Заслушав и обсудив информационный доклад "Об итогах законодательной деятельности Сахалинской областной Думы за 1999 год", представленный первым заместителем председателя Сахалинской областной Думы Л.Ф.Шубиной, Сахалинская областная Дума постановляет:
1.Информацию об итогах законодательной работы Сахалинской областной Думы за 1999 год принять к сведению.
2.Поручить первому заместителю председателя областной Думы Л.Ф.Шубиной:
- в срок до 15 мая 2000 года подготовить план мероприятий по совершенствованию законодательной деятельности областной Думы с учетом предложений депутатов, руководителей отделов областной Думы для последующего рассмотрения и утверждения областной Думой;
- подготовить анализ эффективности и последствий реализации законов Сахалинской области, принятых областной Думой второго созыва.
3.Поручить пресс - центру областной Думы (руководитель В.К.Курикалов) опубликовать информационный доклад, доработанный с учетом замечаний и предложений депутатов, в "Ведомостях Сахалинской областной Думы", газете "Губернские ведомости", подготовить материалы для областных, районных средств массовой информации.
4.Снять с контроля постановления Сахалинской областной Думы от 04.03.99 N 16/5/72-2 "О Программе законопроектной работы Сахалинской областной Думы на 1999 год", от 02.04.99 N 16/7/99-2 "Об итогах законодательной деятельности Сахалинской областной Думы за 1998 год".
5.Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на председателя областной Думы Б.Н.Третяка.
И.о. председателя областной Думы
Л.Ф.Шубина
ИТОГИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ САХАЛИНСКОЙ ОБЛАСТНОЙ ДУМЫ ЗА 1999 ГОД
Законодательная деятельность Сахалинской областной Думы (далее - Дума) в 1999 году характеризуется большей, в сравнении с предыдущими годами, интенсивностью, значительным расширением круга общественных отношений, регулируемых принятыми нормативными актами. С января по декабрь на сессиях Думы рассмотрено 110 законов и законопроектов, что в 1,6 раза больше, чем в 1998 году и в 3 раза больше, чем в 1997 году.
Целью данного информационного доклада является подведение итогов работы законодательного органа власти Сахалинской области за 1999 год, анализ законодательной деятельности Думы, определение направлений дальнейшего совершенствования законодательного процесса.
1.Законы и законопроекты Сахалинской области. Выполнение Программы законопроектной работы Сахалинской областной Думы за 1999 год
Согласно Уставу Сахалинской области правом законодательной инициативы в Сахалинской областной Думе обладал 71 субъект. После вступления в силу Закона Сахалинской области "О внесении изменений и дополнений в Устав Сахалинской области" (N 7а от 20.07.99) право законодательной инициативы в областной Думе с июля 1999 года принадлежит 52 субъектам. В 1999 году это право реализовали 33 субъекта права законодательной инициативы, в том числе 26 депутатов Думы, губернатор Сахалинской области, Анивское, Ногликское, Тымовское районные Собрания, Собрания депутатов г. Холмска и района, Северо-Курильского района, Избирательная комиссия Сахалинской области, представитель коренных малочисленных народов Севера при областной Думе.
В течение 1999 года ими было внесено в Думу 128 законопроектов (в 1998 году - 82), из них рассмотрены на сессиях областной Думы 110.
Из общего числа законопроектов, внесенных субъектами права законодательной инициативы в 1999 году, 57 законов Сахалинской области приняты и вступили в силу, 3 приняты Думой, но возвращены губернатором для повторного рассмотрения, 26 законопроектов приняты в первом (втором) чтениях, 24 - рассмотрены Думой, но были отклонены или сняты с рассмотрения, в том числе 9 законопроектов, по которым ранее были приняты постановления о принятии их в первом (втором) чтениях. В их числе: "О фонде финансовой поддержки муниципальных образований", "О нормативах минимальной бюджетной обеспеченности и социальных финансовых нормативах Сахалинской области", "О внесении изменений в Закон Сахалинской области "О порядке формирования и использования территориального дорожного фонда Сахалинской области", "О выборах главы администрации Сахалинской области", "О порядке отрешения от должности главы администрации (губернатора) Сахалинской области", "О выборах глав муниципальных образований и других должностных лиц местного самоуправления", "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления", "О местном референдуме в Сахалинской области".
Перечень законов и законопроектов, рассмотренных Думой в 1999 году, прилагается (приложение N 1).
29 законопроектов, официально внесенных в течение 1999 года в Думу, не были рассмотрены на пленарных заседаниях, из них 11 внесены депутатами областной Думы, 16 - губернатором области.
Распределение законопроектов, рассмотренных на заседаниях Думы, по субъектам права законодательной инициативы представлено в приложении N 2.
В целом за 1999 год 48% законопроектов, рассмотренных на пленарных заседаниях, внесены депутатами, 44% - губернатором и 8% - другими субъектами права законодательной инициативы.
Таким образом, если в 1998 году большая часть законопроектов была внесена депутатами Думы и только третья часть - губернатором, то в 1999 году губернатором внесена почти половина рассмотренных законопроектов.
Наметилась тенденция к повышению активности в законотворческом процессе и со стороны других субъектов права законодательной инициативы, в том числе представительных органов местного самоуправления (8% в 1999 году против 1,47% в 1998 году).
Динамика рассмотрения законопроектов на пленарных заседаниях областной Думы в 1999 году:
весенняя сессия осенняя сессия
I квартал - 30 законопроектов III квартал - 20 законопроектов
II квартал - 59 законопроектов IV квартал - 41 законопроект
Резко возросло количество законопроектов, отклоненных на сессиях областной Думы. Если в 1997 году был отклонен только 1 законопроект, в 1998 году - 4, в 1999 году 24 законопроекта были рассмотрены и отклонены на разных стадиях рассмотрения, в том числе по 9 законопроектам были приняты постановления об отмене принятия их в первом чтении. В числе отклоненных 13 законопроектов, внесенных губернатором области, из них 7 в связи с несогласием с концепцией законопроекта. На заседаниях Думы в истекшем году немало времени было затрачено на обсуждение проектов законов, которые в итоге не были приняты. Кроме того 5 законопроектов были отклонены решением Совета Думы по формальным признакам и возвращены субъектам права законодательной инициативы для доработки.
Перечень отклоненных законопроектов прилагается (приложение N 1).
Отчетливо прослеживаются причины, по которым областные законопроекты отклоняются Думой - это, прежде всего, представление законопроектов без достаточной проработки в постоянных комиссиях, государственно - правовом управлении, нарушение отдельных статей Закона "О законопроектной деятельности в Сахалинской области". Ряд законопроектов был снят с дальнейшего рассмотрения в связи с принятием новых Федеральных законов: "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Анализ круга общественных отношений, регулируемых законами, рассмотренными областной Думой в 1999 году, показывает, что наибольший удельный вес приходится на законы:
- по вопросам бюджета, финансов, налогов - 39 (35,45%); из них 6 - по дорожным фондам;
- по вопросам государственного строительства, конституционных прав граждан, деятельности органов государственной власти - 29 (22,6%); из них 12 - в развитие Кодекса государственной службы;
- по вопросам деятельности органов местного самоуправления, муниципальной службы - 15 (11,7%);
- по вопросам экономики, инвестиций, управления имуществом - 6 (5,5%);
- по вопросам природопользования, экологии - 6 (5,5%);
- по вопросам социальной сферы (в т.ч. здравоохранения, образования, культуры) - 15 (13,6%).
Из общего числа рассмотренных Думой законопроектов - 39 (35,5%) о внесении изменений, дополнений в действующие законы области.
В соответствии с Временным регламентом областной Думы законопроекты, внесенные в областную Думу, как правило, направляются для обсуждения в постоянные комиссии Думы.
Анализ показывает, что распределение "нагрузки" законотворческой работы по комиссиям неравномерно, о чем свидетельствует количество законопроектов, подготавливаемых и вносимых на пленарные заседания, качество их подготовки.
Объективно учитывая число депутатов, входящих в состав постоянных комиссий, в том числе работающих на освобожденной основе, число сотрудников аппарата комиссий, следует признать, что наибольшая нагрузка в законопроектной деятельности легла на постоянные комиссии по бюджету, финансам, налогам и банкам, по государственному строительству, регламенту и депутатской этике, по законности и местному самоуправлению.
Распределение законопроектов, рассмотренных Думой в 1999 году, по постоянным комиссиям, ответственным за их прохождение, характеризуется следующим образом:
───────────────────────┬──────────────────────────────────────────
Наименование │ Законов, законопроектов
постоянной комиссии ├───────────┬───────────┬─────────┬────────
│ всего │принятых │принятых │снятых с
│рассмотрено│и вступив- │в первом,│рассмот-
│ │ших в силу │ втором │рения,
│ │ │ чтениях │откло-
│ │ │ │ненных
───────────────────────┴───────────┴───────────┴─────────┴────────
по бюджету, финансам,
налогам и банкам 36 22 6 8
по государственному
строительству,
регламенту и
депутатской этике 25 12 9 4
по законности и
местному
самоуправлению 20 6 9 5
по промышленности,
строительству,
транспорту и
энергетике 8 4 2 2
по природопользованию
и экологии 7 6 - 1
по труду и социальной
защите 8 5 1 2
по охране здоровья 4 3 1 -
по образованию,
науке, культуре и
делам молодежи 7 2 2 3
──────────────────────────────────────────────────────────────────
Решением Совета Думы образована рабочая группа по разработке схемы управления Сахалинской областью (руководитель Л.Ф.Шубина), распоряжением председателя Думы - рабочая группа по разработке законопроекта "Об административно - территориальном устройстве Сахалинской области" (руководитель Ю.Н.Пашенцев).
Завершила свою работу рабочая группа по подготовке поправок к Уставу Сахалинской области. Закон Сахалинской области "О внесении изменений и дополнений в Устав Сахалинской области" (руководитель Л.Ф.Шубина) принят, опубликован и вступил в силу.
Результатом работы рабочей группы, созданной постановлением областной Думы в апреле 1997 года, является разработка и внесение в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы проекта Федерального закона "Об особых условиях предпринимательской деятельности в Сахалинской области".
Активно использовали практику создания рабочих групп постоянные комиссии областной Думы. Так, решениями постоянной комиссии по промышленности, строительству, транспорту и энергетике создано 4 рабочих группы по разработке наиболее значимых законопроектов с привлечением специалистов, представителей администрации области. При разработке законопроекта "Об энергосбережении и энергосберегающей политике в Сахалинской области" выявились различные подходы к обозначенной проблеме депутатов и администрации области; была создана рабочая группа, а затем согласительная комиссия из числа представителей комитета экономики администрации области и членов постоянной комиссии, в результате разногласия по законопроекту были устранены. Значительная работа проделана рабочей группой по подготовке законопроекта "Об управлении областной государственной собственностью": состоялось более 10 заседаний рабочей группы, проект закона был внесен на рассмотрение сессии, закон принят и вступил в силу.
Решением комиссии по бюджету, финансам, налогам и банкам была создана рабочая группа по доработке законопроекта "О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности", в котором приняли участие представители Сахалинского Союза малых предпринимателей.
Практика создания рабочих групп способствовала более эффективной и качественной разработке и подготовке законопроектов, учету мнений заинтересованных сторон.
Анализируя законодательную деятельность с точки зрения длительности прохождения законопроектов в областной Думе (от даты внесения законопроекта до даты принятия и подписания закона), следует отметить, что сроки прохождения законопроектов значительно увеличились. Если в 1998 году они составляли от 5 до 405 дней, то в 1999 году сроки прохождения законов, принятых и вступивших в силу, колеблются от 3 дней до полутора лет.
Среди законов, процедура прохождения которых в Думе была наиболее длительной, следует назвать также Законы Сахалинской области "Об исполнении бюджета дорожного фонда Сахалинской области" (502 дня), "О порядке исчисления стажа замещения государственных должностей, а также зачета в стаж периодов замещения иных должностей" (444 дня), "О порядке образования, преобразования, объединения, упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований" (417 дней), "О внесении изменений и дополнений в Устав Сахалинской области" (407 дней), "О внесении изменений и дополнений в Закон Сахалинской области "О порядке подписания, опубликования, вступления в силу и толкования законов Сахалинской области" (436 дней), "Об управлении областной государственной собственностью" (309 дней).
По состоянию на 1 января 2000 года срок рассмотрения в Думе законопроектов: "Об отзыве депутатов Сахалинской областной Думы", "Об отзыве главы администрации Сахалинской области", "О выборах депутатов Сахалинской областной Думы", "Об Избирательной комиссии Сахалинской области" составляет соответственно 1064, 463, 695, 689 дней. Длительное время рассматриваются в Думе и законопроекты: "Об областной государственной инвестиционной политике" (563 дня), "Об областной государственной поддержке товаропроизводителей Сахалинской области" (477 дней). До рассмотрения областной Думой законопроект "Об информатизации и информационных ресурсах", внесенный депутатом В.В.Рукавцом, почти два года находился на рассмотрении в комиссии по образованию, науке, культуре и делам молодежи, в октябре 1999 года был внесен на рассмотрение сессии, но в результате голосования не набрал необходимого большинства; решение принято не было. Дальнейшая судьба этого законопроекта не определена.
По-прежнему актуальной остается проблема конструктивного взаимодействия губернатора области с областной Думой по вопросам правовой регламентации и организации законодательного процесса, своевременного представления замечаний и предложений на ранних этапах рассмотрения законопроектов, в первую очередь - замечаний, которые впоследствии служат основанием для возвращения закона на повторное рассмотрение. Вместе с тем, необходимо отметить и следующую тенденцию: среди оснований, по которым принятые Думой законы возвращаются губернатором, растет доля замечаний в связи с нарушениями юридической (законодательной) техники.
Нельзя не отметить пассивное участие отдела по взаимодействию с областной Думой в пленарных заседаниях, рабочих группах, в согласительных комиссиях. При рассмотрении законопроектов на пленарных заседаниях позиция губернатора по рассматриваемому законопроекту представителем губернатора излагается крайне редко, участие представителей губернатора в согласительных процедурах не эффективно.
Закон Сахалинской области "О внесении изменений и дополнений в Устав Сахалинской области" был разработан на основании и с учетом предложений депутатов областной Думы, губернатора Сахалинской области, других субъектов права законодательной инициативы и внесен в Думу в июне 1998 года. Для разработки законопроекта была создана рабочая группа, к участию в которой приглашались не только депутаты, но и представители администрации области, прокуратуры, судебных органов, другие заинтересованные организации и лица.
Рабочая группа по подготовке поправок к Уставу Сахалинской области провела 20 заседаний, рассмотрела 434 поправки, внесенные субъектами права законодательной инициативы к 58 статьям Устава. Законопроект успешно прошел первое чтение, был направлен и прошел экспертизу в Главном Государственно - правовом управлении Президента Российской Федерации, Государственной Думе.
Губернатор области, направив в Думу письмами свои предложения по внесению изменений, дополнений в Устав области, не счел необходимым направить своих представителей для участия в рабочей группе, тем самым принять заинтересованное и конкретное участие в разработке законопроекта. После принятия во втором чтении, по требованию губернатора, усмотревшего в принятом законопроекте ущемление своих конституционных прав, была создана согласительная комиссия по спорным вопросам законопроекта. К сожалению, согласительная комиссия показала низкий коэффициент своей деятельности. В результате работы комиссии по лишь некоторым оспариваемым губернатором позициям было достигнуто соглашение, остальные поправки губернатора были вынесены на рассмотрение сессии. Рассмотрев на своем заседании 29 апреля 1999 года законопроект "О внесении изменений и дополнений в Устав Сахалинской области", областная Дума приняла его и направила губернатору для подписания и официального опубликования. Используя свое право, губернатор не подписал принятый Думой Закон и возвратил его со своими возражениями. Повторно рассмотрев возвращенный Закон, Дума приняла его с частичным учетом замечаний губернатора. Поскольку Закон не был возвращен в установленные сроки в областную Думу и не подписан губернатором, председатель областной Думы, используя свое право и обязанность, предусмотренные статьей 52 прежней редакции Устава, подписал и обнародовал Закон Сахалинской области "О внесении изменений и дополнений в Устав Сахалинской области".
Закон Сахалинской области "Об отзыве главы администрации Сахалинской области", внесенный в областную Думу 3 августа 1998 года, прошел три чтения, был принят и направлен губернатору для подписания и официального опубликования, но был возвращен с замечаниями и возражениями. Губернатор, помимо замечаний и предложений, усмотрел также нарушение требований Конституции Российской Федерации в части соблюдения принципа равенства представительной и исполнительной ветвей власти при принятии данного Закона, считая возможным введение его в действие только одновременно с Законом Сахалинской области "Об отзыве депутатов Сахалинской областной Думы". При повторном рассмотрении указанного Закона для принятия его в прежней редакции (16 июня 1999 года) решение не было принято. В тот же день депутатами был рассмотрен представленный ко второму чтению проект Закона Сахалинской области "Об отзыве депутата Сахалинской областной Думы", который был снят с рассмотрения и перенесен на следующее пленарное заседание.
В ходе осенней сессии депутаты дважды возвращались к Закону "Об отзыве главы администрации Сахалинской области", однако не смогли преодолеть "вето". 16 сентября 1999 года была создана согласительная комиссия, при этом представитель губернатора не возражал против ее создания. Однако, губернатор не счел возможным направить своих представителей для участия в работе согласительной комиссии, поэтому члены согласительной комиссии из числа депутатов областной Думы, рассмотрев поправки губернатора, предложили частично учесть их и внести на рассмотрение сессии областной Думы 7 октября 1999 года. В ходе обсуждения и голосования ни одно из предложений согласительной комиссии не набрало большинства голосов. Не было поддержано большинством присутствующих депутатов и предложение губернатора о возвращении законопроекта ко второму чтению. В результате никакого решения принято не было, рассмотрение вопроса отложено на неопределенный срок. В этот же день планировалось рассмотреть во втором чтении и законопроект "Об отзыве депутатов Сахалинской областной Думы", однако он был снят с повестки дня по предложению председателя ответственной комиссии.
Проект Закона Сахалинской области "О порядке отрешения от должности главы администрации (губернатора) Сахалинской области", внесенный в августе 1998 года, прошел первое чтение и был принят во втором чтении 07.10.99. Но в связи с принятием Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ряд положений законопроекта вошли в противоречие с вновь принятым Федеральным законом, поэтому 04.11.99 постановлением Думы предыдущие постановления о принятии законопроекта области в первом, втором чтениях признаны утратившими силу.
Законопроект "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Сахалинской области", внесенный депутатами С.А.Пономаревым и С.В.Ивановой длительное время рассматривался в комиссии, неоднократно выносился на рассмотрение Думы. Указанный законопроект предусматривал установление структуры бюджетной системы Сахалинской области, бюджетные полномочия областной Думы, органов исполнительной власти, ответственности за нарушение бюджетного законодательства. В силу имеющихся разногласий у депутатов, представителей администрации области законопроект не был принят Думой. Постановлением Думы была создана рабочая группа по доработке законопроекта, в состав которой входили представители областной Думы и администрации области. Текст законопроекта был доработан и вновь внесен на рассмотрение сессии, однако после обсуждения не набрал необходимого числа голосов. В настоящее время законопроект отозван разработчиками в связи с тем, что губернатором внесен в Думу новый законопроект.
