Воронежская область
Отчет от 12 марта 2012 года

Отчет о результатах проверки эффективности использования субсидий областного бюджета в 2010 — 2011 годах на осуществление мероприятий по снижению рисков потери доходов при производстве сельскохозяйственной продукции в Воронежской области в рамках областной целевой программы «Развитие сельского хозяйства на территории Воронежской области на 2008 — 2012 годы»

Принят
Контрольно-счетной палатой Воронежской обл.
12 марта 2012 года
    Основание для проведения контрольного мероприятия: п. 16 плана работы Контрольно-счетной палаты Воронежской области на 2012 год, распоряжение председателя Контрольно-счетной палаты Воронежской области от 11.01.2012 N 7.
    Цель контрольного мероприятия: оценка эффективности использования субсидий областного бюджета в 2010 - 2011 годах на осуществление мероприятий по снижению рисков потери доходов при производстве сельскохозяйственной продукции в Воронежской области в рамках областной целевой программы "Развитие сельского хозяйства на территории Воронежской области на 2008 - 2012 годы".
    Проверенный объект и оформленный акт: департамент аграрной политики Воронежской области, акт N 7-2012 от 13.02.2012.
    Срок проведения контрольного мероприятия: с 16.01.2012 по 20.02.2012.
    Вопросы контрольного мероприятия:
    1.Реализация областной целевой программы "Развитие сельского хозяйства на территории Воронежской области на 2008 - 2012 годы" в части осуществления государственной поддержки по снижению рисков потери доходов при производстве сельскохозяйственной продукции в Воронежской области за 2010 - 2011 годы.
    2.Соблюдение требований нормативных актов при предоставлении субсидий. Обоснованность и своевременность предоставления субсидий.
    3.Анализ достижения запланированных показателей (индикаторов) по снижению рисков потери доходов при производстве сельскохозяйственной продукции в Воронежской области.
    4.Изучение структуры получателей субсидий на государственную поддержку в виде компенсации части уплаченного сельскохозяйственными товаропроизводителями страхового взноса при страховании урожая сельскохозяйственных культур.
    Результаты контрольного мероприятия:
    В Воронежской области субсидирование страхования от потерь урожая сельскохозяйственной продукции предусмотрено областной целевой программой "Развитие сельского хозяйства на территории Воронежской области на 2008 - 2012 годы", утвержденной постановлением Воронежской областной Думы от 22.11.2007 N 1107-IV-ОД. Порядок предоставления субсидий определен постановлениями правительства Воронежской области от 17.03.2010 N 192 и от 30.12.2010 N 1167 "Об утверждении порядков предоставления в 2011 году субсидий сельхозтоваропроизводителям, другим организациям агропромышленного комплекса на поддержку сельскохозяйственного производства".
    Государственная поддержка сельхозтоваропроизводителей осуществляется посредством предоставления субсидий для возмещения затрат на уплату страховых взносов по заключенным договорам страхования в размере 50%.
    Объемы выделенных субсидий приведены в таблице .
