-32300: transport error - HTTP status code was not 200
Сахалинская область
Постановление от 20 сентября 2001 года № 3/2/336-3
О законодательной инициативе Сахалинской областной Думы по проекту Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации"
- Принято
- Сахалинской областной Думой
20 сентября 2001 года
Рассмотрев проект Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации", руководствуясь статьей 104 Конституции Российской Федерации, Сахалинская областная Дума постановляет:
1.Внести в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации".
2.Поручить председателю постоянной комиссии Сахалинской областной Думы по законности, законодательству и внешним связям С.А.Пономареву представлять данную законодательную инициативу при рассмотрении ее в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.
3.Направить указанный проект Федерального закона членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Б.Н.Третяку, В.П.Горегляду, депутату Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации И.А.Ждакаеву, законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации с просьбой поддержать законодательную инициативу.
4.Опубликовать настоящее постановление в газете "Губернские ведомости".
5.Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на председателя постоянной комиссии Сахалинской областной Думы по законности, законодательству и внешним связям С.А.Пономарева.
И.о. председателя
областной Думы
Л.Ф.Шубина
Проект
вносится Сахалинской
областной Думой
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В ЗАКОН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАНИЦЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
Внести в Закон Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" (Ведомости Совета народных депутатов Верховного Совета Российской Федерации, 1993 год, N 17, ст. 594; Собрание законодательства Российской Федерации, 1994 год, N 16, ст. 1861; 1996 год, N 50, ст. 5610; 1997 год, N 29, ст. 3506; 1998 год, N 31, ст. 3805; 1998 год, N 31, ст. 3831; 1999 год, N 23, ст. 2808; 2000 год, N 32, ст. 3341; 2000 год, N 46, ст. 4537; 2001 год, N 13, ст. 1147) следующие изменения и дополнения:
1.Статью 2 изложить в следующей редакции:
"Статья 2. Принципы установления и изменения прохождения Государственной границы
Государственной границей Российской Федерации является граница РСФСР, закрепленная нормами международного права и законодательными актами бывшего СССР.
Границы Российской Федерации с сопредельными государствами из числа бывшего СССР, не оформленные в международно - правовом отношении, подлежат их договорному закреплению.
Определенные частью 1 настоящей статьи границы Российской Федерации с иными сопредельными государствами изменению не подлежат и установлены в целях реализации конституционного положения о целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации.
Границы субъекта Российской Федерации, являющиеся частью Государственной границы, могут быть изменены только после согласия субъекта Российской Федерации, определяемого исключительно итогами референдума, проведенного на территории субъекта Российской Федерации.".
2.Дополнить статьей 2.1. следующего содержания:
"Статья 2.1. Принципы установления и поддержания правоотношений на Государственной границе
Российская Федерация при регулировании правоотношений в приграничных районах (акваториях) Российской Федерации и на путях международных сообщений, пролегающих на российской территории, руководствуется принципами:
обеспечения безопасности Российской Федерации и международной безопасности;
взаимовыгодного всестороннего сотрудничества с иностранными государствами;
взаимного уважения суверенитета, территориальной целостности государств и нерушимости государственных границ;
мирного разрешения пограничных вопросов.".
3.Часть 2 статьи 3 после слов "и законодательством Российской Федерации" дополнить словами ", обеспечивающим целостность и неприкосновенность территории Российской Федерации.".
4.В части 2 статьи 4 после слов "правила международного договора" дополнить словами ", за исключением тех, которые предусматривают отторжение части территории Российской Федерации.".
5.Пункт 1 статьи 5 изложить в следующей редакции:
"Прохождение Государственной границы устанавливается в соответствии с нормами международного права и федеральными законами Российской Федерации. Изменение Государственной границы возможно в той мере, в какой оно не противоречит Конституции Российской Федерации, не нарушает территориальной целостности Российской Федерации.".
6.В части 1 статьи 7 предложение "ведения на Государственной границе либо вблизи нее на территории Российской Федерации хозяйственной, промысловой и иной деятельности" дополнить предложением "(с учетом положений, предусмотренных частью 3 статьи 13 настоящего Закона);".
7.Часть 3 статьи 7 после слов "и сопредельных государств" дополнить словами "из числа бывшего СССР".
8.В части 7 статьи 9 слова: "(кроме случаев, предусмотренных международными договорами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации)" заменить словами: "(кроме случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации и международными договорами, ратифицированными Российской Федерацией)".
9.В части 1 статьи 13 после слов "осуществляемая российскими" исключить слова "и иностранными". После слов "физическими лицами" исключить слова ", в том числе совместно,".
10.Статью 13 дополнить частью 3 следующего содержания: "Виды деятельности, указанные в части 1 статьи 13 настоящего Федерального закона, могут осуществляться иностранными юридическими лицами и физическими лицами только на основании ратифицированного международного договора (соглашения). Нератифицированные международные договоры (соглашения) Российской Федерации (в том числе межгосударственные, межправительственные договоры, договоры межведомственного характера) или их части, определяющие (изменяющие) статус Государственной границы, не применяются (в том числе и временно).".
