Сахалинская область
Постановление от 14 сентября 2006 года № 5/1/434-4

Об обращении в федеральные и региональные органы государственной власти Российской Федерации в связи с заявлением Прокурора Сахалинской области о признании противоречащими федеральному законодательству ряда норм Закона Сахалинской области от 12 июля 1994 года N 2 "О статусе депутата Сахалинской областной Думы"

Принято
Сахалинской областной Думой
14 сентября 2006 года
    На основании части 2 статьи 20 Устава Сахалинской области Сахалинская областная Дума постановляет:
    1.Утвердить обращение Сахалинской областной Думы в федеральные и региональные органы государственной власти Российской Федерации (прилагается).
    2.Направить обращение Сахалинской областной Думы Президенту Российской Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации, Председателю Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Председателю Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации с предложением о поддержке.
    3.Опубликовать настоящее постановление и обращение в газете "Губернские ведомости". Направить настоящее постановление и обращение в "Парламентскую газету" и "Российскую газету" с целью опубликования.
    4.Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на депутата Сахалинской областной Думы С.А.Пономарева.
    Председатель
    Сахалинской областной Думы
    В.И.Ефремов
    ОБРАЩЕНИЕ САХАЛИНСКОЙ ОБЛАСТНОЙ ДУМЫ
    Президенту
    Российской Федерации
    В.В.Путину
    Генеральному прокурору
    Российской Федерации
    Ю.Я.Чайке
    Председателю Совета Федерации
    Федерального Собрания
    Российской Федерации
    С.М.Миронову
    Председателю
    Государственной Думы
    Федерального Собрания
    Российской Федерации
    Б.В.Грызлову
    Законодательные
    (представительные)
    органы субъектов
    Российской Федерации
    В соответствии с частью 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
    Элементом института системы органов государственной власти является статус депутата представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации.
    Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ в качестве общего принципа установил, что, помимо непосредственного регулирования статуса депутатов федеральным законодателем, он (статус депутата) также регулируется уставом (конституцией) и законами субъекта Российской Федерации (пункт 4 статьи 10), делегировав, таким образом, полномочия федерального законодателя региональному.
    Как указано в пункте 2 статьи 1 Федеративного договора от 31 марта 1992 года "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации", "органы власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации участвуют в осуществлении федеральных полномочий в пределах и формах, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами".
    Таким образом, Федеративным договором, нормы которого носят конституционно-правовой характер, предусмотрена возможность для субъектов Российской Федерации участвовать в законодательном процессе даже по предметам исключительной компетенции Российской Федерации, если это сочтет необходимым федеральный законодатель.
    В отсутствие детального регулирования на федеральном уровне статуса депутатов регионального уровня в Сахалинской области для принятия Закона Сахалинской области от 12 июня 1994 года N 2 "О статусе депутата Сахалинской областной Думы" в качестве модели использовался Федеральный закон от 8 мая 1994 года N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".
    Указанный Закон Сахалинской области двенадцать лет обеспечивал нормальное функционирование депутатского корпуса Сахалинской областной Думы. Однако смена руководства прокуратуры Сахалинской области повлекла обращение в Сахалинский областной суд с предложением признать недействующими ряд существеннейших норм Закона Сахалинской области "О статусе депутата Сахалинской областной Думы":
    пункт 2 статьи 13 в части установления сроков ответа должностных лиц на депутатский запрос;
    пункт 2 статьи 14 в части возложения на государственные органы обязанности рассмотреть предложения и замечания комиссий (комитетов) Думы не позднее чем в месячный срок и сообщить о результатах в областную Думу;
    пункт 3 статьи 18 в части направления руководителями государственных органов своих представителей по просьбе депутата при проведении им приема избирателей;
    подпункт "в" пункта 1 статьи 20 в части осуществления депутатом контроля за рассмотрением направленных им предложений, заявлений и жалоб в государственные органы, а также в части возложения обязанности на должностных лиц расположенных на территории области государственных органов оказывать депутату помощь в его контрольной деятельности;
    статью 22 в части приема должностными лицами государственных органов депутата по вопросам депутатской деятельности во внеочередном порядке;
    пункт 2 статьи 24 в части возложения обязанности на должностных лиц государственных органов, к которым обращено требование депутата, незамедлительно принять меры для устранения нарушения, а при необходимости - для привлечения виновных к ответственности с последующим информированием об этом депутата;
    пункт 2 статьи 25 в части возложения обязанности на должностных лиц расположенных на территории области государственных органов при обращении депутата обеспечивать его по вопросам депутатской деятельности консультациями специалистов, безотлагательно, но не позднее недельного срока предоставлять запрашиваемые документы или сведения, а также в части возложения обязанности на указанных должностных лиц сообщать депутату в трехдневный срок о необходимости проведения проверки и дополнительного изучения вопроса;
    пункт 1 статьи 27 в части возложения на государственные органы и их должностных лиц, к которым обратился депутат по вопросам, связанным с депутатской деятельностью, дать депутату ответ на его обращение или представить запрашиваемые им документы и сведения в недельный срок;
    пункт 2 статьи 27 в части возложения обязанности на руководителей органов и лиц, указанных в части 1 настоящей статьи, сообщить депутату не позднее чем в трехдневный срок о необходимости в проверке и дополнительном изучении соответствующего вопроса;
    пункт 1 статьи 31 в части обязанности администрации организации уволить депутата в указанный им срок с сохранением за ним прав члена трудового коллектива;
    подпункты "а" и "в" пункта 2 статьи 41.2. в части установления права помощника депутата по письменному обращению депутата пользоваться копировально-множительной техникой, имеющейся в распоряжении органов государственной власти, расположенных на территории избирательного органа, внеочередного приема должностными лицами органов государственной власти по предъявлению удостоверения помощника депутата.