    Таблица 1
  1. ┌───┬─────────────────────────────┬────────────────────┬───────────────────┐
│ N │  Показатели финансирования  │      2010 год      │     2011 год      │
│   │         страхования         ├─────────────┬──────┼────────────┬──────┤
│   │                             │ тыс. рублей │  %   │тыс. рублей │  %   │
├───┼─────────────────────────────┼─────────────┼──────┼────────────┼──────┤
│1  │Всего запланировано субсидий │  190 298,0  │ 100  │ 192 144,0  │ 100  │
│   │(тыс. рублей)                │             │      │            │      │
├───┼─────────────────────────────┼─────────────┼──────┼────────────┼──────┤
│2  │В том числе, тыс. рублей:    │             │      │            │      │
│   │из федерального бюджета      │  169 298,0  │ 89,0 │ 179 344,0  │ 93,3 │
│   │из областного бюджета        │   21000,0   │ 11,0 │  12800,0   │ 6,7  │
├───┼─────────────────────────────┼─────────────┼──────┼────────────┼──────┤
│3  │Всего выделено субсидий,     │  221 949,1  │ 100  │ 256 997,6  │ 100  │
│   │(тыс. рублей)                │             │      │            │      │
├───┼─────────────────────────────┼─────────────┼──────┼────────────┼──────┤
│4  │В том числе, (тыс. рублей):  │             │      │            │      │
│   │из федерального бюджета      │  209 298,0  │ 94,3 │ 243 343,0  │ 94,7 │
│   │из областного бюджета        │   12651,1   │ 5,7  │  13654,6   │ 5,3  │
├───┼─────────────────────────────┼─────────────┼──────┼────────────┼──────┤
│5  │Посевная площадь по договорам│   232,47    │  -   │   321,73   │  -   │
│   │страхования, (тыс. га)       │             │      │            │      │
├───┼─────────────────────────────┼─────────────┼──────┼────────────┼──────┤
│6  │Страховая сумма, (тыс.       │ 3 934 572,8 │  -   │5 360 630,8 │  -   │
│   │рублей)                      │             │      │            │      │
├───┼─────────────────────────────┼─────────────┼──────┼────────────┼──────┤
│7  │Сумма начисленной страховой  │  446 316,2  │  -   │ 531 029,8  │  -   │
│   │премии, (тыс. рублей)        │             │      │            │      │
├───┼─────────────────────────────┼─────────────┼──────┼────────────┼──────┤
│8  │Сумма уплаченной страховой   │  443 910,4  │  -   │ 514 880,7  │  -   │
│   │премии, (тыс. рублей)        │             │      │            │      │
└───┴─────────────────────────────┴─────────────┴──────┴────────────┴──────┘
    2. Уровень бюджетного софинансирования определялся Минсельхозом РФ и был установлен для Федеральной составляющей в 2010 году 94,3%, в 2011 году - 94,6%. Областная составляющая в бюджетном софинансировании составила в 2010 году - 5,7%, в 2011 - 5,3%.
    И в 2010, и в 2011 годах департаментом аграрной политики Воронежской области (далее - Департамент) направлялись в Минсельхоз РФ дополнительные заявки на увеличение объемов финансирования. Все дополнительные заявки удовлетворялись.
    Распределение по видам страхования приведено в таблице .
    Таблица N 2
  2. N Виды страхования Количество договоров
    2010 год 2011 год
    1 Всего договоров 78 111
    2 Страхование от гибели и потерь урожая 77 110
    3 Страхование от гибели 1 1
    4 Страхование от потерь 0 0
    5 С применением франшизы 5 27
    6 С максимальным страховым тарифом 73 84
    3. Страхование гибели урожая исключает возможность страховых компенсаций при снижении урожайности в целом по сельхозкультуре, однако при таком виде страхования существенно меньше страховые взносы.
    Применение франшизы и ее размер государственной нормативной базой не регулируются.
    В 2010 году с применением франшизы заключено 5 договоров страхования. Во всех случаях франшиза составила 20%. В одном случае коэффициент расчета страховой суммы использован минимальный, в остальных случаях - выше минимального, но ниже максимального.
    В 2011 году с применением франшизы было заключено 27 договоров страхования, из них 13 с франшизой 5%. В остальных случаях франшиза составляла от 10 до 32%. Договор страхования между ОАО "Альфастрахование" и ООО "Юни" (Ольховатский район) на страхование посева озимой пшеницы заключен с безусловной франшизой 50%. В 13 случаях страхования с применением франшизы страховой тариф определен минимальный, в остальных случаях - выше минимального, но ниже максимального.
    Количество сельхозпроизводителей, страхующихся от гибели и потерь урожая с государственной поддержкой в Воронежской области, ежегодно увеличивается. Динамика страхования приведена в таблице .
    Таблица 3
  3. N Показатель страхования 2008 год 2009 год 2010 год 2011 год
    1 Заключено договоров 35 57 78 111
    2 Количество страхователей 34 41 66 93
    3 Количество застраховавшихся второй год подряд - 21 23 36
    4 Представлено муниципальных районов и округов 16 24 24 32
    4. Проведенный анализ показал, что в 2010 году 7 договоров страхования были заключены между страховщиком ЗАО СГ "Авангард-Гарант" и страхователями группы "Авангард-Агро-Воронеж". И страхователь и страховщики являлись аффилированными фирмами Банка "Авангард". Фактически структура, подведомственная Банку "Авангард", страховала дочерние компании своего же учредителя. Нормативными документами такое самострахование не запрещено, однако оказание государственной поддержки в таком случае, не представляется целесообразным. В 2011 году страхование осуществляло ЗАО СК "Авангард Полис", которая не является аффилированной фирмой по отношению к банку "Авангард".