Предложить Президенту Российской Федерации привести свои нормативные правовые акты в соответствие с настоящим Федеральным законом.
Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.
Президент
Российской Федерации
В.В.Путин
Москва, Кремль
"____" ___________ г.
N ___________________
ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА К ПРОЕКТУ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В ЗАКОН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАНИЦЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
1.Обоснование необходимости принятия данного законопроекта
Разработка и принятие проекта Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" обусловлены необходимостью совершенствования Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" с учетом восьмилетней практики его применения.
За период действия указанного Закона (с 1 апреля 1993 года и по настоящее время) произошли значительные изменения как в общероссийском государственном законодательстве (принята 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации), так и в международном праве. Россия присоединилась к Венским конвенциям: о праве международных договоров (1969 год); о праве международных договоров между государствами и международными организациями (1986 год), а также был ратифицирован целый ряд международных нормативно - правовых актов). Кроме изменений, произошедших в государственном и международном праве, произошли изменения в отношениях с сопредельными государствами (так называемое дальнее зарубежье) и с государствами из состава бывшего СССР (ближнее зарубежье).
Произошедшие изменения не нашли своего отражения в Законе Российской Федерации "О Государственной границе", в связи с чем некоторые его положения (определяющие понятие, статус Государственной границы и принципы ее установления, а также устанавливающие особые льготные правила промысловой и иной деятельности иностранным физическим и юридическим лицам как на Государственной границе, так и на территории Российской Федерации) не регулируют отношения по обеспечению целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, а, наоборот, создают очаги социально - экономической и политической напряженности как внутри страны (особенно в субъектах Российской Федерации, границы которых являются одновременно частью Государственной границы), так и во взаимоотношениях с сопредельными государствами.
Вот наиболее характерный пример напряженности в отношениях между тремя государствами: Россией, Японией и Республикой Кореей.
16 сентября 1991 года было подписано Соглашение между правительствами СССР и Республики Кореи о сотрудничестве в области рыбного хозяйства. Согласно договоренности между указанными правительствами, в 2001 году 26 южнокорейским судам разрешен промысел сайры в территориальном море Российской Федерации в районе южных Курил. 21 февраля 1998 года, согласно Соглашению между правительствами России и Японии о некоторых вопросах сотрудничества в области промысла морских живых ресурсов, японской стороне выделены квоты на вылов 2252 тонн рыбы в территориальном море Российской Федерации вблизи островов Итуруп, Кунашир, Шикотан и Зеленый с прилегающими к нему восемью островками и скалами (именуемые японской стороной "группа островов Хабомаи"). 20 июня 2001 г. Министр иностранных дел Японии М.Тонака направила Министру иностранных дел Российской Федерации послание, в котором призвала пересмотреть решение о предоставлении южнокорейским рыбакам права на промысел в районе южных Курил и подчеркнула, что "Токио считает эти острова своей исконной территорией. Мы не можем согласиться с тем, что Россия предоставляет там право на промысел Республике Корея". Министерства иностранных дел Республики Кореи и Российской Федерации отреагировали на заявление соответствующим образом (Приложение N 1).
Дальнейшая эскалация напряженности в приведенном примере предопределена (помимо политической составляющей) положениями отдельных Федеральных законов ("О Государственной границе", "О международных договорах Российской Федерации", "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации").
Частью 4 статьи 3 Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" закреплено, что "защита Государственной границы обеспечивает жизненно важные интересы личности, общества и государства на Государственной границе в пределах приграничной территории (пограничной зоны, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, где установлен пограничный режим, пунктов пропуска через Государственную границу, а также территорий административных районов и городов, санаторно - курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к Государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережного моря или пунктам пропуска) и осуществляется всеми федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями, установленными законодательством Российской Федерации".
Вместе с тем, согласно части 3 статьи 16 этого Закона, "в пограничную зону могут не включаться территории населенных пунктов, санаториев, домов отдыха", а в соответствии с частью 4 этой же статьи "исходя из характера отношений Российской Федерации с сопредельным государством, на отдельных участках Государственной границы пограничная зона может не устанавливаться". Таким образом, граждане, которые проживают на Государственной границе без установления пограничной зоны, не обеспечены государственной защитой их жизненно важных интересов.
Отсюда возникают вопросы:
1.Соответствует ли конституционному положению ("Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории" - часть 3 статьи 4 Конституции Российской Федерации) предусмотренная статьей 16 указанного Закона возможность неустановления пограничной зоны, т.е. возможность создания коридоров и окон на отдельных участках Государственной границы.
2.Защищает ли в этой части Закон Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" интересы личности, общества и государства.