Причиной длительного прохождения законопроекта "Об областной государственной инвестиционной политике" по мнению ответственной комиссии по промышленности, строительству, транспорту и энергетике, помимо большого числа внесенных достаточно спорных предложений и замечаний, была также непродуктивная деятельность членов рабочей группы со стороны администрации области.
Всего в течение 1999 года губернатором области было возвращено для повторного рассмотрения 8 законов, принятых областной Думой. Среди них и Закон "О внесении изменений в Закон Сахалинской области "О статусе депутата представительного органа местного самоуправления". В своем письме губернатор изложил свои принципиальные возражения и замечания к принятому Закону, которые, безусловно, должны были быть представлены на более ранних этапах рассмотрения законопроекта. Повторно рассмотрев Закон, депутаты приняли его с частичным учетом замечаний губернатора, в итоге Закон был им подписан и вступил в силу. Подобным же образом был отклонен губернатором и Закон "О внесении изменений и дополнений в Закон Сахалинской области "О муниципальной службе в Сахалинской области", когда губернатор прислал свои принципиальные возражения только после принятия Закона. Губернатор отклонил и Закон "О предоставлении отпуска за выслугу лет лицам, замещающим государственные должности Сахалинской области", внесенный им же, мотивируя это тем, что введение в действие этого Закона в 2000 году он считает преждевременным и нецелесообразным.
В течение 1999 года для разрешения разногласий по принятым областной Думой законам, в соответствии со статьей 40 Устава Сахалинской области, постановлениями областной Думы были созданы 4 согласительные комиссии. Вместе с тем губернатор в ряде случаев уклонился от участия в согласительных процедурах.
До вступления в силу поправок к Уставу Сахалинской области в 1999 году два Закона Сахалинской области были подписаны и опубликованы председателем областной Думы. Из них один - "Об управлении областной государственной собственностью" был принят Думой 23 июня 1999 года, направлен губернатору, но в связи с тем, что губернатор в установленный срок не подписал и не возвратил его, председатель Думы, используя свое право, подписал и обнародовал его. Всего же с начала работы Думы второго созыва председателем областной Думы подписано 8 законов Сахалинской области.
В настоящее время, с учетом вступивших в силу поправок, Уставом Сахалинской области предусматривается, что в случае неисполнения губернатором обязанности по подписанию и опубликованию принятого Думой закона, председатель областной Думы либо лицо, его замещающее, обращается в областной суд с заявлением о нарушении губернатором Устава Сахалинской области. Пока эта норма Устава не нашла практического применения.
Эффективность законодательного процесса может характеризоваться многими показателями. Самыми важными из них являются последствия реализации принятых законов, их результативность. Но, к сожалению, в настоящее время в целом по России нет достаточно надежного механизма, который позволял бы законодателям своевременно иметь анализ последствий реализации принятых ими законов.
Одним из реально действующих механизмов, обеспечивающих эффективность законодательного процесса, является правовая экспертиза принимаемых областной Думой законов и законопроектов. От ее качества и от того, насколько к ней "прислушиваются" законодатели зависит эффективность законотворчества. Причем, имеются в виду не только последствия реализации принятых законов, но и временные, материальные затраты участников законодательного процесса - внутренняя эффективность законодательного процесса. Повторное рассмотрение закона, отклоненного по правовым основаниям, порой отнимает у законодателей больше времени, чем ими было потрачено на первичное рассмотрение этого закона, что, разумеется, отвлекает их от принятия других, не менее важных законов. Необходимо отметить, что Программа законопроектной работы на 1999 год была выполнена на 53,8 процента.
Отмечая положительный опыт в разработке, рассмотрении и принятии законов, обусловленный, прежде всего, накопленным опытом законодательной работы, необходимо признать, что областной Думе не удалось преодолеть ряд проблем.
Прежде всего, необходимо отметить, что на четвертом году работы областного законодательного органа второго созыва не удалось конституировать основы государственной власти в Сахалинской области: не приняты Законы "Об административно - территориальном устройстве Сахалинской области", "О схеме управления Сахалинской областью", "О структуре администрации Сахалинской области", "Об Уставном Суде Сахалинской области", законы Сахалинской области по защите конституционных прав и свобод граждан и ряд других законодательных актов, предусмотренных Уставом Сахалинской области.
Недостаточно высоким остается качество отдельных принимаемых законов, имеются случаи нарушения законодательной процедуры, Закона "О законопроектной деятельности в Сахалинской области"; имеют место конфликты между субъектами законодательного процесса, часто приводящие к задержкам рассмотрения; нерациональность использования сил и средств участников законотворческой деятельности; неравномерность распределения нагрузки.
Требуют быстрейшего принятия нормативные акты, регулирующие законодательный процесс и, прежде всего, Регламент областной Думы, который не удается принять уже в течение трех лет.
Уровень законотворчества во многом зависит от правильной организации законопроектных работ. Законотворческий процесс в Сахалинской областной Думе осуществлялся в основном на плановой основе.
Программа законопроектной работы Сахалинской областной Думы на 1999 год была принята на 5 заседании 16 сессии областной Думы 4 марта 1999 года. Всего в Программу было включено 107 законопроектов, 11 законодательных инициатив в Государственную Думу, 3 региональные программы. В течение года в Программу дополнительно включено 5 законопроектов и 3 законодательные инициативы, исключено 8 законопроектов.
В Программу вошли законопроекты, предлагаемые к внесению:
- губернатором области - 49 (47,1 процента);
- депутатами областной Думы - 39 (37,5 процента);
- органами местного самоуправления - 4 (3,8 процента);
- Избирательной комиссией
Сахалинской области - 7 (5,9 процента);
- Сахалинским областным судом - 1 (0,9 процента);
- представителем коренных
малочисленных народов Севера - 4 (3,8 процента).
КонсультантПлюс: примечание.
В оригинале приведена "Диаграмма 1. Структура Программы".
Примечания. 1. Блок 1 - законопроекты по государственному строительству (28 вопросов).
2.Блок 2 - законопроекты по местному самоуправлению (16 вопросов).
3.Блок 3 - законопроекты по экономике (19 вопросов).
4.Блок 4 - законопроекты по бюджету, финансам, налогам (23 вопроса).
5.Блок 5 - законопроекты по социальной политике (14 вопросов).
6.Блок 6 - законопроекты по природопользованию и экологии (4 вопроса).
2.Анализ работы над законопроектами Программы:
────────┬───────────┬───────────┬──────────────┬────────────
│рассмотрено│в % к плану│не рассмотрено│в % к плану
────────┴───────────┴───────────┴──────────────┴────────────
1 блок 16 57,1 12 42,9
2 блок 10 62,5 6 37,5
3 блок 5 26,3 14 73,7
4 блок 19 82,6 4 17,4
5 блок 5 35,7 9 64,3
6 блок 1 25,0 3 75,0
────────────────────────────────────────────────────────────
Итого: 56 53,8 48 46,2
────────────────────────────────────────────────────────────
Из диаграммы видно, что наибольшая доля законопроектов (82,6 процента) рассмотрена в блоке 4 - вопросы бюджета, финансов, налогов, в блоке 2 - вопросы местного самоуправления (62,5 процента) и в блоке 1 - вопросы государственного строительства (57,1 процента).
В блоке 5 - "Социальная политика" рассмотрено 5 законопроектов из 14 или 35,7 процента, а в блоке 6 - "Природопользование и экология" из 4 законопроектов рассмотрен лишь 1.
Доля нерассмотренных законопроектов в определенной мере характеризует качество Программы.
Из общего количества законопроектов, включенных в Программу, не рассматривалось 48 или 46,2 процента. Из них: 12 - внесены, но не рассматривались; 16 - не внесены губернатором области; 11 - не внесены депутатами областной Думы; 9 - не внесены другими субъектами права законодательной инициативы.
Принятые законы:
Показатель "доля рассмотренных законопроектов" носит валовой характер и не в полной мере характеризует ориентацию законопроектной работы на конечный результат. В этом плане более информативен показатель "доля принятых законов". Из Программы принято 23 закона, что составляет 22,1 процента от объема Программы.
Как видно из диаграммы, самая высокая доля принятых законов в блоке 4 - вопросы бюджета, финансов, налогов (47,8 процента); 30,4 процента составляют принятые законы в блоке 1 - вопросы государственного строительства; 13 процентов - по социальным вопросам в блоке 5; по 4,4 процента в блоках 2 и 3 - по вопросам экономики, вопросам местного самоуправления. Из законопроектов, включенных в блок 4 Программы - "Природопользование и экология" - не принято ни одного закона.
Из принятых законов 16 законов (69,6 процента) были внесены губернатором области.
Уровень законотворчества во многом зависит от правильной организации законопроектных работ. И хотя в целом законопроектная деятельность в областной Думе осуществляется на плановой основе, тем не менее нередко качество подготавливаемых проектов снижаются поспешностью, слабостью информационной базы, нехваткой аналитических материалов и прогнозов, несогласованностью между субъектами права законодательной инициативы и разработчиками.
Фактором, препятствующим эффективности законодательного процесса в областной Думе, является не только невыполнение субъектами права законодательной инициативы обязательств по Программе, но и активное внесение законопроектов, не включенных в Программу. В 1999 году на сессии было внесено и рассмотрено 54 законопроекта, не включенных в Программу (51,9 процента от объема Программы), в том числе губернатором области - 17.
Зачастую эти законопроекты вносятся в нарушение Закона "О законопроектной деятельности в Сахалинской области" и рассматриваются в "авральном" порядке. Закон "О перечне труднодоступных и отдаленных местностей в Сахалинской области" внесен депутатом Пашенцевым Ю.Н. 1 июля 1999 года и уже 6 июля был принят при совмещении двух чтений. Закон "О внесении изменений в Закон Сахалинской области "Об областном бюджете и бюджетной системе Сахалинской области на 1999 год" был внесен губернатором области 16 сентября 1999 года и в этот же день был принят при совмещении двух чтений. Закон "О внесении изменений в статью 15 Кодекса государственной службы Сахалинской области" внесен депутатом Стародубцевым А.С. 22 декабря 1999 года, а 23 декабря был принят при совмещении двух чтений. Аналогичная ситуация складывалась и с Законами "Об утверждении районных коэффициентов к государственным пенсиям на территории Сахалинской области" и другими. Таким образом, губернатором и депутатами неоднократно нарушались порядок и сроки внесения законопроектов в Сахалинскую областную Думу, предусмотренные Законом "О законопроектной деятельности в Сахалинской области", Временным регламентом областной Думы.
В 1998 году был создан значительный "задел" на 1999 год законопроектов, принятых в первом, втором чтениях и подлежащих приоритетному рассмотрению, однако только третья часть из них была включена в Программу на 1999 год. В период осенней сессии прошедшего года более активно, чем в 1998 году, создавался "задел" на следующую сессию, о чем свидетельствуют более высокий темп принятия законопроектов в первом чтении, целый ряд отправленных на доработку законопроектов. Все они, безусловно, должны быть включены в Программу законодательной работы областной Думы на 2000 год в качестве приоритетных.
Для преодоления стихийности законотворческого процесса и отмеченных выше недостатков необходимо обеспечить комплексный подход к правовому регулированию общественных отношений с выделением его главных приоритетных направлений в зависимости от социальных потребностей; рационально организовать работу по подготовке законопроектов, придать ей более системный характер; усилить контроль за сроками подготовки проектов законов; обеспечить координацию деятельности органов, осуществляющих их подготовку.
2.Постановления Сахалинской областной Думы
Важной и неотъемлемой составляющей общего процесса нормативно - правового регулирования являются постановления Сахалинской областной Думы.
В 1999 году Сахалинской областной Думой принято 456 постановлений, регулирующих определенный круг общественных отношений, из них 184 постановления (40,3%) о принятии законов, законопроектов Сахалинской области. В числе иных принятых постановлений 16 - о законодательных инициативах, внесенных Сахалинской областной Думой в Государственную Думу; 12 - об областных целевых программах, их выполнении, финансировании; 9 - о депутатских запросах, 22 постановления об обращениях областной Думы в адрес федеральных органов власти. Тематическая структура постановлений, принятых областной Думой в 1999 году, в приложениях N 4, N 5, N 6.
В течение 1999 года областная Дума приняла 4 областные целевые программы, разработанные и представленные администрацией области (приложение N 7).
В целях повышения социальной защищенности малообеспеченных граждан, поддержания уровня жизни семей, в которых доход в расчете на одного члена семьи ниже прожиточного минимума, областной Думой принята разработанная департаментом социальной защиты населения Программа социальной поддержки малообеспеченных граждан Сахалинской области на 1999 год. Источником финансирования Программы определены областной бюджет и внебюджетный фонд области.
Обострение социальных проблем, затрагивающих права и интересы детей и молодежи, ухудшение их положения в последнее время вызывает необходимость принятия органами власти Сахалинской области экстренных мер по решению наиболее острых социальных проблем детей и молодежи. В принятом 4 февраля 1999 года постановлении областной Думы "Об усилении мер по социально - правовой защите детей и молодежи в Сахалинской области" определены приоритетные направления в деятельности Сахалинской областной Думы по созданию правовой базы защиты интересов детей и молодежи, предусмотрены разработка и принятие ряда законопроектов и региональных программ.
В целях создания условий для функционирования в области системы профилактики безнадзорности и правонарушений детей и подростков в октябре 1999 года постановлением областной Думы принята областная Целевая программа "Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на период 1999 - 2000 годы".
Областной Думой принята Комплексная целевая программа "Летний отдых детей и молодежи Сахалинской области в 1999 году", представленная администрацией области, учитывающая объективное ухудшение социально - экономических условий и предусматривающая оказание исключительно адресной помощи в летнем оздоровлении, меры по удешевлению стоимости путевок, другие меры.
Постановлением областной Думы "Об образовании оргкомитета по проведению в Сахалинской области мероприятий, посвященных конгрессу в защиту прав детей и молодежи" сформирован организационный комитет, в состав которого помимо депутатов областной Думы вошли представители администрации области, областного объединения профсоюзов, других общественных организаций и объединений.
В целях обеспечения санитарно - эпидемиологического благополучия, стабилизации состояния здоровья населения за счет осуществления комплекса мероприятий организационного, научного и практического характера, а также ликвидации и снижения заболеваемости, смертности от инфекций, управляемых средствами вакцинопрофилактики, областной Думой в январе 1999 года утверждена областная Целевая программа обеспечения санитарно - эпидемиологического благополучия населения Сахалинской области. Программа рассчитана на период 1999 - 2003 годы и предполагает реализацию ряда подпрограмм.
Рассмотрев вопрос "О территориальной Целевой программе онкологической помощи населению Сахалинской области на 2000 - 2005 годы", областная Дума предложила администрации разработать и внести на рассмотрение Думы указанную Программу.
Заслушав отчет администрации области о ходе выполнения областной Целевой программы "Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2000 года" за 1998 год, областная Дума отметила неудовлетворительное ее финансирование и обратилась в Министерство региональной политики РФ с просьбой о погашении задолженности из федерального бюджета на выполнение федеральной целевой программы и к губернатору Сахалинской области о финансировании Программы.
Приняты постановления о продлении финансирования ряда областных программ, принятых в прошлые годы.
Постановлением областной Думы от 16 апреля с.г. продлено финансирование в 1999 году Программы работ Сахалинского управления по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды в рамках Сахалинской подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации стихийных бедствий.
Утвержденная постановлением областной Думы от 22.01.98 Программа производства картофеля в хозяйствах Сахалинской области на 1998 год профинансирована фактически на 14,4 процента. В целях дальнейшего улучшения семеноводства и обеспечения выполнения Программы производства картофеля, рассмотрев обращение администрации области, областная Дума продлила финансирование данной Программы в 1999 году.
Оценивая постановления областной Думы с точки зрения круга регулируемых отношений, следует отметить, что как и в предыдущем году, наибольшее число принятых постановлений относится к сфере бюджета области, финансов, налогов. Вопросам формирования и исполнения областного бюджета, сметы внебюджетного фонда, дорожного фонда посвящено 56 постановлений областной Думы.
В порядке реализации контрольной функции Думой рассмотрены вопросы "О ходе исполнения Закона Сахалинской области "Об областном бюджете и бюджетной системе Сахалинской области на 1999 год", за первое полугодие 1999 года", "О ходе исполнения областного бюджета за 9 месяцев 1998 года".
Проверке расходования средств бюджетных и внебюджетных средств посвящено 16 постановлений.
Рассмотрев итоги проверки поступления и использования средств дорожного фонда Сахалинской области за 1998 год, областная Дума приняла постановление, в котором обязала управление автомобильных дорог устранить отмеченные нарушения.
Заслушав отчет контрольно - счетной палаты Сахалинской области о проверке Сахалинского управления лесами, на предмет правомерности использования средств текущего счета "Суммы по поручениям" для коммерческих целей, областная Дума направила материалы проверки управлению федерального казначейства по Сахалинской области для принятия мер по восстановлению 300 тысяч рублей и процентов за пользование бюджетной ссудой на счет бюджетного финансирования.
В июне прошедшего года Сахалинская областная Дума, заслушав информацию контрольно - счетной палаты и рассмотрев решение постоянной комиссии по промышленности, строительству, транспорту и энергетике "О проверке целевого использования валютных средств, выделенных из внебюджетного фонда ГУП "Сахалинская лесная компания", приняла постановление, согласно которому предложено губернатору Сахалинской области провести служебное расследование по фактам, изложенным в акте проверки контрольно - счетной палаты, с целью привлечения к ответственности виновных лиц, восстановить средства в доходной части сметы внебюджетного фонда Сахалинской области на 1999 год, направленные на создание лесозаготовительного предприятия с внедрением скандинавской технологии. Комитету по управлению государственным имуществом администрации Сахалинской области предложено пересмотреть условия договоров аренды лесозаготовительного оборудования предприятием. Материалы проверки направлены в прокуратуру, УВД для установления законности образования указанного предприятия. В соответствии с Уставом Сахалинской области запрещено использование областной государственной собственности для образования государственных унитарных предприятий без согласования с Сахалинской областной Думой. Однако, до настоящего времени в доходной части внебюджетного фонда средства, использованные не по целевому назначению администрацией области, не восстановлены.
В связи с чрезвычайной ситуацией в энергоснабжении областная Дума, заслушав информацию председателя постоянной комиссии по промышленности, строительству, транспорту и энергетике о результатах выполнения комиссией поручения областной Думы от 18.03.99 рассмотреть вопрос о мерах по стабилизации энергоснабжения в Сахалинской области, обратилась к Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации с просьбой о введении чрезвычайного положения на территории Сахалинской области, обратила внимание губернатора Сахалинской области на отсутствие концепции вывода энергетики области из системного кризиса и предложила губернатору выработать Программу мероприятий по текущему обеспечению устойчивой работы энергетики Сахалинской области. Комиссии по промышленности, строительству, транспорту и энергетике поручено продолжить работу по контролю за состоянием дел в ТЭК Сахалинской области, рассмотрение предложений, программ и законодательных инициатив губернатора Сахалинской области по улучшению энергоснабжения в области.