    Также, в ходе проверки установлено, что ОАО "Национальная противопожарная страховая компания" не осуществляет выплаты по страховым случаям 2011 года. Причина в изменении юридического адреса и фактического места нахождения Воронежского филиала, и в затянувшемся по вине страхователей рассмотрении документов.
    1.Достоверность данных сельхозпроизводителей:
    В результате проверки обоснованности выплат субсидий установлено, что в ряде случаев при заключении договоров страхования расчет страховых сумм и, соответственно, страховых премий производился с нарушением указанных методик.
    Так, в договоре от 07.04.2010 N СХ/10(10)-009/31-36 между Национальной противопожарной страховой компанией (НПСК) и КФХ Богданова А.Г. (Кантемировский район) страховая сумма в размере 30800,0 тыс. рублей и страховая премия в размере 3830,2 тыс. рублей определены из расчета урожайности сахарной свеклы - 260,6 ц/га и подсолнечника - 13,4 ц/га. В ходе проверки исходных расчетов в Департаменте, была уточнена средняя урожайность сахарной свеклы - 211,1 ц/га и подсолнечника, - 15,7 ц/га. В результате, страховая сумма снизилась до 27044,5 тыс. рублей, а страховая премия до 3312,1 тыс. рублей. Излишне полученные страховой компанией страховые взносы в размере 518,1 тыс. рублей, согласно дополнительному соглашению сторон, решено считать как предоплату страховых взносов по страхованию урожая озимых культур 2010 года, т.е. урожая следующего года.
    Подобная ситуация, когда неверные расчеты корректировались при проверке документов в Департаменте, была выявлена при заключении 15 договоров в 2010 году, и в 4 случаях в 2011 году.
    Контроль за возвратом переплаченных средств со стороны Департамента порядками предоставления субсидий не предусмотрен и не ведется. Методическая работа по подготовке документации на получение субсидий проводится на низком уровне, о чем свидетельствуют приведенные множественные ошибки и недочеты.
    В результате неправильно проведенных расчетов, сельхозпроизводители переплачивали страховые взносы, а затем производили перерасчеты. При этом в большинстве случаев денежные средства оставались в страховых компаниях в счет будущих страховых взносов. Таким образом, деньги изымались из оборота сельхозпроизводителей на длительные сроки.
    Проверка достоверности площадей сельхозкультур застрахованных с государственной поддержкой показала, что в ряде случаев, данные о посевных площадях в договорах страхования не соответствуют данным статистических отчетных форм и материалам по предоставлению субсидий в связи с гибелью сельхозкультур от засухи.
    Данный факт свидетельствует о недостаточности контроля со стороны Департамента за достоверностью данных, используемых при расчетах сумм выделения государственных субсидий.
    Кроме того, постановлениями правительства Воронежской области 17.03.2010 N 192 и от 30.12.2010 N 1167 регламентировано рассмотрение копий документов статистической отчетности по урожайности и срокам сева (посадки), заверенных органами статистики. Однако, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.08.2008 N 620 "Об условиях предоставления в обязательном порядке первичных статистических данных и административных данных субъектам официального статистического учета" субъектами официального статистического учета по просьбе респондентов на копии формы федерального статистического наблюдения проставляется отметка о принятии и дата ее предоставления. Заверение копий первичных отчетов, как и заверение любого рода других документов, в компетенцию Росстата и его территориальных органов не входит.
    В ряде случаев документы статистической отчетности, заверенные ненадлежащим образом, имеющие исправления, были приняты Департаментом к рассмотрению. В 2010 году таких случаев выявлено 8, в 2011 - 12.
    По информации страховых компаний одной из причин отказа в возмещении страховых компенсаций является фальсификация представляемых страхователями материалов. Пресечение подобных случаев должно осуществляться на всех этапах прохождения документов.
    Таким образом, в целях упорядочения правил заверения копий документов, представляемых сельхозпроизводителями для получения государственных субсидий, Департаменту необходимо устранить несоответствие между ежегодно утверждаемыми Порядками предоставления субсидий на страхование и Постановлением правительства России N 620.
