осуществлялось за счет средств населения, которое направило на эти цели 390435 тыс. рублей.
    В отчетном периоде построено 303,86 км газопроводов низкого давления (17,4% запланированного по программе).
    На реализацию мероприятия по реконструкции муниципальных котельных с переводом на газообразное топливо направлено 389524 тыс. рублей (46,9% от запланированного по мероприятию) - средства областного бюджета. Переведено на газообразное топливо 54 котельных.
    В результате реализации мероприятий программы в 2007 году:
    - уровень газификации в целом по области составил 71,7%, тогда как программой предусматривалось 84,8%. По сельским населенным пунктам - 44,2% при плане 59,1%;
    - построено межпоселковых газопроводов, газопроводов высокого, среднего давления 2166,09 км (в 1,5 раза больше, чем предусмотрено программой);
    - построено уличных газопроводов низкого давления - 303,86 км (в 5,8 раза меньше программных показателей);
    - газифицировано 25,5 тыс. квартир и домовладений, тогда как планировалось 70 тыс. (38%);
    - переведено на газообразное топливо 54 муниципальных котельных (15,8%), в том числе построено - 50, реконструировано - 4 ед.
    В ходе проведения контрольного мероприятия были проверены четыре заказчика-застройщика: ОАО "Воронежоблгаз", КП ВО "Единая дирекция капитального строительства и газификации", Главное управление ЖКП, администрация Бобровского района. Проведенные проверки выявили ряд нарушений и недостатков.
    ОАО "Воронежоблгаз"
    В 2006 - 2007 годах ОАО "Воронежоблгаз" оформило на себя право собственности на 11 объектов газификации общей стоимостью 39300 тыс. рублей, строительство которых финансировалось из областного бюджета. Основанием оформления объектов в собственность ОАО "Воронежоблгаз" считает тот факт, что началом их строительства является период 2002 - 2003 годов, а также соглашение с ГУГИ о разделе объектов системы газоснабжения по территориальному принципу. Действительно, указанные объекты расположены в районах, где право собственности на газовые сети принадлежит облгазу. Однако, по мнению ГУГИ, действия ОАО "Воронежоблгаз" в данном случае лишены правовых оснований, так как договор о регистрации права собственности на объекты газоснабжения от 13.09.2004 N 11-406 исполнен в полном объеме и на указанные 11 объектов его действие не распространяется. В настоящее время ГУГИ ведет работу по решению этой проблемы, а областное имущество на сумму 39300 тыс. рублей находится в собственности коммерческой структуры.
    Необходимо отметить, что по состоянию на 01.01.2008 не оформлено право собственности области еще на 12 объектов газоснабжения, построенных за счет средств областного бюджета, общей стоимостью 63100 тыс. рублей и протяженностью 62,3 км. Данные объекты числятся в облгазе на счете "Незавершенное строительство". Чтобы это имущество также не перешло в собственность акционерного общества, ГУГИ необходимо в срочном порядке принять неотложные меры по их регистрации в областную собственность.
    С разрешения Главного управления строительной политики облгаз реализовал оборудование, приобретенное за счет средств областного бюджета общей стоимостью 405,3 тыс. рублей. Распоряжением администрации области вырученные средства планировалось направить на устройство электрохимзащиты объектов, строящихся за счет бюджета. Однако до настоящего времени Главным управлением строительной политики проект распоряжения об использовании данных средств не подготовлен, почти полмиллиона рублей находятся в распоряжении коммерческой структуры, что является неэффективным использованием бюджетных средств.
    Главное управление жилищно-коммунальной политики
    При проведении проверки в Главном управлении жилищно-коммунальной политики установлены факты искажения бюджетной отчетности. Так, по отчетным данным, за строительство котельной школы в с. Студеное Аннинского района уплачено подрядной организации ОАО "БКМЗ" 2472 тыс. рублей, тогда как по платежным документам - 2464 тыс. рублей. Аналогично за строительство блочно-модульной котельной ГУЗ "Бобровский противотуберкулезный диспансер" по отчету подрядчику ООО "РУК "Репьевская" оплачено 4492 тыс. рублей, фактически - 4484 тыс. рублей. ООО "Воронежская строительная биржа" за установку котельной неврологического интерната, с. Алферовка Новохоперского района, по отчетным данным уплачено 3521,3 тыс. рублей, фактически - 3517,5 тыс. рублей.