Рассмотрев ход выполнения постановлений Сахалинской областной Думы от 26.06.98 N 12/12/242-2, от 13.07.98 N 13/1/282-2, от 12.09.98 N 15/2/317-2, предоставляющих администрации области право на привлечение кредитов для реконструкции аэропорта в г. Южно-Сахалинске, депутаты областной Думы 17.06.99 приняли постановление о приостановлении действия указанных выше постановлений и предложили администрации области проработать вариант возможной корректировки существующего проекта реконструкции аэропорта и возможность финансирования первоочередных мероприятий по реконструкции за счет собственных источников Сахалинской области. В целях координации действий по решению вопросов по этой проблеме и контроля за целевым использованием финансовых средств повторно предложено включить в состав рабочей группы депутатов Г.А.Зливко, В.Ф.Кудрявцева, К.П.Сухоребрика.
Рассмотрев просьбу администрации области, областная Дума дала согласие на предоставление гарантии администрацией Сахалинской области фирме "Сумимото Корпорейшн" на обеспечение контракта с ОАО "Сахалинсвязь" N LGDE-98-5157 за счет валютной части сметы внебюджетного фонда Сахалинской области на 1999 год.
В сфере социальной политики было принято 44 постановления областной Думы. В развитие Закона Сахалинской области "О прожиточном минимуме в Сахалинской области" постановлением областной Думы от 2 апреля 1999 года утверждено Положение "Об условиях и порядке предоставления социальной помощи по бедности". Положение определяет категории получателей социальной помощи по бедности, условия предоставления, порядок назначения и выплаты социальной помощи по бедности.
27 января т.г. состоялась Всероссийская акция протеста работников образования, вызванная длительными задержками выплаты заработной платы, пособий на детей, а также низким уровнем оплаты труда, в которой активное участие приняли учителя Сахалинской области. Работники образования провели пикетирования зданий администрации области, областной Думы и предъявили к органам государственной власти, местного самоуправления ряд требований, основными из которых являлись требования о погашении задолженности по выплате заработной платы. Требования работников народного образования г. Южно-Сахалинска стали предметом рассмотрения областной Думы. На своем заседании 4 февраля депутаты заслушали начальника финансового управления области о принимаемых мерах по погашению образовавшейся задолженности по зарплате, другим социальным выплатам работникам бюджетных организаций. Администрации области предложено продолжать работу по пополнению доходной части областного бюджета и бюджетов муниципальных образований, предусмотреть в бюджете 1999 года средства на погашение задолженности.
В течение 1999 года принят ряд обращений Сахалинской областной Думы к Председателю Правительства Российской Федерации с просьбой восстановить тарифные коэффициенты Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы, которые постановлением Правительства РФ N 309 были снижены. Пока конкретного ответа на свои обращения Дума не получила.
Совместно с администрацией области областная Дума внесла в Правительство Российской Федерации проект постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений и дополнений в постановление Правительства Российской Федерации от 23.04.92 N 267" о включении территории всей Сахалинской области в перечень районов Крайнего Севера и приравненных к нему местностей с ограниченным сроком завоза грузов, что позволит наиболее полно обеспечить население области жизненно важными продуктами, медикаментами, продукцией материально - технического снабжения для социальных нужд, топливом и нефтепродуктами, стабилизировать цены и тем самым снизить социальную напряженность.
Одновременно, в целях стабилизации потребительского рынка, учитывая сложнейшую обстановку с обеспечением населения области продовольствием, медикаментами, товарами первой необходимости, Сахалинская областная Дума обратилась в Правительство Российской Федерации с просьбой о выделении области средств на нужды лечебно - профилактических учреждений и поставку продовольственных и непродовольственных товаров.
В июне 1999 года, рассмотрев информацию о реализации положений Указа Президента Российской Федерации от 12 июля 1996 года N 1029, Сахалинская областная Дума приняла обращение к Президенту Российской Федерации, Председателю Правительства Российской Федерации в связи с невыполнением мер по оказанию помощи гражданам, пострадавшим в результате землетрясения на севере Сахалина (Нефтегорского - 28 мая 1995 года и Охинского - 8 января 1996 года), в части обеспечения жильем граждан, проживающих в поврежденных в результате землетрясений (аварийных) жилых домах, включить строительство 800 квартир в перечень важнейших социальных строек, подлежащих первоочередному финансированию из федерального бюджета. Всего в течение 1999 года Думой принято 22 постановления по обращениям, заявлениям в адрес федеральных органов власти по различным вопросам. Вместе с тем, значительная часть из них остается безответной, а постоянные комиссии не отслеживают должным образом судьбу обращений, результаты рассмотрения их федеральными органами власти.
Приняты 32 постановления, связанные с выделением средств из резерва областной Думы на непредвиденные расходы социального характера.
В сфере природопользования и охраны окружающей среды помимо рассмотренных Думой законов и законопроектов, принято 31 постановление. В соответствии с Положением о Совете областного внебюджетного экологического фонда в январе т.г. постановлением областной Думы утвержден состав Совета областного внебюджетного экологического фонда.
Рассмотрев перспективный перечень объектов, рекомендуемых для перевода в пользование на условиях соглашений о разделе продукции, подготовленный в порядке законодательной инициативы Правительством Российской Федерации, Сахалинская областная Дума поддержала законодательную инициативу Правительства РФ по включению в перспективный перечень объектов, рекомендуемых для перевода в пользование на условиях соглашений о разделе продукции, включенных в проекты "Сахалин-3", "Сахалин-6".
Рассматривая критическую ситуацию, сложившуюся в области в результате лесных пожаров, которую депутаты расценивают как экологическое бедствие, Дума приняла обращение к Президенту Российской Федерации, Председателю Правительства Российской Федерации, Председателю Совета Федерации, Председателю Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации о ситуации, сложившейся в области с лесными пожарами, с просьбой предусмотреть в федеральном бюджете на 1999 год выделение средств, направленных на восстановление лесов Сахалина, оставить в 1999 году в бюджетной системе Сахалинской области 100 процентов лесных податей и арендной платы с целью направления указанных средств на лесовосстановление.
В соответствии с Законом Сахалинской области "О депутатском запросе" депутаты областной Думы продолжали использовать в своей практической деятельности депутатские обращения и запросы как форму взаимодействия с исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления. С помощью запросов депутаты пытались преодолеть многочисленные кризисные явления в социально - экономической жизни области. В 1999 году принято 12 постановлений по депутатским запросам и обращениям.
Постановления Сахалинской областной Думы по различным вопросам государственной и общественной жизни области стали важной и неотъемлемой составляющей ее деятельности. Значительный потенциал этих постановлений должен и впредь использоваться депутатским корпусом в решении актуальных общественно - политических проблем области.
3.Участие Сахалинской областной Думы в законотворчестве на федеральном уровне
В прошедшем 1999 году Сахалинская областная Дума активно и целенаправленно работала над проектами федеральных законов, поступающих из Государственной Думы, последовательно использовала свое право законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания РФ.
В течение 1999 года в областную Думу поступило из Федерального Собрания Российской Федерации 837 проектов федеральных законов (в 1,6 раза больше, чем в 1998 году), из них 525 проектов, рассмотренных Советом Государственной Думы, 312 законопроектов, принятых в первом чтении.
Значительная часть адресованных в Думу проектов федеральных законов была внимательно рассмотрена в постоянных комиссиях областной Думы.
В постоянной комиссии по бюджету, финансам, налогам и банкам рассмотрен 201 федеральный законопроект; по промышленности, строительству, транспорту и энергетике - 153; по законности и местному самоуправлению - 176; по природопользованию и экологии - 53; по государственному строительству, регламенту и депутатской этике - 30; по труду и социальной защите - 237; по охране здоровья - 14; по образованию, науке, культуре и делам молодежи - 59.
На пленарных заседаниях, Совете Думы рассмотрено 108 федеральных законопроектов, из них 74 - поддержаны.
Не были поддержаны проекты Федеральных законов: "О государственной поддержке города - курорта Сочи в 1998 - 2001 годах", "Об основах районирования Севера Российской Федерации", "О внесении изменений в статью 11 Федерального закона "О государственном контроле за соответствием крупных расходов на потребление фактически получаемым физическими лицами доходам", "О порядке установления размеров социальных выплат гражданам Российской Федерации", "О моратории на проведение экспериментов в государственной системе социального страхования", "О государственном контроле за правоотношениями в жилищной сфере", "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности".
Рассмотрев проект Федерального закона "О рыболовстве и управлении морскими живыми ресурсами", Совет Думы заслушал информацию депутата Горшечникова В.П. и поручил постоянной комиссии по природопользованию и экологии подготовить обращение Сахалинской областной Думы к депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации о нецелесообразности принятия Федерального закона "О рыболовстве и об охране водных биологических ресурсов". Совет Думы согласился с решением комиссии по природопользованию и экологии о необходимости разработки нового проекта Федерального закона "О рыболовстве и управлении морскими живыми ресурсами" и поручил председателю областной Думы заключить договор по разработке вышеназванного проекта Федерального закона. Обращение областной Думы в ноябре 1999 года было направлено в Государственную Думу.
В 13 федеральных законопроектов внесено 135 поправок. В частности комиссией по природопользованию и экологии внесено 104 поправки, в том числе 83 поправки в проект Закона "О рыболовстве и об охране водных биологических ресурсов", 2 - в проект Закона "Об основах законодательства о социальном развитии села", 2 - в проект Закона "О государственном земельном кадастре", 2 - в проект Закона "О государственных бюджетных фондах восстановления и охраны водных объектов в Российской Федерации", 3 - в проект Закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О континентальном шельфе Российской Федерации", 12 - в проект Закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О недрах"; комиссией по государственному строительству, регламенту и депутатской этике внесено 13 поправок в проект Закона "О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"; комиссией по труду и социальной защите - 6 поправок в проект Закона "О внесении изменений и дополнений в Основы законодательства Российской Федерации об охране труда"; комиссией по бюджету, финансам, налогам и банкам - 6 поправок в проект Закона "О внесении изменений и дополнений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации", 13 - в проект Федерального закона "Об аудиторской деятельности"; комиссией по образованию, науке, культуре и делам молодежи - 2 поправки в проект Закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О почтовой связи"; комиссией по промышленности, строительству, транспорту и энергетике - поправка в проект Закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О дорожных фондах в Российской Федерации"; комиссией по законности и местному самоуправлению - 2 поправки в проект Закона "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации".
Рассмотрев на пленарном заседании 14 мая 1999 года проект Федерального закона "О потребительской корзине в целом по Российской Федерации", внесенный в Государственную Думу Правительством Российской Федерации, депутаты согласились с предложением постоянной комиссии по труду и социальной защите о необходимости включения в законопроект новой статьи, непосредственно отражающей интересы населения области и региона, а именно о том, что состав и объем потребительской корзины для районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей устанавливаются для продовольственных и непродовольственных товаров с коэффициентом 1,3, а для услуг - 2.
За 1999 год в Государственную Думу направлено 15 законодательных инициатив, из них 13 - по внесению проектов федеральных законов, 2 - по внесению проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации. (Информация о законодательных инициативах и стадии их рассмотрения в приложении N 8).
Четыре законодательные инициативы были включены в Примерную программу законодательной работы и календарь рассмотрения вопросов Государственной Думы.
В связи с вступлением в силу Соглашения о разделе продукции по проектам "Сахалин-1" и "Сахалин-2", в целях повышения экономической эффективности освоения нефтегазовых ресурсов Сахалинского шельфа в целом, создания единой производственной и социальной инфраструктуры целесообразно было также начать разработку на условиях СРП и других проектов на шельфе Сахалина, в связи с чем в развитие Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" в Государственную Думу по предложению депутата областной Думы В.Э.Гаубриха были внесены два проекта Федеральных законов: "О праве пользования участками недр Айяшский и Восточно - Одоптинский блоки проекта "Сахалин-3" на условиях соглашения о разделе продукции" и "Об участках недр, право пользования которыми может быть представлено на условиях раздела продукции (Восточно - Шмидтовский перспективный блок проекта "Сахалин-5").
Последовательность реализации проектов обеспечит снижение затрат на единицу добываемой нефти и газа по всем сахалинским проектам и, соответственно, повышение их эффективности, что увеличит долю Российской Федерации в целом, и Сахалинской области в частности.
Проекты "Сахалин-3" и "Сахалин-5" станут важным звеном в обеспечении стабильных поставок углеводородов на внутренний рынок, что имеет огромное значение при острейшем дефиците топливно - энергетических ресурсов в Дальневосточном регионе России. Начало реализации проектов "Сахалин-3" и "Сахалин-5" обеспечит дополнительные финансовые ресурсы российской стороне как в виде бонусов и взносов в Фонд развития Сахалина, так и непосредственно доходов по проектам.
Реализация столь крупных проектов повлечет за собой участие в них в качестве подрядчиков большого числа российских предприятий, в первую очередь, расположенных на о. Сахалин и в других районах Дальнего Востока. В соответствии с требованием действующего законодательства большая часть средств, используемых в качестве капиталовложений и оплаты эксплуатационных затрат, пойдет непосредственно российским организациям. Это будет в значительной мере способствовать решению проблемы занятости населения на Дальнем Востоке.
По инициативе депутата областной Думы В.П.Горшечникова в Государственную Думу направлены 4 законодательные инициативы по урегулированию отношений в сфере природопользования.
Проекты Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации", "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О континентальном шельфе Российской Федерации" содержат изменения и дополнения в законы Российской Федерации, позволяющие сохранить рыбохозяйственный комплекс страны от полного его разрушения.
Основная цель внесения данных законопроектов - исключить плату за пользование водными биологическими ресурсами российскими юридическими лицами - пользователями водными биологическими ресурсами, независимо от их организационно - правовых форм и форм собственности, оставив плату за иностранными гражданами и российскими юридическими лицами с участием иностранного капитала, поскольку введение платы за пользование водными биологическими ресурсами, т.е. еще одного налога, сделает морепродукты недоступными для всего населения России.
Данные законодательные инициативы поддержаны представительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Правительство Российской Федерации не поддержало предложение о внесении изменений в части отмены принципа платности для российских пользователей природных ресурсов. Совет Государственной Думы включил законопроекты в Примерную программу работы осенней сессии 1999 года.
Постановлением областной Думы от 14.05.99 внесена законодательная инициатива "О проекте Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О континентальном шельфе Российской Федерации". Хотя в целом Федеральный закон удовлетворительно регулирует взаимоотношения всех субъектов рыбохозяйственной деятельности, но имеет в то же время особенности, которые в определенных обстоятельствах не позволяют в полной мере использовать их производственный и экономический потенциал.
Так, статья 13 Закона, однозначно жестко регламентируя форму, содержание и условия выдачи разрешительных документов на промысловые суда предприятий, нередко порождает неразрешимые противоречия с практикой, а внесение изменений в Закон поможет снять многие возникающие трудности.
По инициативе депутатов областной Думы Сботовой З.И., Шубиной Л.Ф. в Государственную Думу направлен проект Федерального закона "О внесении изменений в пункт 3 статьи 575 Гражданского кодекса Российской Федерации", его необходимость обусловлена тем, что на фоне нравственных и юридических запретов в получении вознаграждений государственными и муниципальными служащими совершенно обособленно стоит норма статьи 575 Гражданского кодекса Российской Федерации, разрешающая получать "обычные подарки, стоимость которых не превышает пяти установленных законом минимальных размеров оплаты труда... государственным служащим и служащим органов муниципальных образований в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей", а предполагаемый законопроект устранит явное противоречие законодательства, позволит упорядочить демократические основы государства.
По решению Совета Государственной Думы законопроект направлен Президенту Российской Федерации, в комитеты и комиссии Государственной Думы, депутатским объединениям, Совету Федерации, Правительству Российской Федерации, в Верховный Суд Российской Федерации, в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, законодательным органам государственной власти субъектов Российской Федерации для подготовки замечаний и предложений. Комитету Государственной Думы по законодательству и судебно - правовой реформе поручено подготовить законопроект к рассмотрению Государственной Думой.
Проект Федерального закона "О внесении дополнения в пункт 2 статьи 13 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", внесенный по предложению депутатов областной Думы Шубиной Л.Ф. и Сботовой З.И., согласно которому назначение прокуроров городов и районов, прокуроров специализированных прокуратур проходило бы по согласованию с законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, устранило бы несовершенство действующего законодательства и позволило бы "упорядочить" демократические основы государства. Совет Государственной Думы направил законопроект Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, Правительству Российской Федерации, депутатам Государственной Думы.
Более 40 субъектов Российской Федерации поддержали указанную инициативу, но многие высказали предложение о незамедлительном внесении поправки в часть 4 статьи 129 Конституции Российской Федерации. В связи с отклонением Государственной Думой инициативы о внесении поправки в Федеральный закон областная Дума направила новую законодательную инициативу "О проекте Федерального закона "О внесении изменений в часть 4 статьи 129 Конституции Российской Федерации". Однако, в соответствии с письмом Комитета Государственной Думы по законодательству и судебно - правовой реформе от 07.06.99 законопроект не соответствовал требованиям ст. 136 Конституции Российской Федерации и ст. 104 Регламента Государственной Думы, и требовалось внесение не проекта федерального закона, а проекта Закона Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации. Поэтому областная Дума направила новую законодательную инициативу "О проекте Закона Российской Федерации "О поправке к части 4 статьи 129 Конституции Российской Федерации".
По инициативе депутата областной Думы Л.Ф.Шубиной в Государственную Думу направлена законодательная инициатива "О проекте Федерального закона "О внесении изменения в пункт 3 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Внесение этого законопроекта обусловлено тем, что предусмотренная пунктом 3 статьи 16 указанного Закона возможность наделения главы администрации правом входить в состав представительного органа и председательствовать на его заседаниях препятствуют нормальной деятельности депутатов районных (городских) собраний. Налицо смешивание полномочий исполнительного и представительного органов местного самоуправления. Поэтому в целях четкого разграничения полномочий исполнительного и представительного органов местного самоуправления, во избежание вмешательства главы муниципального образования в деятельность представительного органа местного самоуправления предлагалось исключить эту норму.
Совет Государственной Думы, рассмотрев названный законопроект, принял решение о возвращении его по мотивам принятия в первом чтении аналогичного законопроекта.
Законодательная инициатива, предложенная депутатами областной Думы Гаубрихом В.Э., Сботовой З.И., "О проекте Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" предполагала внести ясность в статью 21 действующего Закона в части использования средств экологического фонда на финансовую поддержку основной деятельности природоохранных органов, предоставив право субъектам Российской Федерации устанавливать иные цели использования средств своими нормативными правовыми актами.
Совет Государственной Думы рассмотрел проект Федерального закона "Об охране окружающей среды" в новой редакции, составной частью которого явилась законодательная инициатива областной Думы, в связи с чем Сахалинская областная Дума отозвала свою законодательную инициативу.