    2.Заключение дополнительных соглашений:
    В соответствии с п. 4 постановления Правительства РФ от 31.12.2009 N 1199 "Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на компенсацию части затрат по страхованию урожая сельскохозяйственных культур, урожая многолетних насаждений и посадок многолетних насаждений" субсидии могут предоставляться при условии заключения договоров страхования в отношении однолетних сельскохозяйственных культур, включая озимые,- до окончания их сева (посадки). Площадь застрахованных сельхозкультур является существенным условием договора, следовательно дополнительные соглашения, изменяющие условия договора страхования в части площади посева (посадки) не должны приниматься к рассмотрению на оказание государственной поддержки страхования.
    Однако, в результате проверки договоров страхования от потерь урожая с государственной поддержкой установлено, что в ряде случаев к договорам страхования заключались дополнительные соглашения, изменявшие площади страхуемых сельхозкультур. Так, площадь посева ярового ячменя в ООО "Сухогаевское" (Верхнехавский район) была определена дополнительным соглашением к договору страхования урожая сельскохозяйственных культур с государственной поддержкой от 9 июня 2011 года, т.е. значительно позднее проведения сева (договор страхования с ГСК "Югория" N 77-000006-36/11 от 28.04.2011). В договоре площадь составляла 500 га, в дополнительном соглашении - 320 га. Согласно имеющейся в материалах по выделению субсидий справке, сев ячменя на площади 320 га был проведен в период с 4 - 9 мая 2011 года.
    В результате проверки выявлен ряд подобных нарушений.
    Таким образом, по указанным договорам страхования государственная поддержка была оказана в нарушение Порядка, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 31.12.2009 N 1199 и порядков предоставления субсидий, утвержденных постановлениями правительства Воронежской области от 17.03.2010 N 192 и от 30.12.2010 N 1167 .
    3.Контроль за выделением субсидий на страхование от гибели и потерь урожая:
    Контроль за выделением субсидий и их целевым расходованием в соответствии с постановлениями правительства Воронежской области от 17.03.2010 N 192 и от 30.12.2010 N 1167 возложен на Департамент.
    В рамках контроля реализации государственной поддержки по страхованию урожая в 2010 - 2011 годах проведены проверки достоверности представленных в Департамент сведений в четырех сельхозпредприятиях.
    В результате установлена недостоверность сведений, содержащихся в представленных ООО ССП "Нива" (Кантемировский район) документах. Субсидии в размере 1250,6 тыс. рублей были выделены ООО ССП "Нива" по представленным документам страхования рисков от гибели и потери урожая на площади посева: ячменя - 287 га, кукурузы на зерно - 641 га, гречихи - 50 га, подсолнечника - 769 га. По данным учетных листов тракториста-машиниста площадь посева ячменя и кукурузы на зерно подтверждена лишь на 228 и 31 га соответственно. Таким образом, был выявлен факт предоставления недостоверных сведений. Возврат средств осуществляется в судебном порядке.
    Необходимо отметить, что за два года было заключено 189 договоров страхования и проведено всего 4 проверки с выездом на место. Учитывая, что страхование рисков потерь урожая осуществляется с государственной поддержкой, Департаменту необходимо усилить контроль за достоверностью представляемых сельхозпредприятиями сведений.
    4.Достижение целевых показателей эффективности использования субсидий по соглашению с Минсельхозом:
    Целевым индикатором государственной поддержки страхования урожая сельскохозяйственных культур был определен удельный вес застрахованных посевных площадей в общей посевной площади. В 2010 году в соответствии с соглашением по Госпрограмме от 07.02.2008 N 56/17 индикатор был определен в размере 30%. Фактически было застраховано 11% от всех площадей.
    В соответствии с соглашением по Госпрограмме от 09.02.2011 N 43/17 целевой индикатор за 2011 год был определен таким же, как и в предыдущем году - 30%. Однако он вновь не был достигнут. Фактическое значение индикатора составило 14% застрахованной площади от общей посевной.
    В целях достижения целевого показателя по количеству застрахованных площадей, Департаментом включаются в ежегодные планы мероприятий рекомендации по страхованию 50% площадей посевов озимых культур. В 2011 году главам администраций муниципальных районов направлялись соответствующие рекомендательные письма.