    В ходе проведения проверки установлено, что часть подрядных организаций не исполнили условий государственных контрактов в установленные сроки. При этом ГУ ЖКП не применялись штрафные санкции, предусмотренные контрактом (0,1% за каждый день просрочки). Так, в течение 2007 года несвоевременно закончены работы по следующим подрядным организациям: ООО "Техноэнергомонтаж" - по трем государственным контрактам, ООО "Газ-проектсервис" - по двум государственным контрактам, ООО "ДМ-Энерго Профиль" - по трем контрактам, ООО "Энергоучет" - по шести государственным контрактам, ООО "Теплогаз" - по семи государственным контрактам, ГУП "Облкоммунсервис" - по семи государственным контрактам. Направление претензий об уплате процентов за неправомерное использование бюджетных средств, а при необходимости - исковых заявлений в арбитражный суд, позволило бы дисциплинировать этих подрядчиков в части соблюдения сроков строительства.
    Кроме того, ООО "Техноэнергомонтаж", получив аванс в сумме 475,2 тыс. рублей по трем государственным контрактам в 2007 году, не подготовило проектно-сметную документацию на котельные Дома культуры и школы с. Красный Лог, домов культуры с. Запрудское и пос. Дзержинский, дома культуры и школы с. Можайское Каширского района. Аналогично ОАО "БКМЗ", получив аванс в сумме 337,2 тыс. рублей по двум государственным контрактам, не подготовило проектно-сметную документацию на строительство котельных школы и больницы с. Архангельское и детского сада, школы и сельского клуба с. Кучугуровский Нижнедевицкого района. Штрафные санкции к данным подрядчикам со стороны управления также не применялись.
    В 2006 году управление заключило государственный контракт с ООО "Энергоучет" на установку блочно-модульной котельной больницы в с. Шестаково Бобровского района на сумму 1295 тыс. рублей. По представленным документам работы полностью выполнены, приняты и оплачены управлением в декабре 2006 года, но фактически работы продолжались и в 2008 году. Необходимо отметить, что средства, направленные на установку котельной, использованы неэффективно, так как рядом с новой котельной находится полуразрушенное здание больницы. Администрация Бобровского района планировала старое здание больницы переоборудовать в дом престарелых с привлечением средств областного бюджета. Однако с управлением социального развития этот вопрос ею согласован не был, средства на реконструкцию не выделялись. В настоящее время здание никем не используется, дальнейшая его эксплуатация невозможна по причине ветхости и аварийного состояния.
    Проверка показала, что ввод объектов в эксплуатацию ГУ ЖКП осуществлялся в нарушение ст. 55 Градостроительного кодекса РФ, поскольку отсутствовало разрешение на ввод объектов в эксплуатацию. Так как разрешение на ввод объекта в эксплуатацию является основанием для постановки на государственный учет построенного объекта капитального строительства, то без этого документа эксплуатирующая организация не сможет зарегистрировать построенный объект. Однако необходимо отметить, что с 2008 года проведение торгов и финансирование объектов осуществляется органами местного самоуправления. В связи с этим все переходящие объекты в первом полугодии текущего года управление передало муниципалитетам.
    КП ВО "Единая дирекция капитального строительства и газификации"
    При проверке казенного предприятия "Единая дирекция капитального строительства и газификации" также выявлены факты неэффективного использования бюджетных средств. Так, по отдельным объектам объемы фактически выполненных работ уточнялись после оформления акта приемки законченного объекта, что свидетельствует о недостаточном контроле со стороны дирекции при принятии выполненных работ. Корректировка проектной документации с уточнением трассы прокладки газопроводов и диаметров труб привела в ряде случаев к уменьшению выполненных и ранее уже принятых по документам объемов работ и, соответственно, к возврату излишне перечисленных средств. За два года в бюджет было возвращено 5784,7 тыс. рублей. Следует отметить, что средства были отвлечены из бюджета и находились в распоряжении подрядных организаций от одного до двух лет, что в соответствии со ст. 34 БК РФ является неэффективным использованием бюджетных средств. В ходе проверки дирекцией выставлены претензии к подрядчикам об уплате процентов за неправомерное использование бюджетных средств по семи объектам в сумме 355,3 тыс. рублей, устранены замечания по оформлению актов о приемке выполненных работ, по ряду объектов произведено уточнение фактической протяженности газопроводов.
    При проведении встречных проверок были установлены факты, когда подрядчик ЗАО "Воронежстройгаз" не исполнил обязательства по срокам сдачи объекта, а дирекция оплатила часть работ (установка 3 ШРП, ограждение 8 ШРП в с. Рождественская Хава Новоусманского района), которые на момент подписания акта фактически исполнены не были. Аналогично вместо фактически установленных четырех ШРП были приняты работы по установке шести ШРП в с. Большая Приваловка Верхнехавского района (подрядчик ЗАО "Борисоглебскгаз-строй"). Лишь после проведения встречных проверок на указанных объектах подрядные организации выполнили весь комплекс работ.