Постановлением областной Думы от 04.06.99 внесен в Государственную Думу проект Федерального закона "О внесении изменений в статью 12 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1999 год" (разработчик - депутат областной Думы С.В.Иванова), который устанавливал возмещение налога на добавленную стоимость, уплаченного поставщикам материальных ресурсов, использованных при производстве экспортной продукции, а также уплаченного инвесторами поставщикам по приобретенным товаро - материальным ценностям, работам и услугам при выполнении работ по соглашениям о разделе продукции, в полном объеме за счет федерального бюджета.
Правительство Российской Федерации не поддержало внесенный законопроект.
Внесение законодательной инициативы "О проекте Закона Российской Федерации "О поправках к статьям 67, 72 и 102 Конституции Российской Федерации", предложенной депутатом областной Думы С.А.Пономаревым, связано с тем, что Совет Государственной Думы, рассмотрев проект конституционного закона с одноименным названием, принял решение о возвращении его как не соответствующего требованиям ст. 136 Конституции Российской Федерации и ст. 104 Регламента Государственной Думы. После доработки указанная законодательная инициатива была направлена в июне 1999 года в Государственную Думу. Разработка данного законопроекта обусловлена тем, что буквальное прочтение и применение ныне действующей редакции части 3 статьи 67 Конституции Российской Федерации позволяет без учета мнения пограничных субъектов Российской Федерации изменять ту часть их границ, которая совпадает с Государственной границей Российской Федерации. Таким образом, созданы правовые предпосылки для уступки части территории России, например, на российско - китайской границе, Курильских островах и т.п.
Второй целью разработки данного законопроекта является устранение внутренних (системно - правовых) противоречий в действующей Конституции Российской Федерации. Смыслом утверждения, что границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия, является как мысль о возможности, так и мысль о невозможности такого изменения без согласия субъектов Российской Федерации. С учетом этого следует признать, что дачу такого согласия следует включить в статью 72 Конституции, то есть в перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
В официальном отзыве Правительства Российской Федерации от 25.10.99 отражена позиция Правительства - не поддерживать данный законопроект. Представительные органы 32 субъектов Российской Федерации высказались о целесообразности принятия законопроекта.
По инициативе депутатов областной Думы В.Э.Гаубриха, С.А.Пономарева, А.С.Стародубцева, А.А.Толстоногова, Л.Ф.Шубиной в Государственную Думу внесена законодательная инициатива "О проекте Федерального закона "Об особых условиях предпринимательской деятельности на территории Сахалинской области". Внесение данного законопроекта обусловлено тем, что создание предпосылок устойчивого экономического роста невозможно без наличия благоприятного инвестиционного климата, без притока частного капитала, без осуществления прямых инвестиций в реальный сектор экономики. Эффективное хозяйственное освоение Сахалинской области может начаться только с притоком крупномасштабных российских и иностранных инвестиций. В результате создания особого режима предпринимательской деятельности изменится структура производственного потенциала Сахалинской области, вырастет его технический уровень за счет внедрения высокотехнологичного оборудования, повысится эффективность функционирования производственного комплекса, увеличится производство конкурентоспособной продукции и ее экспорт, что обеспечит России валютные поступления.
При наличии необходимых финансовых средств природные ресурсы - рыба, морские организмы и животные, уникальные морские водоросли, крупные запасы угля, нефти и природного газа, лес и многие другие виды природных ресурсов - послужат базой ускоренного комплексного развития Сахалинской области, Дальневосточного региона, всей российской экономики.
Подключение Сахалинской области к экономическому пространству Азиатско - Тихоокеанского региона придаст хозяйственному развитию острова мощный импульс. В результате притока капитала, передовой техники и технологий, использования эффективных форм международного делового сотрудничества улучшится финансовое состояние Сахалинской области - субъекта Российской Федерации, возрастет доходная часть и федерального, и местного бюджетов.
Законодательная инициатива направлена Президенту Российской Федерации, Правительству Российской Федерации, Генеральной прокуратуре Российской Федерации, представительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
Одной из форм участия в формировании законодательной базы Российской Федерации является участие депутатов в парламентских слушаниях, проводимых Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.
В 1999 году в 9-ти парламентских слушаниях приняли участие 14 депутатов областной Думы.
19 января 1999 года Государственная Дума организовала в Южно-Сахалинске выездные парламентские слушания по вопросам о государственной стратегии и мерах по усилению эффективности Программы социально - экономического развития Курильских островов. Участие в их работе приняло большинство депутатов областной Думы. Среди выступивших были депутаты областной Думы Г.А.Зливко, В.Ф.Кудрявцев, Л.Ф.Шубина и другие.
Участники слушаний выработали рекомендации по созданию благоприятных инвестиционно - хозяйственных условий по выполнению государственной Программы по Курильским островам. В проект рекомендаций были включены практически все выдвинутые администрацией области и областной Думой предложения.
Участники слушаний рекомендовали:
Президенту РФ - обеспечить действенный контроль за исполнением Указа "О социально - экономическом развитии Курильских островов" от 08.12.92 N 1549 в части направления и использования средств, полученных от продажи лицензий на право промысла рыбы и морепродуктов в Курильских промысловых районах;
Правительству РФ - обеспечить практическую реализацию Московской декларации об установлении созидательного партнерства между Японией и РФ от 13.11.98 при условии закрепления под юрисдикцией РФ зон территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны района Курильских островов;
в первом полугодии 1999 года разработать с участием администрации и областной Думы и внести в Государственную Думу проект Федерального закона "О свободной экономической зоне на территории Сахалинской области";
направить денежные средства, полученные от продажи лицензий на право промысла рыбы и морепродуктов в Курильских промысловых районах, в бюджеты и валютные фонды Курильских районов;
в первоочередном порядке осуществлять финансирование мероприятий по развитию теплоэнергетики Курил;
принять комплексные меры по пресечению браконьерского промысла в водах и экономической зоне, прилегающей к Курильским островам, и незаконного вывоза морепродуктов в сопредельные государства.
В рекомендациях содержалось обращение к Федеральному Собранию РФ поддержать законодательную инициативу Сахалинской областной Думы о внесении изменений в ст. 67, 72, 102 Конституции РФ.
Были приняты и другие рекомендации, направленные на создание более эффективного механизма государственной поддержки Программы социально - экономического развития Курил.
Комитетом Государственной Думы по экологии 20.04.99 были организованы парламентские слушания по теме: "О практике применения Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях". На слушаниях была проанализирована правоприменительная практика Федерального закона за период его вступления в силу по настоящее время и основных видов правонарушений, обсуждены направления совершенствования правового регулирования отношений, связанных с созданием, функционированием и финансированием особо охраняемых территорий. Принял активное участие в слушаниях и выступил в прениях заместитель председателя постоянной комиссии областной Думы по природопользованию и экологии А.Б.Абросимов. В своем выступлении сахалинский депутат отметил, что несмотря на жесткость действующего законодательства, в Сахалинской области, как и в других регионах РФ, участились случаи незаконного хозяйственного использования особо охраняемых природных территорий, назвал основные причины, которые приводят к нарушению законодательства, в их числе несовершенство законодательной и нормативно - правовой базы; зависимость природоохранных и правоохранительных органов на местах от региональных органов власти; правовой нигилизм хозяйствующих субъектов и отсутствие эффективных механизмов воздействия на них и наказания за совершенные правонарушения. Необходимо, по мнению депутата, внести соответствующие изменения и дополнения в Федеральный закон (в части порядка организации, функционирования, режима и охраны природных заказников, памятников природы и природных парков), в Уголовный кодекс РФ (в части привлечения к уголовной ответственности лиц, виновных в нанесении значительного ущерба особо охраняемым природным территориям).
Эти и другие предложения были внесены в рекомендации, принятые участниками парламентских слушаний.
В рекомендациях предлагалось законодательным (представительным) органам власти субъектов РФ разработать нормативные акты, обеспечивающие правовое регулирование функционирования особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения. Проект такого закона разрабатывается постоянной комиссией областной Думы по природопользованию и экологии.
Рассматривался на парламентских слушаниях в Государственной Думе и вопрос о перспективах развития электроэнергии в Российской Федерации. Участники слушаний обсудили состояние дел в электроэнергетическом комплексе, инвестиционную и тарифную политику, а также законодательное обеспечение деятельности этой отрасли. Принявший в них участие заместитель председателя Сахалинской областной Думы В.В.Рукавец обратил внимание участников слушаний на две важнейшие проблемы, связанные с энергообеспечением Дальнего Востока, тарифной политикой, при которой тарифы за электроэнергию по Дальнему Востоку несоизмеримо выше, нежели в других регионах России, и предложил законодательным путем решить вопрос об усреднении тарифов по всем регионам России.
Частично предложения сахалинского депутата были учтены в рекомендациях, принятых участниками слушаний.
Принял участие в парламентских слушаниях, проводимых Государственной Думой, и выступил со своими предложениями председатель постоянной комиссии по охране здоровья С.А.Базанов при обсуждении проблем и перспектив санаторно - курортной и оздоровительной деятельности в РФ. Депутат Е.В.Папиренко выступил на слушаниях, посвященных обсуждению неотложных мер по борьбе с туберкулезом и обсуждении законопроекта "О предупреждении распространения туберкулеза в РФ".
В октябре 1999 года в парламентских слушаниях, посвященных проблемам здоровья населения в связи с применением "летнего времени" в Российской Федерации, принял участие и выступил председатель постоянной комиссии по труду и социальной защите П.М.Алборов. В своем выступлении П.М.Алборов научно обосновал вредность для здоровья людей и необходимость отмены декретного времени и сезонного перевода времени. На основе рекомендаций парламентских слушаний, в которые были включены также и предложения депутата П.М.Алборова, в Государственную Думу был внесен проект Федерального закона "О запрещении применения на территории Российской Федерации "декретного" и "летнего" времени.
О концепции государственной политики на Севере России шла речь на парламентских слушаниях, участниками которых были члены постоянной комиссии областной Думы по труду и социальной защите П.М.Алборов и Л.И.Морозова.
Участники слушаний обратили внимание органов исполнительной власти РФ на катастрофическое положение, которое сложилось на Севере России и приравненных к нему территориях, потребовали принять неотложные меры по ликвидации кризисной ситуации и подготовке концепции государственной поддержки социально - экономического развития российского Севера и приравненных к нему территорий.
По мнению участников слушаний, проект концепции политики в отношении российского Севера, не может служить основой для "северного измерения" государственной политики. Он рассчитан не на развитие экономики Севера, а на "прозябание" в условиях резкого сворачивания процесса освоения северных территорий. В выступлении подчеркивалось, что в концепции государственной политики должны быть учтены все особые условия экономики Севера и приравненных к ним территорий, экстремальные режимы хозяйствования.
Требования участников слушаний были включены в рекомендации, принятые по итогам парламентских слушаний, направлены в Государственную Думу, Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Правительство РФ.
4.Участие постоянных комиссий в законодательном процессе
В период между пленарными заседаниями непрерывность законодательного процесса, создание реальных условий для участия всех субъектов законодательной инициативы в законопроектной деятельности, реализация принятых Думой решений обеспечивались постоянными комиссиями областной Думы.
В 1999 году постоянными комиссиями областной Думы проведено 252 заседания, на которых рассмотрено 1736 вопросов (по сравнению с 1998 годом рост на 36%), из которых 335 - рассмотрено на заседаниях областной Думы, 257 - вынесено на рассмотрение Совета Думы. Комиссиями рассмотрено 923 федеральных законопроекта и 149 законодательных инициатив субъектов Российской Федерации или 61,8% в общем объеме рассмотренных вопросов. Сводная таблица о работе постоянных комиссий представлена в приложении N 9.
Как и в предыдущие годы, наибольшая нагрузка в законопроектной работе легла на постоянную комиссию по бюджету, финансам, налогам и банкам (председатель С.В.Иванова). Основным в деятельности комиссии были вопросы совершенствования законодательства, регулирующего бюджетное устройство и бюджетный процесс, законодательное регулирование в сфере налоговой политики в Сахалинской области.
В течение года комиссия провела 39 заседаний, рассмотрела 435 вопросов, в том числе 90 проектов законов Сахалинской области, 76 из которых рекомендованы сессии к принятию, 14 - к отклонению; комиссия рассмотрела 201 федеральный законопроект, в проекты Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации" и "Об аудиторской деятельности" внесено соответственно 6 и 13 поправок. Комиссия рассмотрела 57 законодательных инициатив субъектов Российской Федерации.
Из 36 законопроектов, ответственной за прохождение которых была комиссия, 22 приняты и вступили в силу, 6 - приняты в первом чтении, 8 - отклонены сессией, сняты с рассмотрения. Из общего числа рассмотренных Думой законопроектов 7 - внесены депутатами областной Думы, 27 - губернатором области.
В числе законов, подготовленных комиссией к рассмотрению и принятию сессией, наиболее значимыми являются Законы "Об областном бюджете и бюджетной системе Сахалинской области на 1999 год", "Об областном бюджете и бюджетной системе Сахалинской области на 2000 год". Проект первого закона семь раз рассматривался на заседаниях комиссии, 25.03.99 проведены парламентские слушания по этому законопроекту, в которых приняло участие около 120 человек - депутаты областной Думы, представители администрации области, департаментов и управлений администрации области, представительных и исполнительных органов власти муниципальных образований, общественных организаций.
Рекомендации парламентских слушаний 6 апреля 1999 года рассмотрены на заседании комиссии и направлены администрации области, представительным и исполнительным органам местного самоуправления, контрольно - счетной палате Сахалинской области, Государственной налоговой инспекции по Сахалинской области. При утверждении областного бюджета на 1999 год комиссия добилась прозрачности бюджета, что дало возможность каждому муниципальному образованию проанализировать доходы и расходы каждого бюджета и внести конкретные мотивированные предложения по распределению бюджетных средств.
В целях определения порядка формирования и рассмотрения бюджета области на 2000 год в июле прошлого года областной Думой был принят Закон Сахалинской области "О порядке внесения, рассмотрения и принятия Закона Сахалинской области "Об областном бюджете и бюджетной системе Сахалинской области на 2000 год", который разграничивает в равной мере ответственность исполнительной и законодательной властей по своевременному формированию, внесению, рассмотрению и принятию этого основного Закона области.
Проект Закона Сахалинской области "Об областном бюджете и бюджетной системе Сахалинской области на 2000 год" внесен в областную Думу губернатором области в установленный срок, был направлен всем субъектам права законодательной инициативы для внесения замечаний и предложений по основным характеристикам областного бюджета.
Кроме того, законопроект был направлен на заключение компетентным органам: в контрольно - счетную палату Сахалинской области, в государственно - правовое управление областной Думы, в управление Министерства РФ по налогам и сборам по Сахалинской области, в управление федерального казначейства Минфина РФ по Сахалинской области.
29 ноября 1999 года состоялось расширенное заседание комиссии, куда были приглашены мэры муниципальных образований, председатели районных, городских собраний, руководители администрации области и ее самостоятельных структурных подразделений, депутаты областной Думы, руководители профсоюзов, работники прессы, аккредитованные для работы в областной Думе, руководители других организаций. В работе комиссии приняли участие более 90 человек, в том числе представители от 17 муниципальных образований из 19. Комиссия продолжила свою работу по данному вопросу 30 ноября.
В процессе работы над законопроектом об областном бюджете на 2000 год состоялось 5 заседаний комиссии. Закон был принят 23 декабря 1999 года.
Постоянная комиссия активно подключалась к работе над законопроектом "О налоге с продаж". Проект Закона, первоначально представленный губернатором области, комиссия, а затем и Дума 05.11.98 отклонили, предложив губернатору представить одноименный законопроект с учетом замечаний, высказанных депутатами при обсуждении законопроекта. Однако, и в представленном губернатором вторично законопроекте замечания депутатов были учтены не полностью. Поэтому комиссия приняла решение о создании рабочей группы по доработке законопроекта, и Закон был принят 14.05.99, т.е. по истечении 5 месяцев с момента внесения законопроекта в областную Думу.
Более 6 месяцев комиссия работала над проектом Закона "О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности", сложность и неоднозначность которого заключались в том, что очень трудно было правильно рассчитать базовую доходность по видам деятельности, определить и правильно выбрать физические показатели. В процессе работы много вопросов вызвало, например, то обстоятельство, что базовая доходность по розничной торговле определена по показателю - общая торговая площадь.
Комиссия после принятия законопроекта в первом чтении создала рабочую группу для доработки его ко второму чтению. Для участия в рабочей группе были приглашены и представители Сахалинского Союза предпринимателей.
27 мая 1999 года комиссия приняла решение рекомендовать областной Думе опубликовать проект Закона Сахалинской области "О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности" в газете "Губернские ведомости". После общественного обсуждения к законопроекту поступило более 30 поправок, из которых 10 были приняты комиссией. Закон был принят и с 01.01.2000 вступил в силу.
Комиссией рассмотрены законопроекты "Об утверждении сметы внебюджетного фонда Сахалинской области на 1999 год", "О Положении о формировании и использовании фонда Сахалинской области "Сахалин - стихия", "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Сахалинской области", "О предоставлении бюджетными организациями Сахалинской области сведений о доходах физических лиц на бумажных носителях", "О порядке введения и оказания платных услуг государственными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными учреждениями", "О бюджете дорожного фонда Сахалинской области на 1999 год", "О порядке льготного налогообложения выплат, расчет которых производится исходя из среднего заработка", "О ставках налога на игорный бизнес" и другие.
Постоянная комиссия по промышленности, строительству, транспорту и энергетике (председатель Г.А.Зливко) в течение прошедшего года провела 18 заседаний, в том числе 3 совместно с другими комиссиями, на которых рассмотрела 193 вопроса, в том числе 32 проекта законов Сахалинской области, 153 проекта федеральных законов, из которых 118 - одобрены, 9 - отклонены, в 26 - внесены поправки, а также 23 законодательные инициативы субъектов Российской Федерации. Из 8 законопроектов, рассмотренных Думой, ответственной за прохождение которых была комиссия, 4 приняты и вступили в силу, 2 - приняты в первом чтении. Пять законопроектов, из числа рассмотренных, внесены депутатами - членами постоянной комиссии, в том числе 3 законопроекта, разработанные Иркутским Государственным институтом регионального законодательства.
Приоритетными направлениями в законодательной работе комиссия считает законодательное регулирование как на областном, так и на федеральном уровне вопросов развития и укрепления производственной базы и значительное снижение налогового бремени на отечественных товаропроизводителей.
По инициативе депутата В.И.Лацины на основании разработанного Иркутским институтом регионального законодательства на рассмотрение областной Думы внесен проект Закона "Об областной государственной поддержке товаропроизводителей Сахалинской области". Законопроект успешно прошел первое чтение. В числе законопроектов, рассмотренных комиссией, следует отметить следующие: "Об управлении областной государственной собственностью", "Об областной государственной инвестиционной политике".