    Страхование рисков потерь урожая в целом по России развивается неравномерно. Наибольшее количество застрахованных площадей в Сибирском (до 40%) и Приволжском (30 - 33%) округах. В Южном федеральном округе страхованием охвачено более 10% площадей. В остальных федеральных округах застрахованных площадей менее 10%. В 2010 году средний по России показатель застрахованных сельхозугодий составил 13%.
    В Воронежской области в 2010 году было застраховано 11% площадей, а в 2011 - 14%. Несмотря на то, что установленный соглашением с Минсельхозом РФ индикатор (30%) достигнут не был, в целом, страхование в Воронежской области развивается успешно. Анализ страхования от потерь урожая в соседних областях показал, что индикаторы страхования у них значительно ниже, а застрахованных площадей, меньше. Например, в 2011 году в Белгородской области индикатор был установлен 16%, фактически застраховано - 11,05% посевных площадей, в Липецкой области индикатор - 6,2%, фактически застрахованных площадей - 7,64%, в Ростовской области индикатор - 16%, фактически застраховано - 7% площадей.
    Принимая во внимание, что для Воронежской области индикатор установлен значительно выше, чем для других сопоставимых регионов, Департаменту следует рассмотреть вопрос о возможности корректировки целевого индикатора.
    Страхование потерь урожая с государственной поддержкой осуществляется во многих странах. Охвачено таким страхованием в Испании - 26% площадей, Австрии - 78%, Чехии - 35%, Италии - 8%. Одним из определяющих факторов является климат. Чем жестче условия, тем выше уровень страхования. Казахстан перешел на всеобщее страхование сельхозугодий от потерь. Государственное субсидирование на страховые взносы, также, различно. В США оно составляет 40%, Чехии - 30%, Испании - 41%, Италии - 67%, Франции - 35%.
    Подход к страхованию весьма различен. Во Франции страховая премия составляет 2% по полевым культурам. Страховое возмещение существенно отличается по страхуемым рискам: при осадках и наводнениях - 13%, при заморозках - 18%, при засухе - 60%.
    В Германии субсидирование осуществляется по факту потерь урожая напрямую сельхозпроизводителям. Господдержка страхования не осуществляется в связи с требующимися для этого дополнительными административными расходами. Страхование хозяйства ведут без господдержки и площадь охвата составляет 43%.
    5.Эффективность страхования:
    Департаментом сбор информации о количестве страховых случаев и о причинах отказа в выплате страховых компенсаций не осуществляется.
    По информации муниципальных районов всего в 2010 году было выявлено 176 случаев полной или частичной гибели или потерь урожая. Из них в 153 случаях были произведены страховые компенсационные выплаты на общую сумму 572520,5 тыс. рублей. Случаев полной гибели урожая было 35, по пяти из них страховые выплаты не производились.
    В 2011 году случаев полной или частичной гибели посевов было значительно меньше, всего 61 по области. По этим случаям, а также при потере урожая (всего 128 случаев), страховые выплаты произведены на общую сумму 42647,7 тыс. рублей. Из 10 случаев полной гибели урожая выплаты не были произведены только в одном случае в связи с нарушением страхователем условий договора страхования.
    В некоторых случаях нарушения условий договора страхования были допущены страхователями.
    Так, СХА "Синявская" (Таловский район) застраховали посев пшеницы озимой в ОАО "Альфастрахование" (договор N 42915/307/00023/0 от 10.09.2010). Весной 2011 года было установлено, что посевы подверглись выпреванию, позднее - засухе. Однако компенсация понесенных хозяйством потерь оказалась невозможна, так как страхователь не выполнил условия договора страхования: в заявлении на страхование было указано, что сев будет проводиться только районированными семенами, однако фактически из 700 га посева районированными семенами было засеяно только 92,0 га, на остальной площади посеяны были нерайонированные семена.
    ООО "Надежда" (Верхнемамонский район) не получило страховое возмещение в связи с потерями урожая потому, что нарушило предусмотренные договором страхования сроки уборки урожая.
    Выявленные случаи свидетельствуют о неэффективном использовании бюджетных средств по вине сельхозпроизводителей.