    В нарушение постановления администрации Воронежской области "Об утверждении Положения о формировании перечня мероприятий, строек и объектов для государственных (областных) нужд..." Главным управлением строительной политики Воронежской области в 2006 году не внесены изменения в перечень объектов газификации на дополнительные средства в сумме 3291,2 тыс. рублей, что фактически создало предпосылки для нецелевого использования бюджетных средств.
    Выводы
    Ни по одному целевому индикатору в 2006 году не достигнут промежуточный результат, который предусматривался программой.
    По итогам 2007 года за счет дополнительных инвестиций ОАО "Газпром" и областного бюджета построено межпоселковых газопроводов, газопроводов высокого и среднего давления в 1,3 раза больше, чем предусматривалось программой. И даже с учетом того, что в 2006 году по данному направлению целевые индикаторы не были достигнуты, за счет перевыполнения плана в 2007 году по состоянию на 01.01.2008 строительство велось уже с опережением плана программы на 17,8%.
    Вместе с тем по другим целевым показателям результаты не достигнуты. В особенности это касается строительства котельных (за два года исполнение программных мероприятий составило 9,8%), строительства сетей низкого давления (за два года показатели исполнены на 30%). Не исполнены и показатели по уровню газификации. Так как основная масса жителей в сельской местности имеет низкие доходы, а основным источником финансирования строительства сетей низкого давления являются средства населения, данный индикатор необходимо корректировать в программе в сторону уменьшения. Хотя часть средств на строительство газопроводов неработающим пенсионерам компенсировалась из средств Пенсионного фонда (за два года оказана помощь 4376 человекам на общую сумму 49083,5 тыс. рублей) и средств областного бюджета (в 2007 году оказана помощь 1090 человекам на 12677,8 тыс. рублей), в масштабах области этих средств явно недостаточно.
    Кроме того, при проведении проверки выявлены следующие недостатки:
    - ОАО "Воронежоблгаз" необоснованно оформило в свою собственность 11 объектов, построенных за средства областного бюджета, на сумму 39,3 млн. рублей;
    - не оформлено право собственности области на 12 объектов газоснабжения, построенных за счет средств областного бюджета, общей стоимостью 63,1 млн. рублей и протяженностью 62,3 км, которые числятся на балансе ОАО "Воронежоблгаз";
    - в Главном управлении жилищно-коммунальной политики установлены факты искажения бюджетной отчетности;
    - с разрешения Главного управления строительной политики ОАО "Воронежоблгаз" реализовало оборудование, приобретенное за счет средств областного бюджета, стоимостью 405,3 тыс. руб. Однако ГУ СП до настоящего времени не подготовлен проект распоряжения об использовании указанных средств, которые находятся в распоряжении коммерческой структуры, что является неэффективным использованием бюджетных средств;
    - администрацией Бобровского района допущено неэффективное использование бюджетных средств в сумме 1295 тыс. рублей;
    - часть подрядных организаций не исполнили условий государственных контрактов по срокам окончания работ, а две подрядные организации (ОАО "БКМЗ" и ООО "Техноэнергомонтаж"), получив аванс в сумме 812,4 тыс. рублей, не подготовили проектно-сметную документацию. При этом ГУ ЖКП не применялись штрафные санкции, предусмотренные контрактом;
    - в результате недостаточного контроля при принятии выполненных работ дирекцией допущено неэффективное использование бюджетных средств на сумму 5784,7 тыс. рублей, которые находились в распоряжении подрядчиков от одного до двух лет, так как по отдельным объектам корректировка проектной документации привела к уменьшению ранее принятых по документам объемов работ;
    - в нарушение постановления администрации Воронежской области "Об утверждении Положения о формировании перечня мероприятий, строек и объектов..." Главным управлением строительной политики Воронежской области в 2006 году не внесены изменения в перечень объектов газификации на дополнительные средства в сумме 3291,2 тыс. рублей.
    Предложения
    По итогам проверки направить представления: в казенное предприятие "Единая дирекция капитального строительства и газификации", Главное управление жилищно-коммунальной политики, Главное управление строительной политики, в администрацию Бобровского района и информацию: губернатору Воронежской области, председателю Воронежской областной Думы, заместителю губернатора, руководителю Главного управления экономического развития Воронежской области.
    Первый заместитель председателя
    Контрольно-счетной палаты
    Воронежской области
    Е.С.ЛИТВИНЧУК
    Начальник отдела контроля и анализа
    неналоговых доходов, расходов на ЖКХ, ТЭК
    и капитальное строительство
    И.Ф.ДОРОШЕНКОВА