Рассмотрев прогноз социально - экономического развития Сахалинской области на 2000 год, представленный губернатором, комиссия в основном согласилась с его показателями, вместе с тем комиссия отметила, что не выработана однозначная позиция администрации области по вопросам развития отдельных объектов инфраструктуры, в частности, отсутствует концепция развития топливно - энергетического комплекса. Комиссия предложила администрации области дополнить представленный Прогноз рядом аналитических и других прогнозных материалов.
В развитие Закона Сахалинской области "Об энергетической политике и энергосбережении на территории Сахалинской области" комиссией было рассмотрено и внесено на утверждение сессии областной Думы Положение о Сахалинском областном внебюджетном фонде энергосбережения.
Законопроект "Об энергетической системе и государственном регулировании тарифов на электрическую, тепловую энергию и природный газ на территории Сахалинской области", внесенный губернатором области, после получения соответствующих заключений был предложен комиссией к отклонению в связи с несоответствием его законодательству.
Длительное время находится на рассмотрении комиссии, рабочей группы проект Закона Сахалинской области "Об областной государственной инвестиционной политике", принятый в первом чтении еще в 1998 году. Одной из причин, по мнению постоянной комиссии, является наличие значительного количества достаточно спорных замечаний и предложений субъектов законодательного процесса, другой - непродуктивная деятельность членов рабочей группы со стороны администрации области, а также крайне медленное рассмотрение законопроекта в ГПУ областной Думы.
В настоящее время на разработке и рассмотрении в комиссии по промышленности, строительству, транспорту и энергетике находятся законопроекты: "О дополнительных мерах по регулированию производства и оборота спирта и алкогольной продукции на территории Сахалинской области", "О государственном регулировании розничной продажи алкогольной продукции на территории Сахалинской области", "О государственной поддержке сельскохозяйственных производителей продукции животноводства на территории Сахалинской области", "О Программе приватизации в Сахалинской области на 2000 год", "О градостроительной деятельности в Сахалинской области".
В центре внимания постоянной комиссии по труду и социальной защите (председатель П.М.Алборов) были вопросы законодательного регулирования в сфере социального обеспечения и социальной защиты населения области, регулирования оплаты труда, создания правовой базы для защиты интересов детей и молодежи.
Постоянная комиссия в прошедшем году провела 33 заседания, рассмотрела 180 вопросов, из которых 25 - вынесены на пленарные заседания Думы. Рассмотрено 237 проектов федеральных законов. Комиссия практикует проведение открытых, в том числе выездных, заседаний. Так, состоялись открытые заседания постоянной комиссии по труду и социальной защите по вопросам: "О нормах потребления электроэнергии в Сахалинской области", "О ходе выполнения части 4 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" и постановлений губернатора области "О социальных гарантиях работникам образования, здравоохранения, культуры сельских местностей и поселков городского типа"; выездное заседание "О тарифах на электроэнергию, механизм реализации льготных тарифов".
Из 8 рассмотренных Думой законопроектов, ответственной за прохождение которых была комиссия, 4 - вступили в силу, 1 - принят в первом чтении, половина из числа рассмотренных законопроектов была внесена депутатами областной Думы, друга половина - губернатором области.
По инициативе комиссии в апреле 1999 года состоялись парламентские слушания в Сахалинской областной Думе по концепции проекта Федерального закона "О Трудовом кодексе Российской Федерации". Участники парламентских слушаний приняли общие рекомендации по концепции федерального законопроекта и внесли ряд поправок к указанному законопроекту. В соответствии с постановлением областной Думы поправки были направлены в Государственную Думу, Правительство Российской Федерации.
В области регулирования оплаты труда, социального обеспечения и социальной защиты в первом полугодии 1999 года был принят и вступил в силу Закон Сахалинской области "О регулировании оплаты труда в Сахалинской области", который направлен на развитие системы тарифного регулирования заработной платы в организациях области и обеспечение гарантий оплаты труда каждого работника в зависимости от уровня квалификации и сложности выполняемых им работ, упорядочение соотношений в уровнях оплаты труда между отдельными категориями персонала на основе соглашений и коллективных договоров. По мнению разработчика (администрации области), принятый Закон будет способствовать обеспечению оптимального сочетания интересов государства, работодателей и работников.
По предложению комиссии в 1999 году принято обращение Сахалинской областной Думы к Председателю Правительства Российской Федерации Степашину С.В. с просьбой восстановить тарифные коэффициенты Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы, которые постановлением Правительства РФ N 309 были снижены.
В развитие Закона Сахалинской области "О прожиточном минимуме в Сахалинской области", принятого в 1998 году постановлением областной Думы от 2 апреля 1999 года, утверждено Положение "Об условиях и порядке предоставления социальной помощи по бедности", разработанное администрацией области и комиссией по труду и социальной защите. Положение определяет категории получателей социальной помощи по бедности, условия предоставления, порядок назначения и выплаты социальной помощи по бедности.
Совместно с администрацией области областная Дума внесла в Правительство Российской Федерации проект постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений и дополнений в постановление Правительства Российской Федерации от 23.04.92 N 267" о включении территории всей Сахалинской области в перечень районов Крайнего Севера и приравненных к нему местностей с ограниченным сроком завоза грузов, что позволит наиболее полно обеспечить население области жизненно важными продуктами, медикаментами, топливом и нефтепродуктами, стабилизировать цены и тем самым снизить социальную напряженность.
Одновременно, в целях стабилизации потребительского рынка, учитывая сложнейшую обстановку в области с обеспечением населения области продовольствием, медикаментами, товарами первой необходимости, Сахалинской областной Думой принято подготовленное комиссией обращение в Правительство Российской Федерации с просьбой о выделении области средств на нужды лечебно - профилактических учреждений и на поставку продовольственных и непродовольственных товаров. По инициативе комиссии Дума приняла ряд других обращений к федеральным органам власти.
Принят и вступил в силу Закон Сахалинской области "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях на территории Сахалинской области", внесенный депутатами Алборовым П.М., Густо А.П.
Значительную нагрузку в законотворческой работе за истекший период несла постоянная комиссия по законности и местному самоуправлению (председатель З.И.Сботова). Комиссией проведено 23 заседания, в том числе 7 - совместно с другими комиссиями. Рассмотрено 324 вопроса, из которых 65 - вынесены на пленарные заседания областной Думы. Комиссией рассмотрено 176 федеральных законопроектов, из них 29 - одобрены. Из 20 законопроектов, ответственной за прохождение которых была постоянная комиссия, и рассмотренных на заседаниях Думы большая часть (14) - разработаны и внесены депутатами областной Думы, 6 - приняты и вступили в силу, 9 - приняты в первом чтении. Усилия комиссии в значительной степени были сосредоточены на вопросах создания и совершенствования правовой базы деятельности органов местного самоуправления - таких законопроектов было рассмотрено комиссией 14.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации 6 июля 1999 года комиссией был рассмотрен и рекомендован к принятию Закон Сахалинской области "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Сахалинской области по регистрации актов гражданского состояния", внесенный губернатором.
Повторно рассмотрев Закон Сахалинской области "О внесении изменений в Закон Сахалинской области "О статусе депутата представительного органа местного самоуправления Сахалинской области", возвращенный губернатором Сахалинской области, Дума приняла его с частичным учетом замечаний губернатора. Закон был подписан и вступил в силу. Принятый Закон вносит изменения в статью 26 "Неприкосновенность депутата".
Законопроект Сахалинской области "Об отзыве выборного должностного лица местного самоуправления в Сахалинской области", принятый в первом чтении 3 июня 1999 года, предусматривает регулирование общественных отношений, связанных с возможным отзывом выборного должностного лица местного самоуправления Сахалинской области.
Законом Сахалинской области "О внесении дополнения в статью 55 Закона Сахалинской области "Об общих принципах организации местного самоуправления в Сахалинской области", принятым областной Думой, внесено соответствующее дополнение.
Отсутствие нормативной базы по регламентации территориального общественного самоуправления, рост социальной напряженности в результате отсутствия гласности в распределении местных ресурсов обусловили необходимость разработки и принятия проекта Закона Сахалинской области "Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления в Сахалинской области". Принятый в первом чтении законопроект содержит нормы, определяющие общие принципы и формы территориального общественного самоуправления в Сахалинской области, конкретизирует полномочия и виды деятельности органов территориального общественного самоуправления. Вместе с тем законопроект был внесен в Думу депутатом Рукавцом В.В. еще в марте 1999 года и "работается" в комиссии почти год.
Закон Сахалинской области "О порядке образования, преобразования, объединения, упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований", внесенный депутатом Романютенко С.М. и принятый 17 июня 1999 года, закрепляет полномочия органов государственной власти Сахалинской области и органов местного самоуправления по данным вопросам.
Учитывая большое значение, которое имеет постоянное совершенствование деятельности органов местного самоуправления, направленной на улучшение приема населения, своевременное и правильное рассмотрение предложений, заявлений, жалоб граждан, депутатом областной Думы З.И.Сботовой внесен и принят Думой Закон "Об обращениях граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления".
Комиссией рассмотрен и рекомендован для принятия областной Думой законопроект "Об административной ответственности за нарушение нормативов и жилищных стандартов по использованию, сохранности и эксплуатации жилищного фонда в Сахалинской области", внесенный депутатом З.И.Сботовой. Настоящий Закон призван обеспечить права и законные интересы граждан в сфере жилищных отношений, предупреждение правонарушений в части содержания и ремонта жилых домов, жилых помещений, других строений, составляющих жилищный фонд, их надлежащего пользования, а также сохранности придомовых территорий.
В связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права участия в референдуме граждан Российской Федерации" возникла необходимость изменения концепции ряда законопроектов, рассмотренных комиссией и прошедших первое чтение. В связи с этим были сняты с дальнейшего рассмотрения законопроекты: "О местном референдуме в Сахалинской области", "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления", "О выборах глав муниципальных образований"; рассмотрение "отзывных" законов перенесено на 2000 год, в их числе законопроект "Об отзыве выборного должностного лица местного самоуправления Сахалинской области" и другие.
Законопроект "О внесении дополнения в преамбулу Закона Сахалинской области "О порядке согласования кандидатуры на должность начальника Судебного департамента Сахалинской области", принятый при совмещении двух чтений 16.09.99, губернатор области не подписал и возвратил его 30.09.99 со своими возражениями. Однако до настоящего времени никаких предложений от комиссии не внесено.
В настоящее время в работе постоянной комиссии находится 15 законопроектов. Среди них законопроект "О мировых судьях в Сахалинской области", ряд законопроектов, касающихся муниципальной службы.
Особый круг вопросов, относящихся к компетенции комиссии, - формирование судебной системы Сахалинской области. Комиссия рекомендовала для согласования Думой 22 кандидатуры на должности судей, председателей Арбитражного суда, областного, городских и районных судов. Готовится для рассмотрения в первом чтении проект Закона "О согласовании кандидатуры на должность прокурора Сахалинской области".
На формирование нормативной базы в сфере природопользования и охраны окружающей среды была направлена деятельность постоянной комиссии по природопользованию и экологии (председатель В.Э.Гаубрих). В этой сфере в 1999 году областной Думой было принято 6 законов области и 31 постановление.
Состоялось 19 заседаний комиссии, рассмотрено 150 вопросов, из них 34 - вынесены на заседания Думы. Комиссией рассмотрены 53 проекта федеральных законов и 7 законодательных инициатив субъектов Российской Федерации. В 6 федеральных законопроектов внесено 104 поправки.
Закон Сахалинской области "О Красной книге Сахалинской области", внесенный депутатом А.Б.Абросимовым, регулирует отношения в области учреждения и ведения Красной книги Сахалинской области, охраны и защиты редких и находящихся под угрозой исчезновения диких животных и дикорастущих растений и грибов, обитающих и произрастающих на территории Сахалинской области.
Разработанный депутатом В.П.Горшечниковым Закон Сахалинской области "О рыболовстве и рыбохозяйственной деятельности", принятый повторно 15.04.99 и вступивший в силу, устанавливает общие правовые основы деятельности субъектов рыбохозяйственных отношений на территории Сахалинской области, определяет формы и методы поддержки, оказываемой им органами государственной власти и местного самоуправления. Настоящий Закон определяет порядок реализации преимущественного права на использование водных биологических ресурсов населением, постоянно проживающим на территории Сахалинской области, прилегающей к морскому побережью, внутренним морским водам, территориальному морю Российской Федерации, а также устанавливает основные нормы и требования к осуществлению рыбохозяйственной деятельности в Сахалинской области.
В соответствии с Водным кодексом Российской Федерации основным принципом экономического регулирования использования, восстановления и охраны водных объектов является платность водопользования. Рассмотренный комиссией и принятый Думой Закон Сахалинской области "О ставках платы за пользование водными объектами в Сахалинской области", устанавливает ставки платы по категориям плательщиков в зависимости от вида пользования водными объектами. Предполагается, что полученные средства за пользование водными объектами будут направлены на создание материально - технической базы в целях обеспечения прав граждан Сахалинской области на чистую воду и благоприятную водную среду.
В соответствии с Положением о Совете областного внебюджетного экологического фонда в январе т.г. постановлением областной Думы утвержден состав Совета областного внебюджетного экологического фонда.
С принятием Закона "О бюджете внебюджетного экологического фонда на 1999 год" средства экологического фонда в 1999 году расходовались на те мероприятия и в тех объемах, которые были утверждены депутатами, бюджет экологического фонда стал прозрачен. В соответствии с изменениями, внесенными в Закон Сахалинской области "Об областном внебюджетном экологическом фонде" по предложению депутата В.Э.Гаубриха до принятия бюджета фонда на 2000 год расходование средств экофонда можно будет производить отдельными постановлениями Думы, что позволит финансировать срочные экологические мероприятия.
Длительно работала комиссия над концепцией законопроекта "О лесах", внесенного губернатором 26.11.98, неоднократно он рассматривался на заседании комиссии, Совете Думы. Учитывая, что правовые предписания законопроекта подготовлены без учета разграничения полномочий, предусмотренных статьями 46, 47 Лесного кодекса, а также в связи с серьезными замечаниями к основным положениям Закона, его концепции, законопроект в апреле был возвращен губернатору на доработку и вновь в июле месяце внесен губернатором в областную Думу. Законопроект доработан комиссией и внесен на рассмотрение Думы.
В настоящее время на рассмотрении в комиссии находятся проекты Законов "Об особо охраняемых территориях Сахалинской области", "О качестве и безопасности пищевых продуктов", "О регулировании земельных отношений в Сахалинской области".
По инициативе комиссии областная Дума приняла три обращения в Правительство и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, в том числе о нецелесообразности дальнейшей разработки и снятия с рассмотрения проекта Федерального закона "О рыболовстве и охране водных биологических ресурсов" как несоответствующего современным условиям хозяйствования и подлинным интересам рыбаков. Принято обращение о необходимости незамедлительного принятия мер по устранению крупномасштабного загрязнения акватории Охотского моря радионуклидами.
По предложениям комиссии областная Дума внесла 6 законодательных инициатив в Государственную Думу.
Деятельность постоянной комиссии по охране здоровья (председатель С.А.Базанов) была направлена на создание правовой базы в сфере здравоохранения области. Комиссией проведены 28 заседаний, в том числе два - совместно с другими комиссиями, рассмотрено 65 вопросов, из которых 16 - вынесены на пленарные заседания. Комиссия рассмотрела 14 федеральных законопроектов и 3 законодательные инициативы субъектов Российской Федерации.
В области охраны здоровья граждан в 1999 году комиссией рассмотрены 4 законопроекта Сахалинской области, из них 3 вступили в силу.
Рост заболеваемости туберкулезом в Сахалинской области вызвал острую необходимость разработки и принятия законопроекта "О предупреждении распространения туберкулеза в Сахалинской области", который регламентирует организацию противотуберкулезной помощи населению Сахалинской области, определяет права граждан по охране здоровья, социальной защите при возникновении заболевания туберкулезом, создание в области необходимых условий санитарно - эпидемиологического благополучия.
В целях обеспечения санитарно - эпидемиологического благополучия, стабилизации состояния здоровья населения за счет осуществления комплекса мероприятий организационного, научного и практического характера, а также ликвидации и снижения заболеваемости и смертности от инфекций, управляемых средствами вакцинопрофилактики, комиссией рассмотрена и утверждена областной Думой в январе 1999 года областная Целевая программа обеспечения санитарно - эпидемиологического благополучия населения Сахалинской области. Программа рассчитана на период 1999 - 2003 годы и предполагает реализацию ряда подпрограмм.
Рассмотрев вопрос "О Территориальной целевой программе онкологической помощи населению Сахалинской области на 2000 - 2005 годы", внесенный по инициативе комиссии, областная Дума предложила администрации разработать и внести на рассмотрение Думы указанную Программу.
Комиссией рассмотрен ряд вопросов, связанных с выделением средств из внебюджетного фонда области, резерва областной Думы на непредвиденные расходы социального характера.
По инициативе комиссии разработано Положение об областной комиссии по вопросам направления больных на лечение по медицинским показаниям в медицинских учреждениях за пределами области.
На заседаниях комиссии были обсуждены такие вопросы, как: "О состоянии строительства Корсаковской больницы, терапевтического корпуса областной больницы и детской поликлиники г. Южно-Сахалинска", "О заявке Корсаковской ЦРБ на приобретение медицинского оборудования больничного корпуса", "О финансовой поддержке детской городской больницы г. Южно-Сахалинска", "О патологической службе Сахалинской области", "О состоянии лекарственного обеспечения больных бронхиальной астмой в Сахалинской области", "Об обращении коллектива муниципального учреждения здравоохранения "Макаровская центральная районная больница", "О приобретении для областного онкологического диспансера линейного ускорителя с планирующей аппаратурой" и другие вопросы, касающиеся улучшения качества лечения, материально - технической базы лечебных учреждений области, решения многих других медико - социальных проблем.
Активную позицию занимала комиссия и при формировании областного бюджета здравоохранения на 1999 год. В течение года удалось решить проблемы лекарственного обеспечения, приобретения медицинского оборудования, улучшения технического состояния лечебных учреждений, улучшения санитарного благополучия.
Вместе с тем, законодательная база в сфере охраны здоровья развивается крайне медленно. Не первый год говорится о необходимости первоочередной разработки и принятия Законов области "О здравоохранении", "Об охране материнства и детства" и других.
Постоянной комиссией по образованию, науке, культуре и делам молодежи (председатель Н.П.Светкин) в 1999 году проведено 47 заседаний, рассмотрено 176 вопросов, в числе которых 36 вопросов о проектах законов Сахалинской области, 59 вопросов посвящено рассмотрению проектов федеральных законов, 16 - законодательных инициатив субъектов Российской Федерации, 49 - по обращениям организаций, учреждений, граждан. На обсуждение сессий областной Думы вынесено 23 вопроса. Из 7 законопроектов, ответственной за прохождение которых была комиссия, 2 приняты и вступили в силу, 2 были приняты в первом чтении, 3 - отклонены (2 - возвращены губернатору).
Закон "О физической культуре и спорте в Сахалинской области", внесенный депутатом В.И.Скупченко, устанавливает принципы государственной политики в сфере физической культуры и спорта, обеспечивает гарантии реализации права граждан на занятие физической культурой и спортом в целях всестороннего развития человека, утверждения здорового образа жизни.