    В целом, основными причинами не выполнения условий договоров страхования со стороны страхователей являются: нарушение сроков уборки урожая; высев незаявленных сортов сельхозкультур; представление поддельных документов; нарушение агротехники возделывания.
    Значительное количество факторов, влияющих на эффективность страхования и, следовательно, государственной поддержки, указывают на необходимость государственного контроля за всеми этапами страхового процесса. Особенно важным это представляется при переходе на всеобщее страхование рисков потерь урожая.
    6.Страхование с государственной поддержкой и в частном порядке:
    Помимо страхования с государственной поддержкой некоторыми хозяйствами практикуется коммерческое страхование рисков потерь урожая. Департаментом по данному виду страхования информация не собирается и не анализируется. Количество таких страхователей незначительное. Страхование с государственной поддержкой и коммерческое страхование отличаются по следующим принципам:
  4. N Страхование с государственной поддержкой Коммерческое страхование
    1 Страхование осуществляется до окончания срока сева (посадки) Страхование осуществляется в период вегетации (от посева до уборки)
    2 Перечень рисков лимитирован нормативными актами Пакет рисков определяется сторонами
    3 Цена реализации сложившаяся по предшествующему году страхования Цена реализации договорная, но не выше рыночной на момент заключения договора
    4 Тарифы утверждаются нормативными актами Тарифные ставки зависят от периода страхования, набора рисков, динамики урожайности
    5 Средняя урожайность определяется за 5 лет, предшествующих году страхования Могут использоваться расчетные показатели урожайности
    6 При расчете потерь, снижение урожая должно быть 30% и более от запланированного Компенсируемый процент потерь определяется сторонами
    5. В целях совершенствования сельскохозяйственного страхования принят Федеральный закон от 25.07.2011 N 260-ФЗ "О государственной поддержке в сфере сельскохозяйственного страхования и о внесении изменений в Федеральный закон "О развитии сельского хозяйства", в котором, в частности, определен срок заключения договоров не до окончания сева, а не позднее 15 дней после окончания сева. Данное изменение направлено на своевременность уточнения параметров страхования.
    Страхование рисков потерь урожая активно развивается, совершенствуется нормативная база. Государственное регулирование тарифов обеспечивает требуемый уровень выплат.
    Страхование с государственной поддержкой является одним из направлений развития отрасли в целом. В отличие от прямого субсидирования потерь урожая, страхование одновременно увеличивает заинтересованность сельхозтоваропроизводителя в повышении урожайности и обеспечивает компенсационные выплаты при потерях от стихийных бедствий.
    Выводы:
    Контрольным мероприятием установлено, что Департамент аграрной политики Воронежской области, возложенные на него функции по выделению субсидий на страхование урожая, выполняет.
    При этом, выявлен ряд замечаний и недостатков.
    1.Проверка сведений, отраженных в договорах страхования проводится Департаментом после их заключения, что приводит к значительному количеству дополнительных соглашений к договорам, изменяющих страховые суммы и страховые премии. В результате средства изымались из оборота сельхозпроизводителей на длительные сроки.
    2.Представляемые в Департамент копии материалов статистической отчетности принимаются к рассмотрению незаверенными, с исправлениями, что не исключает фальсификации на всех этапах страхования.
    3.Дополнительные соглашения к договорам страхования существенно изменяют условия договоров в части страхуемых площадей после окончания срока сева (посадки), что является нарушением Порядка предоставления субсидий.
    4.Проведение Департаментом проверок договоров страхования в объеме не превышающем 0,5% общего количества, является недостаточным, поскольку не способствует пресечению фальсификаций в документах, представляемых для страхования. Организация контроля на должном уровне необходима и в целях предотвращения случаев отказов страховщиков в выплате страховых компенсаций.
    5.Целевой показатель по удельному весу застрахованных площадей в общей посевной площади не выполнен ни в 2010, ни в 2011 годах.
    Предложение:
    Направить представление по результатам контрольного мероприятия департаменту аграрной политики Воронежской области.
    Начальник инспекции по контролю расходов
    на общегосударственные вопросы, правоохранительную
    деятельность, сельское и лесное хозяйство
    С.С.БОБОВНИКОВА
    Заместитель председателя - аудитор
    Е.С.ЛИТВИНЧУК
    Советник отдела организационно-аналитической
    и юридической работы
    А.А.КУЗИКОВ