    По мнению прокурора Сахалинской области, указанные нормы регулируют деятельность всех, в том числе и территориальных органов федеральной государственной власти, а это противоречит Федеральным законам "О прокуратуре Российской Федерации", "О федеральной службе безопасности", "О судебных приставах" и т.д., а потому должны быть признаны недействующими в полном объеме.
    Оспорен также ряд иных норм, касающихся гарантий депутатской деятельности.
    По мнению прокурора Сахалинской области, поддержанному судом первой инстанции, если та или иная норма отсутствует в Трудовом кодексе Российской Федерации, то ее не может быть и в законе о статусе депутата, и субъект Российской Федерации не вправе предусматривать особый порядок увольнения, перевода и перемещения депутата по службе.
    В случае вступления решения суда в силу гарантии работников, входящих в состав выборных профсоюзных коллегиальных органов любого уровня и не освобожденных от основной работы (статьи 373, 374 Трудового кодекса Российской Федерации), окажутся выше, чем у депутатов представительных органов субъектов Российской Федерации. Очевидно, что в условиях системности права такое положение, по меньшей мере, нелогично.
    Прокурором Сахалинской области и судом первой инстанции сознательно игнорируется и статья 172 Трудового кодекса Российской Федерации, предусматривающая, что гарантии выборных работников устанавливаются законами, регулирующими статус указанных лиц.
    Обращение в суд прокурор процессуально обосновал ссылкой на статью 45 ГПК РФ. Эта статья предоставляет право прокурору обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и защиты интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
    Однако никаких данных об ущемлении чьих-либо прав, свобод, интересов прокурор не привел. Нет таких данных и в решении суда. Оставление такого решения без изменения разрушит сложившуюся в области систему представительной власти, практику деятельности депутатского корпуса, существенно ограничит деятельность депутатов в округах, связи их с избирателями, рассмотрение жалоб и заявлений, контроль за их прохождением, ослабит контроль со стороны населения и его представителей за бюрократическим аппаратом, увеличит предпосылки коррупции и противоречит интересам Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, всего населения области, интересам укрепления государственной власти.
    Изученная нами судебная практика показывает, что в последние годы прокуроры ряда субъектов Российской Федерации обращаются в суды, оспаривая нормы региональных законов о статусе депутатов представительных (законодательных) органов, прежде всего в части трудовых прав и гарантий депутатов. Суды общей юрисдикции, игнорируя конституционно-правовую природу этих норм, рассматривают эти нормы на предмет соответствия Трудовому кодексу Российской Федерации и зачастую удовлетворяют требования прокуроров.
    Однако пока только прокурором Сахалинской области осуществляется комплексное наступление на функционально необходимые составляющие депутатской деятельности: право на внеочередной прием, скорейшее (безотлагательное) получение информации, право контроля за направленными предложениями, жалобами и обращениями и корреспондирующие этим правам на соответствующих территориях обязанности должностных лиц государственных органов обеспечивать депутата консультациями специалистов, незамедлительно принимать меры по устранению выявленных нарушений, а при необходимости - привлечению виновных к ответственности.
    Нам трудно дать однозначную оценку таким действиям прокурора Сахалинской области. Возможно, это неисполнение Приказа Генерального прокурора Российской Федерации N 3 от 15 января 2003 года "О введении в действие инструкции о порядке рассмотрения и разрешения обращений и приема граждан в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации", которым порядок безотлагательного предоставления прокуратурой информации депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации распространен на депутатов законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации (примечание к пункту 5.5.). Однако, судя по всему, это признак общероссийской проблемы, которая нуждается в разрешении.
    Предпосылкой действий прокурора Сахалинской области является упрощенное понимание иерархичности государственного устройства, искусственное и абсолютное противопоставление регионального уровня государственной власти федеральному уровню, непонимание того, что Федеральный законодатель может осуществлять адаптацию централизованного управления через региональный законодательный уровень, игнорирование как специфики депутатской деятельности, так и ее роли в функционировании государства.
    Удивляет, что государство в лице прокуратуры (органа, получающего персональные и нормативные полномочия от представительной власти в лице палат Федерального Собрания Российской Федерации) под флагом борьбы с региональным сепаратизмом борется с представительной властью и с ее необходимыми прерогативами, т.е., по сути, само с собой.
    Конечно, споры о компетенции, применении и толковании Конституции Российской Федерации между органами власти возможны. Но, по нашему глубокому убеждению, они должны решаться в Конституционном Суде Российской Федерации в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации.
    На основании изложенного просим:
    1.Президента Российской Федерации использовать в порядке статьи 85 Конституции Российской Федерации согласительные процедуры для разрешения указанных разногласий между Сахалинской областной Думой и Прокуратурой Российской Федерации, а также дать поручение о проведении соответствующего совещания в Администрации Президента Российской Федерации с участием представителей Сахалинской областной Думы.
    2.Генерального прокурора Российской Федерации дать поручение прокурору, участвующему в рассмотрении дела в суде второй инстанции (Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации), поддержать позицию Сахалинской областной Думы о прекращении дела ввиду его неподсудности суду общей юрисдикции, изложенную в кассационной жалобе на решение Сахалинского областного суда от 4 сентября 2006 года по делу N 3-52 (прилагается - не приводится).
    3.Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации:
    организовать и провести совместные парламентские слушания по проблемам депутатского статуса региональных законодательных (представительных) органов и возможной концепции соответствующего модельного закона;
    провести анализ и обобщение судебной практики по данному государственно значимому вопросу (либо направить соответствующие запросы в Верховный и Конституционный Суды Российской Федерации).
    4.Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации поддержать настоящее обращение.
    Председатель
    Сахалинской областной Думы
    В.И.Ефремов