Комиссией рассмотрен и принят в первом чтении законопроект "О науке и научно - технической политике в Сахалинской области", внесенный губернатором области. Указанный законопроект призван регулировать отношения между органами государственной власти, юридическими и физическими лицами, осуществляющими научную и научно - техническую деятельность, а также отношения, связанные с формированием и реализацией научно - технической политики, организацией финансирования научно - технической деятельности в Сахалинской области.
Законопроект "Об информатизации и информационных ресурсах Сахалинской области", внесенный депутатом В.В.Рукавцом еще 13.01.98, почти два года прорабатывался в комиссии и только 21.10.99 был внесен на рассмотрение сессии, однако законопроект не нашел поддержки депутатов из-за отсутствия источника финансирования.
В 1999 году комиссия рассмотрела ряд вопросов в отношении газеты "Губернские ведомости". Думой утверждены изменения в Устав газеты, Договор между учредителями газеты, Положение о редакционном Совете газеты. Вопрос о работе газеты неоднократно вносился комиссией на Совет Думы, на расширенные заседания комиссии.
При обсуждении законопроектов комиссия активно практикует проведение расширенных заседаний с участием заинтересованных лиц.
В ведении постоянной комиссии по государственному строительству, регламенту и депутатской этике (председатель Ю.Н.Пашенцев) находятся вопросы административно - территориального устройства Сахалинской области, организации системы органов государственной власти и взаимодействия между ними, избирательной системы, государственной службы Сахалинской области.
В 1999 году комиссия провела 45 заседаний, на которых рассмотрела 213 вопросов, внесла на пленарные заседания Думы 80 вопросов.
Комиссией рассмотрено 30 федеральных законопроектов и 20 законодательных инициатив субъектов Российской Федерации.
Из 25 законопроектов Сахалинской области, ответственной за прохождение которых была комиссия, 12 приняты Думой и вступили в силу, 9 законопроектов приняты в первом (втором) чтениях, 4 - отклонены. Из рассмотренных комиссией законопроектов 14 (более половины) внесены депутатами областной Думы, 10 - губернатором области.
На реализацию конституционного принципа народовластия направлено избирательное законодательство. В этой сфере комиссией рассмотрен пакет законов и законопроектов. Блок выборных и отзывных законопроектов начал формироваться в областной Думе еще с 1997 года. Законопроекты длительное время рассматриваются комиссией, неоднократно обсуждались на пленарных заседаниях, в комиссию направлено значительное количество замечаний и предложений. Однако принятие их неоправданно затягивается. Законопроекты, внесенные в Думу, входят в противоречие с вновь принятыми федеральными законами и требуют пересмотра.
Причину длительного прохождения "отзывных" законопроектов комиссия усматривает в отсутствии соответствующего законодательства на федеральном уровне.
В развитие Кодекса государственной службы Сахалинской области комиссией рассмотрены и приняты Думой Законы Сахалинской области "О внесении изменений в часть 2 статьи 10 Кодекса государственной службы Сахалинской области", "О внесении дополнения в Закон Сахалинской области "О Реестре государственных должностей Сахалинской области", "О порядке исчисления стажа замещения государственных должностей, а также зачета в стаж периодов замещения иных должностей", "О пенсионном обеспечении лиц, замещающих государственные должности государственной службы Сахалинской области, установлении им компенсации в случае причинения вреда здоровью или гибели", "О порядке возмещения и нормах расходов на служебные командировки лиц, замещающих государственные должности Сахалинской области".
Рассмотрев представленный губернатором проект Положения о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности государственной службы Сахалинской области, областная Дума приняла решение отложить его рассмотрение до принятия Закона "О внесении изменений и дополнений в Кодекс государственной службы Сахалинской области", также внесенного губернатором.
В целях совершенствования законодательного процесса в Сахалинской области депутатами рассмотрены законопроекты Сахалинской области "О законопроектной деятельности в Сахалинской области", "О внесении изменений и дополнений в Закон Сахалинской области "О порядке подписания, опубликования, вступления в силу и толкования законов Сахалинской области", внесенные депутатом Л.Ф.Шубиной.
Рассмотрено и внесено на рассмотрение Думы Положение о постоянном представительстве Сахалинской области при Президенте Российской Федерации, Правительстве Российской Федерации и Федеральном Собрании Российской Федерации. Разработано Положение об аппарате областной Думы.
Комиссией рассмотрены и внесены на рассмотрение Думы ряд постановлений, связанных с изменением состава постоянных комиссий областной Думы, внесением изменений во Временный регламент Думы.
В то же время вне сферы законотворческой деятельности комиссии остались вопросы административно - территориального устройства Сахалинской области, организации системы органов государственной власти и взаимодействия между ними.
5.Пленарные заседания областной Думы
Основной организационной формой деятельности Сахалинской областной Думы являются сессии.
В ходе весенней и осенней сессий 1999 года, состоялось 22 пленарных заседания: весенняя, шестнадцатая сессия 1999 года включала 13 пленарных заседаний; осенняя, семнадцатая сессия - 9 пленарных заседаний. Помимо этого, в соответствии с Уставом области в период парламентских каникул была созвана 18 внеочередная сессия.
Таким образом, всего в 1999 году проведено 23 пленарных заседания, общей продолжительностью 30 сессионных дней.
Все пленарные заседания проводились в соответствии с графиком, были легитимны.
На проведенных пленарных заседаниях в 1999 году рассмотрено 533 вопроса, принято 456 постановлений.
По 77 вопросам, рассмотренным на сессиях, постановления по различным причинам не были приняты: либо постановление было отклонено и снято с рассмотрения, либо была сделана протокольная запись, либо вопросы слушались в порядке информации.
Таким образом, в результате обсуждения около 11% от общего числа рассмотренных вопросов (за исключением вопросов, заслушанных в порядке информации) постановлений принято не было (в 1998 году - 10,3%).
Анализ рассмотренных на сессиях вопросов показывает, что 253 постановления (55,5%) посвящено рассмотрению и принятию законов и законопроектов Сахалинской области (на уровне 1998 года), 54 (11,8%) - осуществлению контроля за исполнением бюджета, сметы внебюджетного фонда, ранее принятых решений, реализации контрольных функций областной Думы (в 1998 году - 16,7%), 57 постановлений (или 12,5%) приняты по текущим вопросам - организации деятельности Думы, ее постоянных комиссий, материально - технического обеспечения, упорядочения расходов на содержание Думы, представительства областной Думы в суде.
Прочие вопросы, в том числе согласование кандидатур для назначения судьями, награждение Почетными грамотами областной Думы и другие, составляют 20,2%.
Анализ принятых постановлений по характеру и тематике дан в приложениях N 4, N 5.
Распределение вопросов, внесенных субъектами права законодательной инициативы в течение 1999 года, характеризуется следующей таблицей:
───────────────────────────┬─────────────┬─────────┬──────────────
│ Количество │ в % от │ справочно -
│постановлений│ общего │ 1998 год
│ │ числа │
───────────────────────────┴─────────────┴─────────┴──────────────
Постоянные комиссии
областной Думы, депутаты 378 82,9% 86,2%
Губернатор, администрация
области 70 15,4% 13,1%
Другие субъекты права
законодательной инициативы 5 1,1% 0,7%
──────────────────────────────────────────────────────────────────
В целом организация пленарных заседаний Думы, процедура рассмотрения вопросов, принятие постановлений соответствовала Уставу области, Временному регламенту областной Думы.
В практику проведения пленарных заседаний вошел информационный "час администрации", в течение которого депутаты заслушивают информацию губернатора или его представителей, руководителей структурных подразделений по наиболее актуальным вопросам жизни области.
В ходе 10 пленарных заседаний областной Думы в рамках информационного часа рассмотрено 12 вопросов. В том числе депутаты: информация вице-губернатора М.В.Скляренко об участии администрации области в качестве учредителей в средствах массовой информации; информация генерального директора ГТРК "Сахалин" Л.П.Кошкарова о структуре ГТРК "Сахалин". Заслушав информацию первого вице-мэра г. Южно-Сахалинска о неудовлетворительной организации водоснабжения города, депутаты предложили администрации области рассмотреть вопрос о критической ситуации с водоснабжением в г. Южно-Сахалинске на комиссии по чрезвычайным ситуациям и представить в Думу предложения по данному вопросу. С информацией по вопросу "О мерах по стабилизации энергоснабжения в Сахалинской области" в марте 1999 года перед депутатами выступил первый вице-губернатор И.П.Малахов. Принята к сведению информация "Об итогах работы Союза рыболовецких колхозов и предприятий Сахалинской области за 1998 год и перспективах их развития до 2000 года", представленная председателем ассоциации "Союза рыболовецких колхозов и предприятий Сахалинской области" Е.А.Ярыгиным. Неоднократно с информацией о погашении задолженности по заработной плате работникам бюджетной сферы выступали представители финансового управления администрации области. На трех пленарных заседаниях заслушана информация первого вице-губернатора И.П.Малахова, начальника управления жилищно - коммунального управления области о подготовке жилищно - коммунального и топливно - энергетического хозяйства области к работе в зимних условиях. В рамках "часа администрации" заслушана информация временно исполняющего обязанности начальника главного управления по делам ГО и ЧС по Сахалинской области С.В.Татаринова о ликвидации последствий циклона в Тымовском, Александровск-Сахалинском и Углегорском районах. По предложению депутата Н.П.Светкина рассмотрена информация о положении дел в государственном унитарном предприятии "Икар", представленная заместителем председателя комитета по управлению государственным имуществом Е.Ю.Юрьева.
Анализируя организацию и проведение пленарных заседаний с точки зрения своевременности внесения вопросов, проектов постановлений по ним на сессии, необходимо отметить, что по-прежнему почти пятая часть вопросов, рассмотренных на сессиях, были внесены уже в ходе пленарных заседаний, соответственно проекты постановлений вносились либо непосредственно перед обсуждением, либо принимались "с голоса", что значительно влияло на качество принятого решения, влекло повторное рассмотрение, внесение поправок, а в ряде случаев отмену принятых постановлений либо снятие вопроса с рассмотрения.
Из 19 вопросов, рассмотренных на седьмом пленарном заседании 2 декабря 1999 года, только 9 были внесены в повестку дня своевременно.
Так, в день пленарного заседания 23 декабря 1999 года был внесен вопрос "О проекте Закона Сахалинской области "О внесении изменений в Закон Сахалинской области "Об утверждении сметы внебюджетного фонда Сахалинской области на 1999 год", на его обсуждение было затрачено немало времени, в результате вопрос был снят с рассмотрения. В ходе обсуждения повестки дня пятого пленарного заседания был внесен вопрос "О письме администрации области "Об изменении строки в Законе Сахалинской области "Об областном бюджете и бюджетной системе Сахалинской области на 1999 год". Депутаты после обсуждения предложенного проекта постановления не проголосовали за него.
Таким образом, требования Временного регламента, распоряжение председателя Думы "О своевременной и качественной подготовке документов к пленарным заседаниям" нарушаются систематически.
Повестка дня очередного пленарного заседания по-прежнему утверждается Советом областной Думы за день до его проведения, что позволяет постоянным комиссиям включать в повестку вопросы, по которым своевременно не были представлены проекты постановлений. Вопреки принятым Советом Думы решениям об утверждении проекта повестки дня большое количество вопросов вносится в повестку непосредственно на пленарных заседаниях.
При формировании повестки дня пленарных заседаний учитываются только имеющиеся в протокольной части проекты постановлений и предложения постоянных комиссий, поступивших на оперативных совещаниях, заседаниях Совета Думы. При этом не анализируются вопросы, предусмотренные к рассмотрению Программой законопроектной работы, текущими планами Думы.
Отсутствует единообразие требований к разным субъектам законодательного процесса в части своевременного предоставления проектов нормативных актов. Как правило, на "особом" положении находится губернатор области, вносящий необходимые документы за день либо в день проведения пленарных заседаний.
Несмотря на то, что пленарные заседания проводились в 1999 году без срывов, при наличии необходимого кворума, следует обратить внимание на тот факт, что нередко к концу пленарного заседания обсуждение вопросов происходит в присутствии 14 - 15 депутатов, то есть при отсутствии квалифицированного большинства, в результате решение принимается минимальным числом голосов либо блокируется. Не стало нормой для депутатов и требование статьи 12 Временного регламента "Депутаты не вправе уклоняться от голосования".
В среднем на каждом пленарном заседании теряется не менее получаса времени на обсуждение процедурных вопросов, а иногда и просто ожидания кворума.
Нельзя признать удовлетворительным контроль за соблюдением норм Временного регламента областной Думы со стороны постоянной комиссии по государственному строительству, регламенту и депутатской этике, к ведению которой относятся вопросы применения и соблюдения норм Регламента.
6.Судебные иски и протесты прокурора по принятым Сахалинской областной Думой нормативным правовым актам
В течение 1999 года областная Дума, представляемая государственно - правовым управлением, принимала участие в разрешении судебных споров. Всего состоялось 9 судебных процессов, в том числе 1 инициирован прокурором области, 6 - по жалобам частных лиц, 1 - по жалобе администрации Сахалинской области, 1 - по исковому заявлению Сахалинской областной Думы.
По решению Верховного Суда Российской Федерации по кассационной жалобе администрации Сахалинской области состоялось повторное рассмотрение дела Сахалинским областным судом. Исковые требования администрации Сахалинской области о признании недействительными п. 1 ст. 8, п. 2 ст. 9, п. 1 ст. 11, п. 1 и п. 3 ст. 12 Закона Сахалинской области "О порядке подписания, опубликования, вступления в силу и толкования законов Сахалинской области" удовлетворены, в действующий Закон внесены соответствующие изменения.
По исковому заявлению прокурора Сахалинской области о признании незаконным пункта 18 статьи 4 Закона Сахалинской области "Об областном внебюджетном экологическом фонде" решением Сахалинского областного суда заявление прокурора было частично удовлетворено. Сахалинская областная Дума обратилась с кассационной жалобой в Верховный Суд Российской Федерации. Судебная коллегия Верховного Суда отменила решение суда первой инстанции и приняла решение о прекращении производства по данному делу.
В течение 1999 года областная Дума рассмотрела 6 протестов прокурора Сахалинской области, принесенные на законы, принятые Думой второго созыва.
17 октября 1999 года прокурором Сахалинской области принесен протест на подпункт "а" пункта 1 статьи 20 Закона Сахалинской области "О порядке образования, преобразования, объединения, упразднения муниципальных образований, установления и изменения границ и наименований" в связи с тем, что положения Закона об учете численности населения при решении вопросов об образовании либо упразднении муниципального образования противоречат Федеральному закону и может повлечь за собой нарушение права населения на осуществление местного самоуправления.
Сахалинская областная Дума удовлетворила протест прокурора в полном объеме. Постоянная комиссия областной Думы по законности и местному самоуправлению внесла на рассмотрение сессии законопроект "О внесении изменений в Закон Сахалинской области "О порядке образования, преобразования, объединения, упразднения муниципальных образований, установления и изменения границ и наименований", который был принят и в настоящее время вступил в силу.
Рассмотрев протест прокурора Сахалинской области от 02.12.99 на пункт 1 статьи 24 Закона Сахалинской области "О статусе депутата Сахалинской областной Думы" в части приведения редакции данного пункта в соответствие с действующим законодательством, исключения правовой нормы, устанавливающей право депутата составлять протокол или требовать его составления от представителя правоохранительного или контрольного органа, областная Дума полностью удовлетворила его. Закон Сахалинской области "О внесении изменений в пункт 1 статьи 24 Закона Сахалинской области "О статусе депутата Сахалинской областной Думы" был принят и вступил в силу.
Постановлением областной Думы от 15.04.99 "О протесте прокурора на ч. 1 и ч. 2 ст. 2, ст. 3, ст. 4, ч. 1 ст. 5, ч. 3 ст. 6, ст. 7 Закона Сахалинской области "О резервном фонде областного бюджета" решено в полном объеме удовлетворить протест прокурора, разработчику Закона и постоянной комиссии по бюджету, финансам, налогам и банкам поручено подготовить и внести законопроект "О внесении изменений в Закон Сахалинской области "О резервном Фонде областного бюджета". Закон был принят, направлен губернатору, но губернатор отклонил его, направив в Думу письмо со своими замечаниями. Повторно рассмотрев Закон, Дума отменила постановление о его принятии. Ответственной комиссией в июле 1999 года законопроект вновь был внесен, но при рассмотрении не набрал необходимого большинства голосов.
Прокуратурой области 04.10.99 принесен протест на ст. 18 Закона Сахалинской области "Об областном бюджете и бюджетной системе Сахалинской области на 1999 год". Рассмотрев его на пленарном заседании 21.10.99, решения по данному вопросу Дума не приняла.
Постановлением областной Думы удовлетворен протест прокурора, принесенный в ноябре 1999 года на статью 45 Закона Сахалинской области "Об областном бюджете и бюджетной системе Сахалинской области на 1999 год" в части установления административной ответственности за нарушение отдельных положений указанного Закона, а также порядок начала производства по делам такой категории.
7 октября 1999 года Сахалинская областная Дума приняла Закон области "О внесении изменений и дополнений в Закон Сахалинской области "Об областном бюджете и бюджетной системе Сахалинской области на 1999 год", пунктом 12 статьи 1 которого Закон "Об областном бюджете и бюджетной системе Сахалинской области на 1999 год" был дополнен статьей 16.1., которой предусматривалось открыть администрациям муниципальных образований отдельные бюджетные счета для накопления средств и расчетов за потребленную электроэнергию, кроме того муниципальным образованиям устанавливались конкретные размеры отчислений (в процентах) налогов, зачисляемых на эти отдельные счета. Данные положения противоречат Федеральным законам "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". В связи с этим прокурором области был принесен протест, в котором предлагалось исключить статью 16.1. Закона "Об областном бюджете и бюджетной системе Сахалинской области на 1999 год". Протест был признан обоснованным и постановлением Думы удовлетворен.
Рассмотрев протест прокурора области, принесенный 11.11.99 на часть 3 статьи 24 Закона Сахалинской области "О порядке формирования и использования территориального дорожного фонда Сахалинской области", областная Дума удовлетворила протест и поручила комиссии по бюджету, финансам, налогам и банкам внести на рассмотрение сессии соответствующие изменения.
В целом по сравнению с 1998 годом количество судебных исков, протестов прокурора по законам Сахалинской области уменьшилось и по отношению к общему числу принятых областной Думой нормативно - правовых актов невелико. Однако, если в предыдущие годы они в большинстве своем были обращены к нормативным актам, принятым Думой первого созыва, то в 1999 году большинство из них относятся к законам, принятым Думой второго созыва.
Вместе с тем, анализ нормативных актов, на которые были принесены протесты прокурора, показывает, что в большинстве случаев не были учтены заключения государственно - правового управления, указывающие на противоречия с действующим федеральным законодательством.
7.Заседания Совета областной Думы
В течение 1999 года состоялось 24 заседания Совета Сахалинской областной Думы, на которых рассматривались проекты повесток дня предстоящих пленарных заседаний, другие вопросы, касающиеся Программы законопроектной работы областной Думы, проекты законов Сахалинской области, федеральных законов, законодательные инициативы субъектов Российской Федерации, другие вопросы, относящиеся к компетенции Совета Думы. В течение прошедшего года Советом Думы рассмотрено 312 вопросов, приняты решения по 297. Всего с начала работы Думы второго созыва состоялось 84 заседания Совета, принято 1105 решений.
Содержание вопросов, рассмотренных Советом Думы в 1999 году представлено в приложении N 10.
Определяющими на заседаниях Совета (более 200) были вопросы, связанные с рассмотрением и прохождением законопроектов Сахалинской области, проектов федеральных законов и законодательных инициатив субъектов РФ. Из общего числа решений, принятых Советом Думы - 19 (или 6,4%) о проектах законов Сахалинской области, внесенных субъектами права законодательной инициативы; 107 (36%) - о проектах федеральных законов, 80 (27%) законодательных инициатив, обращений и заявлений, поступивших от субъектов Российской Федерации.
Из 19 законопроектов Сахалинской области, рассмотренных на Совете Думы, 4 внесены в повестку дня и рекомендованы к принятию на сессии областной Думы; 6 рекомендованы к отклонению сессией Думы. В соответствии с регламентом и требованиями, предусмотренными Законом "О законопроектной деятельности в Сахалинской области", 5 законопроектов были отклонены Советом и возвращены субъектам права законодательной инициативы, 3 направлены для заключения в профильные комиссии и государственно - правовое управление.
Так, проект Закона Сахалинской области "О фонде финансовой поддержки муниципальных образований Сахалинской области", внесенный губернатором области 24.02.98, рекомендован Советом Думы к снятию с рассмотрения на основании статьи 17 Временного регламента, предусматривающей срок рассмотрения законопроекта в Думе не свыше 6 месяцев.
Рассмотрев внесенный губернатором Сахалинской области проект Закона Сахалинской области "Об энергетической системе и государственном регулировании тарифов на электрическую, тепловую энергию и природный газ на территории Сахалинской области", а также решение комиссии по промышленности, строительству, транспорту и энергетике, заключения государственно - правового управления Сахалинской областной Думы и финансового управления администрации Сахалинской области, отзыв ОАО "Сахалинэнерго", Совет Думы предложил возвратить губернатору области указанный законопроект.
В связи с серьезными замечаниями к основным положениям законопроекта, его концепции и как не отвечающие требованиям, предъявляемым Законом Сахалинской области "О законопроектной деятельности в Сахалинской области", Советом Думы рекомендованы к отклонению законопроекты, внесенные губернатором области: "О лесах", "О структуре администрации Сахалинской области", "О физической культуре и спорте", "О сохранении и развитии народных художественных промыслов и ремесел малочисленных народов Севера Сахалина".
Проекты Законов Сахалинской области "Об облигационном займе Сахалинской области", "О смете внебюджетного фонда Сахалинской области на 1999 год", "О представительствах Сахалинской области в иностранных государствах", "О порядке опубликования, вступления в силу и толкования законов Сахалинской области" возвращены субъекту права законодательной инициативы в областной Думе с учетом решений постоянной комиссии по бюджету, финансам, налогам и банкам и требований Закона Сахалинской области "О законопроектной деятельности в Сахалинской области" по формальным признакам.
Проекты Законов Сахалинской области "О квотировании рабочих мест для трудоустройства молодежи Сахалинской области", "Об обеспечении гласности и общественном контроле за выплатой заработной платы" были направлены Советом Думы в комиссию по труду и социальной защите для рассмотрения с участием субъекта права законодательной инициативы.
Рассмотрев внесенный губернатором законопроект "О пожарной безопасности" и решение комиссии по законности и местному самоуправлению, Совет Думы направил его в государственно - правовое управление Думы на заключение.
Советом Думы рассмотрены 4 законодательные инициативы, внесенные представительными органами местного самоуправления. В том числе: одобрена концепция проекта Закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Сахалинской области "О выборах депутатов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления в Сахалинской области", внесенного Углегорским районным Советом народных депутатов; отклонен как представленный с нарушением статей 13, 23 Закона Сахалинской области "О законопроектной деятельности в Сахалинской области", а также в соответствии с серьезными замечаниями ГПУ и финансового управления администрации области к основным положениям Закона, его концепции проект Закона "О минимальном бюджете муниципального образования в Сахалинской области", внесенный Охинским районным Собранием; возвращен для выполнения установленных требований законопроект по внесению изменений в Закон "О порядке формирования территориального дорожного фонда Сахалинской области", внесенный Холмским районным Собранием.
Из 107 проектов федеральных законов, рассмотренных Советом Думы в 1999 году, 74 - поддержаны, из них в 12 - внесены поправки, 16 - приняты к сведению, 12 - отклонены либо признано нецелесообразным принятие законопроектов в представленной редакции. Среди них следующие Федеральные законопроекты: "О внесении изменений в статью 11 Федерального закона "О государственном контроле за соответствием крупных расходов на потребление фактически получаемым физическими лицами доходам", "О порядке установления размеров социальных выплат гражданам Российской Федерации", "Об инкассации наличных денежных средств", "О моратории на проведение экспериментов в государственной системе социального страхования", "О внесении дополнения в статью 11 Закона Российской Федерации "О милиции", "О государственном контроле за правоотношениями в жилищной сфере", "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности", "О маркировании товаров, товаросопроводительной документации, контрольно - учетных документов", "О государственной поддержке города - курорта Сочи в 1998 - 2001 годы", "Об основах районирования Севера Российской Федерации".
Рассмотрев проект Федерального закона "О свободных экономических зонах", принятый Государственной Думой в первом чтении, Совет областной Думы направил указанный законопроект во все постоянные комиссии областной Думы.
Советом Думы одобрены 133 поправки, внесенные в 12 федеральных законопроектов, поступивших в 1999 году в областную Думу, в том числе:
комиссией по природопользованию и экологии - 104 поправки, из них 83 поправки в проект Закона "О рыболовстве и охране водных биологических ресурсов", 12 - в проект Закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О недрах";
комиссией по государственному строительству, регламенту и депутатской этике - 13 поправок в проект Закона "О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации";
комиссией по труду и социальной защите - 6 поправок в проект Закона "О внесении изменений и дополнений в Основы законодательства Российской Федерации об охране труда";
комиссией по бюджету, финансам, налогам и банкам - 5 поправок в проект Закона "О внесении изменений и дополнений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации";
комиссией по образованию, науке, культуре и делам молодежи - 2 поправки в проект Закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О почтовой связи";
комиссией по промышленности, строительству, транспорту и энергетике - поправка в проект Закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О дорожных фондах в Российской Федерации";
комиссией по законности и местному самоуправлению - 2 поправки в проект Закона "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации".
Из 80 законодательных инициатив, обращений, заявлений, поступивших от субъектов Российской Федерации, отклонены и не поддержаны - 11. Среди них: законодательная инициатива Волгоградской областной Думы "О внесении дополнения в статью 7 Закона "О налоге на имущество предприятий", учитывая, что введение авансовых взносов налога на имущество усугубит налоговый прессинг на предприятия, усложнит систему расчета налога на имущество предприятий, вызовет противоречие методике исчисления данного налога; обращение Тульской областной Думы к Государственной Думе и Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации "О референдуме по вопросу объединения братских народов в Союзное государство"; законодательная инициатива Законодательной Думы Хабаровского края "О внесении изменения в статью 2 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в статью 20 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", которая позволяла пополнить бюджеты субъектов Российской Федерации за счет сбора на нужды образовательных учреждений и другие.
Совет Думы рассмотрел 5 вопросов, касающихся Программы законопроектной работы областной Думы на 1999 год; 5 вопросов относительно выполнения планов работы, постановлений Думы, решений Совета Думы; регулярно обсуждались проекты повесток дня, вопросы организации пленарных заседаний Думы, вопросы деятельности Думы, постоянных комиссий, аппарата Думы - таких вопросов рассмотрено 51. Вместе с тем, по-прежнему повестка дня очередного пленарного заседания утверждается Советом Думы только накануне. В нарушение Временного регламента, Закона "О законопроектной деятельности в Сахалинской области" в повестку дня пленарных заседаний Советом Думы включаются вопросы, проекты постановлений по которым либо вообще не представлены, либо недостаточно проработаны в постоянных комиссиях, отсутствуют необходимые заключения и приложения к проектам законов и постановлений, что в последующем влечет безрезультативное рассмотрение на сессии и снятие вопросов с рассмотрения.
8.Парламентские слушания в областной Думе
В 1999 году Сахалинской областной Думой проведено три парламентских слушания.
Всего с начала работы Думы второго созыва проведено 10 слушаний по следующей тематике:
- "Дети Сахалинской области - законодательство и реальность";
- "Освоение шельфа Сахалинской области";
- "Состояние финансово - расчетных отношений в Сахалинской области";
- "Реформа жилищно - коммунального хозяйства в Сахалинской области";
- "Об областном бюджете и бюджетной системе в Сахалинской области на 1998 год";
- "Земельные отношения в Сахалинской области";
- "О проекте Закона Сахалинской области "О здравоохранении в Сахалинской области";
- "О состоянии правопорядка на территории Сахалинской области и мерах по поддержке правоохранительных органов по стабилизации и снижению преступности и правонарушений";
- "О проекте Закона Сахалинской области "Об областном бюджете и бюджетной системе Сахалинской области на 1999 год";
- "О проекте Трудового кодекса Российской Федерации".
Инициаторами, организаторами парламентских слушаний выступили постоянные комиссии областной Думы:
по бюджету, финансам, налогам и банкам - 3;
по труду и социальной защите - 2;
по природопользованию и экологии - 2;
по законности и местному самоуправлению - 1;
по образованию, науке, культуре и делам молодежи - 1.
Все парламентские слушания носили открытый характер.
Как и в предыдущие годы, представители исполнительной власти области, органов местного самоуправления, общественных организаций были участниками всех слушаний. Наибольшее число участников собрали слушания, проведенные комиссией по бюджету, финансам, налогам и банкам. Общее число участников парламентских слушаний составило свыше 300 человек.
Предметами рассмотрения участниками парламентских слушаний явились: проект бюджета Сахалинской области и бюджетных отношений в области на 1999 год; проект Трудового кодекса Российской Федерации и состояние правопорядка на территории области.
Рассматривая состояние правопорядка на территории Сахалинской области, участники парламентских слушаний отметили, что криминогенная обстановка в области остается сложной. Возросла доля имущественных преступлений, остается высоким потенциал "криминальной экономики". Преступления экономической направленности продолжают приобретать отчетливо организованный характер. По-прежнему остается низкой раскрываемость тяжелых преступлений. Отмечается рост преступности среди несовершеннолетних.
Одним из факторов, влияющих на профилактику, выявление и пресечение преступлений и правонарушений, является низкий профессиональный уровень в оперативно - розыскных и следственных подразделениях правоохранительных органов. Только 24% следователей УВД имеют высшее и 19,9% среднее юридическое образование. Это безусловно сказывается на качестве расследования дел. Отрицательно сказывается на работе правоохранительных органов и их слабая техническая оснащенность.
В бедственном материальном положении находится система исполнения наказаний.
Негативные явления накапливались годами из-за неудовлетворительного финансирования из федерального бюджета, незначительной финансовой поддержки из бюджета области и бюджетов муниципальных образований.
Участники слушаний рекомендовали Сахалинской областной Думе обеспечить контроль за исполнением расходной части бюджета и направлением средств на обеспечение Целевой программы по усилению борьбы с преступностью, предусмотреть в смете внебюджетного фонда области 590 тыс. долларов США на финансовую поддержку правоохранительных и судебных органов для направления их на цели, не касающиеся выплат заработной платы, иных материальных выплат государственным служащим, находящимся на финансировании из федерального бюджета.
В рекомендациях слушаний содержится обращение к администрации области о внесении в Сахалинскую областную Думу на рассмотрение Целевой программы "Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на период 1999 - 2000 годы", обеспечение ее реального финансирования. Программа была внесена в Думу и принята.
При обсуждении проекта областного бюджета на 1999 год участники слушаний констатировали углубление кризиса в социально - экономическом положении Сахалинской области, увеличение разрыва между показателями уровня жизни населения области и средними по стране, дальнейший рост социальных и экономических диспропорций в муниципальных образованиях области.
Доля поступлений по доходным источникам имеет тенденцию к снижению по большинству муниципальных образований. Расходная часть консолидированного бюджета области на 1999 год обеспечивается собственными доходами лишь на 55,9%.
Не произошла консолидация в областном бюджете средств территориального дорожного и экологического внебюджетных фондов. Из-за отсутствия достаточного финансирования и отвлечения бюджетных средств на поддержку хозяйствующих субъектов и федеральных структур практически остаются нереализованными утвержденные областные целевые программы.
Состояние межбюджетных отношений субъектов Российской Федерации с федеральным центром в существующем виде не носят комплексного характера и не решают главной задачи - выравнивание бюджетной обеспеченности регионов.
Участники парламентских слушаний высказали предложения о выделении в областном бюджете отдельной строкой финансовых средств, необходимых для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Участниками слушаний было предложено осуществить систему мер по изысканию дополнительных доходных источников, сокращению недоимки по платежам в бюджет, ужесточению контроля за расходованием бюджетных средств и установлению ответственности должностных лиц за их нецелевое использование.
В настоящее время трудовые отношения регулируются Кодексом законов о труде РФ, положения которого не во всем соответствуют социально - экономической ситуации в Российской Федерации.
На парламентских слушаниях состоялось всестороннее обсуждение проекта Трудового кодекса, представленного Правительством РФ.
В представленном проекте предлагается расширить права сторон трудового и коллективного договоров в вопросах заключения, изменения и расторжения их, повышения роли работников и трудовых коллективов в регулировании трудовых правоотношений в организациях.
Однако, по мнению участников слушаний, существенные изменения претерпели нормы, касающиеся предоставления льгот и гарантий; они резко сокращены. Не урегулирован вопрос о гарантиях и организации трудоустройства, особенно для молодежи и других социально слабо защищенных лиц. Отсутствует концептуальный подход к формированию и механизму реализации принципов социально - трудовых льгот для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним территориях, и при особых условиях труда.
Участники слушаний считают, что исключительно к компетенции государства должны быть отнесены вопросы, касающиеся принципов регулирования трудовых правоотношений, основных прав и обязанностей субъектов трудовых отношений, основных гарантий и норм по условиям труда, ответственности за нарушение трудового законодательства, прав профсоюзов в сфере трудовых отношений.
Участники парламентских слушаний рекомендовали:
Внести поправки в проект Федерального закона "О Трудовом кодексе Российской Федерации" и принять общие рекомендации по концепции законопроекта, направив принятые рекомендации, поправки в Комитет Государственной Думы по труду и социальной политике, Правительство РФ и субъекты РФ.
В основном парламентские слушания достигли поставленных целей, конечным итогом которых являются рекомендации, принятые участниками слушаний. Эти рекомендации были доработаны с учетом поступивших предложений и замечаний. В дальнейшем рекомендации парламентских слушаний учитывались при разработке ряда нормативных актов.
Подробнее материалы парламентских слушаний отражены в информационных картах (приложение N 11).
Не вызывает сомнения тот факт, что проведение парламентских слушаний способствует улучшению качества законодательной деятельности областной Думы, позволяет определить концепцию законопроекта, полнее учесть общественное мнение и различные подходы, служит обеспечению гласности и повышению эффективности работы законодательного органа.
Однако следует отметить, что постоянные комиссии Думы еще недостаточно используют эту эффективную форму работы над законопроектами.
В 1999 году всего одни слушания были посвящены рассмотрению конкретного законопроекта, разрабатываемого в Думе, а всего с начала работы Думы второго созыва - 3; уменьшилось число проводимых слушаний.
Не все рекомендации парламентских слушаний были рассмотрены на Совете Думы, на заседаниях Думы, хотя в них содержались замечания, предложения в адрес областной Думы.
9.Международная деятельность Сахалинской областной Думы
Международная деятельность Сахалинской областной Думы свидетельствует о том, что взаимопонимание между законодательными органами, администрациями двух регионов способствует развитию экономического сотрудничества, привлечению в Сахалинскую область иностранных компаний и инвестиций в экономику области. Иностранные партнеры, опираясь на сотрудничество органов исполнительной и законодательной власти регионов, смелее идут на создание совместных предприятий, вкладывают инвестиции в приоритетные для области отрасли экономики. Общие подходы и взаимопонимание органов власти регионов выступает для иностранных инвесторов дополнительной гарантией стабильного, взаимовыгодного сотрудничества.
Областная Дума в 1999 году не только принимала участие в международных мероприятиях администрации области, но и фактически стала самостоятельным субъектом региональных международных отношений. Соглашение о "Сотрудничестве между Сахалинской областной Думой и Законодательным Собранием штата Аляска", протокол намерений о подписании Соглашения о сотрудничестве с Ассамблеей Хоккайдо в июне 2000 года и с провинцией Кенсан-пукто (Республика Корея) являются тому веским подтверждением.
В прошедшем году была продолжена работа областной Думы второго созыва по расширению региональных межпарламентских связей с нашими ближайшими соседями по региону: Аляской (США), Хоккайдо (Япония), провинцией Кенсан-пукто (Республика Корея).
В соответствии с договоренностью между Сахалинской областной Думой и Законодательным Собранием штата Аляска о развитии региональных межпарламентских связей делегация Сахалинской областной Думы во главе с первым заместителем председателя Л.Ф.Шубиной посетила штат Аляска (США) по приглашению Законодательного Собрания 23 - 30 марта 1999 года.
В связи с избранием Законодательного Собрания Аляски 21-го созыва 3 ноября 1998 года делегация Сахалинской областной Думы и Законодательного Собрания Аляски 25 марта 1999 года подписали Договор о сотрудничестве между Сахалинской областной Думой (Россия) и Законодательным Собранием штата Аляска (США), в котором стороны признают действительными все ранее заключенные документы и соглашаются и в дальнейшем проводить совместную работу по развитию политических, экономических и культурных связей в интересах жителей Сахалинской области и штата Аляска. С российской стороны Договор подписала первый заместитель председателя Сахалинской областной Думы Л.Ф.Шубина, с американской - Президент Сената Дрю Пирс, спикер Палаты Представителей Брайан Портер и Председатель Специальной Комиссии по международной торговле и отношениям с федеральным Правительством Законодательного Собрания штата Рамона Барнс.
В ходе встречи с губернатором штата Аляска Т.Ноулзом была подтверждена заинтересованность администрации следовать Договору об экономическом сотрудничестве с Сахалинской областью как в нефтегазовой промышленности, так и в других областях, включая банковское дело, культурные связи, образование и др.
В ходе визита были проведены семинары по системе налогообложения, арендным ставкам, ставкам роялти в отношении месторождений нефти и газа на Аляске. Следует отметить, что связи Сахалинской области с Аляской продолжают развиваться. Особенно это заметно в области освоения шельфовых месторождений, транспорта, телекоммуникаций, образовательных программ. В ходе семинаров законодатели Аляски также поделились законодательным опытом по профилактике и предотвращению разливов нефти. Сегодня транспортировка углеводородов на Аляске осуществляется самым безопасным способом на основе жестких требований защиты окружающей среды. Эти меры позволяют вести интенсивное освоение богатых природных ресурсов Аляски, сохраняя в девственности природу.
В 1999 году в результате активной работы депутатов удалось создать систему сотрудничества Сахалинской областной Думы и Законодательного Собрания Аляски, в которой эффективно сочетаются проведение семинаров и знакомство с законотворчеством, взаимные визиты на Сахалин и Аляску и активное содействие бизнесу. Такое сотрудничество позволило, по предложению депутата областной Думы Л.Ф.Шубиной, оказать адресную помощь в приобретении инвалидной коляски с электроприводом Ване Батырю из г. Холмска и областной больнице в размере 6 тыс. долларов США.
Значительный прогресс достигнут в связях с Парламентской Ассамблеей Хоккайдо. Несмотря на существующие территориальные притязания Японии к России на часть территорий Сахалинской области, областной Думе удалось восстановить межпарламентские связи, поддержать администрацию области в подписании "Соглашения о дружбе и экономическом сотрудничестве" с губернатором Хоккайдо.
В то же время позиция областного органа представительной власти в отношении притязаний Японии осталась неизменной. Развитие всесторонних связей с Японией не должно увязываться с территориальными уступками. Эта точка зрения доведена до Российского МИДа. О возросшем авторитете Думы говорит также и включение депутата С.А.Пономарева в подкомиссию по пограничному размежеванию межправительственной российско - японской комиссии по заключению мирного договора.
В развитие диалога с депутатами Хоккайдо делегация Сахалинской областной Думы посетила Саппоро по приглашению Ассамблеи с 6 по 13 сентября 1999 года.
Основными задачами визита делегации явились согласование текста Соглашения о сотрудничестве между двумя представительными органами, знакомство с депутатами и их деятельностью, изучение опыта работы представительных органов власти по решению жизненно важных вопросов населения Хоккайдо.
В ходе визита члены делегации провели встречу с председателем Ассамблеи Юса Тосио, заместителем Касивакура Кацуо. На встрече также присутствовали лидеры всех политических партий, представленных в Ассамблее Хоккайдо, и председатель парламентской Ассоциации за развитие связей между Хоккайдо и Сахалинской областью Есида Масаити (неоднократно посещавший Сахалинскую область).
Председатель Юса Т. приветствовал делегацию Сахалинской областной Думы в Саппоро и отметил, что развитие отношений между двумя представительными органами власти должно способствовать развитию экономического сотрудничества и углублению взаимопонимания между двумя народами. В приветственной речи глава делегации В.В.Рукавец поблагодарил депутатов и председателя Ассамблеи Хоккайдо за приглашение посетить Хоккайдо и твердое желание продолжать межпарламентское сотрудничество. Он выразил уверенность, что настоящий визит станет вкладом в дальнейшее развитие сотрудничества между Сахалинской областью и Хоккайдо и позволит полностью подготовить текст Соглашения о сотрудничестве к подписанию.
Далее стороны обсудили текст Соглашения, который был заранее направлен в Ассамблею для ознакомления. С японской стороны в обсуждении приняли участие Есида Масаити и Нисида Акихиро. По их заявлению, представленный текст Соглашения принципиально является приемлемым для подписания за исключением некоторых пунктов конкретного сотрудничества, которые лежат вне компетенции Ассамблеи Хоккайдо. После согласования текста стороны согласились с тем, что Соглашение будет представлено на одной из очередных сессий Ассамблеи Хоккайдо и Сахалинской областной Думы для утверждения, после чего в ходе очередного визита делегации Ассамблеи Хоккайдо в Южно-Сахалинск оно будет подписано председателями. Касаясь сроков визита, стороны достигли предварительной договоренности о визите делегации Ассамблеи Хоккайдо на Сахалин до конца июня 2000 года.
В знак дружбы делегация привезла в подарок студентам СахГУ, изучающим японский язык, более 100 кг литературы на японском языке, собранной членами Парламентской Ассоциации за развитие отношений между Хоккайдо и Сахалинской областью.
Хорошие перспективы сотрудничества просматриваются в отношениях с Законодательным Собранием провинции Кенсан-пукто (Республика Корея). В 1999 году в ходе встреч в Южно-Сахалинске, а также в ходе визита делегации Сахалинской областной Думы в Республику Корея во главе с депутатом областной Думы В.И.Лациной была достигнута договоренность о подписании Соглашения о сотрудничестве.
Анализируя итоги трех лет работы по развитию региональных межпарламентских связей, следует прежде всего отметить, что интерес иностранных компаний, государственных органов власти к развитию отношений с Сахалинской областью продолжают оставаться высоким. Безусловно. что этот интерес связан с огромными природными богатствами нашего острова и широкими возможностями экономического сотрудничества. Развитие регионального межпарламентского сотрудничества является хорошей возможностью для изучения опыта законотворческой деятельности наших коллег по региону, творческого использования его в собственной работе, а также использования авторитета Законодательного органа в решении международных проблем.
Первые результаты эффективного сотрудничества демонстрирует реализация проекта "Сахалин-2". Добыта первая промышленная нефть, начинает поступать плата за пользование ресурсами (роялти), получены платежи во внебюджетный фонд области.
10.Обеспечение законодательной деятельности Сахалинской областной Думы
Главной целью работы аппарата областной Думы в 1999 году было обеспечение необходимых условий для успешной законодательной деятельности областной Думы, ее органов и структурных подразделений.
Для достижения основных целей и реализации задач совершенствовалась структура, расширялся состав функций аппарата.
С введением в действие Кодекса государственной службы Сахалинской области назрела необходимость создания отдела государственной службы и кадров, который был создан во втором полугодии 1999 года в соответствии с постановлением областной Думы. При этом штатная численность аппарата не увеличилась, формирование отдела произошло за счет перегруппировки сотрудников аппарата.
Функциональная, структурная и кадровая организация аппарата, а также материально - техническое и финансовое обеспечение его работы позволили в основном достичь намеченных целей.
Отработаны процедуры и механизм обеспечения законодательной деятельности Думы.
Аппараты председателя областной Думы, его заместителей, аппараты постоянных комиссий, структурные подразделения аппарата областной Думы осуществляли должную подготовку и сопровождение сессий областной Думы, заседаний постоянных комиссий, парламентских слушаний, рабочих групп, согласительных комиссий и других мероприятий.
В 1999 году обеспечено проведение пленарных заседаний, заседаний Совета Думы, заседаний постоянных комиссий, парламентских слушаний, рабочих групп по разработке законопроектов области, регионального совещания Парламентской Ассоциации "Дальний Восток и Забайкалье", других мероприятий областной Думы.
Основная нагрузка по правовому обеспечению законотворческой деятельности легла на государственно - правовое управление (ГПУ).
Деятельность ГПУ в 1999 году строилась в соответствии с Положением о государственно - правовом управлении областной Думы.
Среди многочисленных задач ГПУ важнейшей является правовое обеспечение и правовая экспертиза законодательной деятельности, а также активное участие в подготовке проектов законов, постановлений, вносимых на рассмотрение сессии, правовое обеспечение деятельности постоянных комиссий, работа с проектами федеральных законов.
В течение 1999 года правовым управлением подготовлено 214 заключений по законопроектам, внесенным в областную Думу субъектами права законодательной инициативы, проведена экспертиза 330 проектов постановлений областной Думы. Подготовлены заключения по 11 проектам федеральных законов, поступившим в Думу, 16 федеральным законопроектам, внесенным Сахалинской областной Думой в порядке реализации права законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
Активное участие принимали работники управления в разработке законопроектов в постоянных комиссиях и рабочих группах областной Думы, в том числе: "О внесении изменений и дополнений в Устав Сахалинской области", "О внесении изменений в Закон Сахалинской области "О статусе депутата Сахалинской областной Думы", "Об областной государственной инвестиционной политике в Сахалинской области", в подготовке Регламента Сахалинской областной Думы, по подготовке проекта Федерального закона "Об особых условиях предпринимательской деятельности на территории Сахалинской области", законопроектов "Об административно - территориальном устройстве Сахалинской области", "О схеме управления Сахалинской областью", пакета документов в развитие Кодекса государственной службы в Сахалинской области.
Проведена лингвистическая экспертиза 49 законопроектов, отредактировано 35 законов, 91 постановление, принятые Думой в 1999 году.
Анализ участия ГПУ в нормотворческой деятельности свидетельствует об увеличении общего объема правовых актов различных форм, других документов, поступающих на заключение и доработку в государственно - правовое управление. Почти в 1,3 раза по сравнению с 1998 годом увеличилось количество законопроектов, по которым были сделаны заключения.
Определенные трудности испытывало правовое управление не только в связи с увеличением общего объема нормативных актов, значительным расширением круга отношений, регулируемых законами области, но и по причине того, что 13% поступивших законопроектов шло с резолюцией "срочно". Поскольку Положение о ГПУ не предусматривает "срочной" правовой экспертизы, эта работа выполняется юристами в ущерб ранее поступившим законопроектам, что порождает конфликтные ситуации. По-прежнему низким остается качество ряда законопроектов, представляемых как постоянными комиссиями, так и администрацией. Однако замечания к законопроектам, содержащиеся в заключениях правового управления, зачастую игнорируются. В то же время выборочный анализ законов, принятых Думой и впоследствии опротестованных прокурором, показывает, что в большинстве случаев замечания специалистов - правоведов аналогичны основаниям для протеста.
Вместе с тем, по мнению депутатов, непосредственное участие консультантов ГПУ в рассмотрении законопроектов на заседаниях постоянных комиссий, закрепление работников ГПУ за постоянными комиссиями могло бы способствовать повышению качества разрабатываемых нормативно - правовых актов. Имеются претензии и по срокам прохождения законопроектов в государственно - правовом управлении.
В связи с изложенным представляется целесообразным регламентировать процедуру и сроки правовой экспертизы, поскольку в настоящее время этот важный участок в деятельности государственно - правового управления, объективно необходимое для поддержки законодательного процесса, находится вне Регламента областной Думы.
Совершенствовалась практика информационного обеспечения законодательного процесса. Учет, систематизация федерального законодательства осуществляется кодификатором государственно - правового управления; по заявкам постоянных комиссий систематически формировался подбор материалов по федеральному законодательству.
Информационно - аналитическим отделом осуществляется формирование базы данных по законодательству субъектов Российской Федерации, через компьютерную систематизацию регионального законодательства, в том числе и на местном уровне; сформирована система баз данных для обеспечения депутатов разнообразной статистической информацией, справочной информацией по различным аспектам деятельности областной Думы, текущему законотворчеству. По запросам депутатов, постоянных комиссий для осуществления законопроектной деятельности в течение 1999 года сделано более 289 тематических информационных подборок по конкретным законопроектам. Формировались пакеты законодательных актов, других справочно - информационных материалов, подборки периодической печати для подготовки приоритетных законопроектов в соответствии с Программой законопроектной работы на 1999 год. Подготовлено 8 обзоров по законодательству субъектов Российской Федерации, 15 обзоров по конкретным направлениям деятельности областной Думы, 2 публикации в областные газеты.
В целях пополнения информационных массивов по региональному законодательству налажено взаимодействие с законодательными органами более чем 30 субъектов Российской Федерации.
Значительно расширился круг пользователей информационной правовой базы "КонсультантПлюс", доступ к которой в Думе теперь имеют 38 компьютеров.
Продолжается работа по оснащению компьютерной техникой, что уже сегодня позволяет переходить к современным компьютерным технологиям обеспечения законодательного процесса.
В настоящее время каждая комиссия имеет от 1 до 3 компьютеров, отвечающих современным требованиям.
В начале 1999 года приобретено активное сетевое оборудование. Внедрение локальной информационной сети, подключение к сети Интернет значительно облегчает доступ к законодательной базе, имеющейся в областной Думе, позволяет обеспечить информационное взаимодействие с другими региональными и местными информационными системами, доступ к информационным ресурсам органов государственной власти Российской Федерации и международным информационным сетям.
Внедрена система электронного голосования на пленарных заседаниях областной Думы, в связи с чем внесены соответствующие изменения и дополнения во Временный регламент областной Думы. Внедрение этой системы позволяет не только упорядочить работу на пленарных заседаниях, но и получать информацию и анализировать итоги голосований за любой период.
В перспективе планируется создание электронной системы документооборота и контроля за прохождением документов.
В прошедшем году большое внимание уделялось информированию населения о деятельности законодательного органа государственной власти, широкого отражения в печати, на телевидении, на радио различных аспектов нормотворческой деятельности областной Думы, законодательного процесса, правоприменительной практики. Работа областной Думы широко освещалась во всех областных средствах массовой информации. Согласно проведенному анализу публикаций, информационных и аналитических программ, прошедших в радио- или телеэфире, ежемесячно в средствах массовой информации размещалось около 60 единиц информационных и аналитических материалов о деятельности областной Думы.
По инициативе пресс - центра областной Думы в газетах "Советский Сахалин" и "Губернские ведомости" ежемесячно публиковались тематические страницы "Власть и общество", где депутаты рассказывали о работе над законопроектами, в избирательных округах, о проблемах, волнующих как законодателей, так и избирателей.
В течение года было проведено 10 телевизионных передач "Открытая линия" на ГТРК "Сахалин". Выступая в прямом эфире, депутаты рассказывали о своей работе и отвечали на вопросы телезрителей. Почти ежедневно в телевизионном эфире ГТРК "Сахалин", телекомпании АСТВ передавались репортажи, интервью о работе постоянных комиссий, причем с сентября 1999 года большую часть телевизионных репортажей пресс - центр Думы готовит полностью самостоятельно и передает для эфира в готовом виде.
В декабре 1999 года пресс - центр приступил к подготовке новой телевизионной передачи "Думские будни", премьера которой состоялась 29 декабря 1999 года.
Ежемесячно в программе Сахалинского радио звучала передача "Месяц работы Думы". О работе депутатов рассказывалось в информационных выпусках. Регулярно, после каждого пленарного заседания в утреннем радиоэфире "Сахалинского меридиана" приглашенные депутаты рассказывали об особенностях текущего законотворческого процесса, отвечали на вопросы журналистов и радиослушателей.
Широко освещалась законотворческая деятельность областной Думы и в периодической печати - газетах "Советский Сахалин", "Губернские ведомости", "Позиция", "Свободный Сахалин". Пресс - центром Думы для газеты "Губернские ведомости" подготовлено три тематических страницы "Власть и общество". Материалы о работе Сахалинской областной Думы публиковались в газете "Аргументы и факты", журнале "Восток России".
В течение 1999 года выпущено 4 номера Ведомостей Сахалинской областной Думы.
Вместе с тем журналисты средств массовой информации не всегда объективно отражали деятельность областного законодательного органа, отдельных депутатов. Задача пресс - службы Думы снабжать журналистов необходимой достоверной информацией, добиваться, чтобы она доходила до избирателей в правдивом, неискаженном виде. В практику работы пресс - центра не вошли регулярные обзоры прессы по публикациям, касающимся деятельности областной Думы.
С участием аппарата областной Думы совершенствовалась система перспективного, текущего и оперативного планирования. Этому способствовала работа аппарата по своевременной подготовке согласованных проектов планов, по обеспечению взаимодействия и учета предложений постоянных комиссий.
Формированию планов, Программы законодательной работы способствует анализ обращений избирателей в областную Думу.
В областной Думе организован систематический прием граждан, осуществляется работа с обращениями граждан, их анализ и соответствующая информационная поддержка руководства и депутатов областной Думы. В 1999 году в адрес областной Думы на имя руководства поступило 836 обращений, что почти в 3 раза больше, чем в 1997 году и в полтора раза - чем в 1998 году. Все письма, обращения, телеграммы своевременно рассмотрены депутатами, должностными лицами, постоянными комиссиями областной Думы. В течение года с помощью консультанта приемной граждан организовано 224 приема граждан в областной Думе. Депутатами Сахалинской областной Думы проведено 568 приемов граждан в округах. Всего за год принято 6466 избирателей. Рассмотрено 220 коллективных обращений, депутатами проведена 271 встреча с трудовыми коллективами.
Анализ содержания обращений граждан свидетельствует, что большинство вопросов, с которыми граждане и организации обращались по почте или на личном приеме, были обусловлены сложным социально - экономическим положением в стране и в области: это и обеспечение жильем, задолженность по выплате заработной платы и детских пособий, других социальных выплат, неудовлетворительная подготовка коммунальных служб к зиме, проблемы энергообеспечения, плохое тепло- и водоснабжение населения области. Вместе с этим увеличилось количество обращений по вопросам правопорядка и соблюдения законности. В 1999 году поступило 10 писем с предложениями по законодательной деятельности. Все обращения и письма систематизированы, подготовлен их подробный анализ.
В целях выполнения основных функций по обеспечению деятельности областной Думы аппарат постоянно совершенствует свою работу. Сложился определенный механизм взаимодействия структурных подразделений аппарата и постоянных комиссий областной Думы.
Вместе с тем, вопрос координации деятельности структурных подразделений Думы остается актуальным.
В целях совершенствования деятельности аппарата, без увеличения штатной численности, с учетом уже сложившихся форм оптимизировалась его структура. Разработано и утверждено Положение об аппарате с детальной проработкой основных функций и задач его подразделений. Структура и штатное расписание приведены в соответствие с требованиями Кодекса государственной службы Сахалинской области и Реестром должностей.
Эффективное участие сотрудников аппарата в законотворческом процессе напрямую связано с постоянным повышением их квалификации. В истекшем году 4 работника аппарата прошли краткосрочные курсы повышения квалификации, организованные администрацией области с привлечением специалистов Дальневосточной академии государственной службы, 2 сотрудника аппарата закончили Российскую академию государственной службы при Президенте РФ, два - прошли стажировку в Москве, 9 сотрудников аппарата заочно обучаются в высших учебных заведениях.
Кодексом государственной службы четко определены не только квалификационные требования, но и право государственных служащих на повышение квалификации, а также переподготовку (переквалификацию).
Вместе с тем, принятым еще в 1998 году постановлением областной Думы "Об упорядочении вопросов повышения квалификации и профессиональной подготовки депутатов и работников аппарата" в целях экономии средств план повышения квалификации на 1998 - 1999 годы был отменен.
Вопросы улучшения стиля, совершенствования форм и методов работы аппарата не стали предметом обсуждения на общих собраниях коллектива аппарата, не ликвидирована разобщенность действий подразделений.
Основная задача аппарата - обеспечение качества и непрерывности законодательного процесса, создание условий для деятельности депутатов. Поэтому совершенствовать работу аппарата можно и нужно в контексте совершенствования работы Думы в целом, руководствуясь необходимостью обеспечения четкости и повышения качества законодательного процесса.
Доклад подготовлен Л.Ф.Шубиной,
первым заместителем председателя
Сахалинской областной Думы,
информационно - аналитическим отделом
Сахалинской областной Думы