Кроме того, в соответствии с частью 1 статьи 2, частью 2 статьи 3 и частью 1 статьи 5 Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" пределы Государственной границы, ее статус и порядок прохождения определяется, устанавливается и изменяется международными договорами.
В соответствии со статьей 23 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" любые международные договоры Российской Федерации (межгосударственные, межправительственные договоры, договоры межведомственного характера) или их части до вступления в силу могут применяться в Российской Федерации временно, если это предусмотрено в самом договоре или если об этом была достигнута договоренность со сторонами, подписавшими договор (пункт 1). При этом пунктом 2 определено, что решение о временном применении в Российской Федерации международного договора или его части принимается органом, принявшим решение о подписании международного договора, в порядке, установленном статьей 11 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации". В Федеральном законе "О международных договорах Российской Федерации" не предусмотрены сроки временного применения международного договора, в связи с чем они применяются, не будучи ратифицированными, в течение длительного времени.
Например, соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о разграничении дна северной части Каспийского моря в целях осуществления суверенных прав недропользования 1998 г. временно применяется с момента подписания, хотя в результате его нератификации оно не вступило в силу.
Второй пример. Соглашение между правительствами Российской Федерации и Японии о некоторых вопросах сотрудничества в области промысла морских живых ресурсов 21 февраля 1998 года японской стороне выделили квоты на вылов рыбы в территориальном море России вблизи островов южной Курильской гряды. На ратификацию указанное соглашение не направлялось.
Третий пример. Соглашением между Правительством СССР и Республики Кореи о сотрудничестве в области рыбного хозяйства от 16 сентября 1991 года предусмотрено выделение квот южнокорейским рыбакам для промысла сайры в территориальном море России в районе южных Курил.
Аналогичное положение сложилось в США в части разграничения морских пространств Берингова моря. Соглашение между СССР и США о линии разграничения морских пространств 1990 года до сих пор не ратифицировано и применяется временно.
Таким образом, предусмотренная статьей 23 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" возможность бессрочного временного применения в Российской Федерации любых международных договоров (межгосударственные, межправительственные договоры, договоры межведомственного характера) или их части позволяет устанавливать и изменять статус Государственной границы соответствующими соглашениями исключительно в интересах иностранных юридических и физических лиц, осуществляющих промысловую деятельность на Государственной границе и непосредственно на территории России.
Аналогичные положения (не обеспечивающие целостность и неприкосновенность территории Российской Федерации) содержатся в Федеральном законе "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" (пункт 2 статьи 20).
Законом Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" предусмотрено ведение хозяйственной, промысловой и иной деятельности иностранными юридическими и физическими лицами непосредственно на Государственной границе либо на территории Российской Федерации, которая осуществляется в соответствии с международными договорами Российской Федерации или иными договоренностями с иностранными государствами (статья 13).
Выводы по обоснованию необходимости принятия данного законопроекта
Закон Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации", а также Федеральные законы ("О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации", "О международных договорах Российской Федерации"), регулирующие сходные отношения (в части обеспечения правопорядка на Государственной границе), содержат правила, противоречащие Конституции Российской Федерации.
1.Преамбулой Конституции Российской Федерации определена необходимость в сохранении исторически сложившегося государственного единства и возрождении суверенной государственности России.
2."Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию" (временное приостановление этого положения Конституцией не предусмотрено).
3.Согласно части 3 статьи 4 Конституции, "Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории" (временное приостановление этого положения Конституцией не предусмотрено).
4.Согласно части 3 статьи 5, "Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности", "равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации" (временное приостановление действия указанных принципов Конституцией Российской Федерации не предусмотрено и противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права).
5.Закрепленный частями 1 и 4 статьи 5 Конституции Российской Федерации принцип равноправия субъектов Российской Федерации нарушается в отношении тех субъектов, границы которых одновременно являются частью Государственной границы.
6.Согласно части 1 статьи 9 Конституции, "земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории" (временное лишение этого права граждан России, проживающих на территориях субъектов Российской Федерации, границы которых совпадают с частью Государственной границы, путем временного применения нератифицированных международных соглашений и договоренностей Конституцией Российской Федерации не предусмотрено и противоречит принципам и нормам международного права).
7.Часть 5 статьи 13 Конституции Российской Федерации запрещает действия, направленные на нарушение целостности России и подрыв безопасности государства (заключение временных международных соглашений и договоренностей по использованию российских ресурсов на территории России подрывает безопасность государства).
8.В соответствии с частью 1 статьи 15 Конституции "законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации", а согласно статье 18 "права и свободы человека и гражданина... определяют смысл, содержание и применение законов,... деятельность исполнительной власти". Данное конституционное положение соответствует принципам и нормам международного права (т.е. нератифицированные международные соглашения и договоренности, нарушающие права и свободы граждан, проживающих на сопредельных с иностранными государствами территориях, применяться на территории России не могут даже временно).
9.В соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации составной частью ее правовой системы являются (1) общепризнанные принципы международного права, (2) общепризнанные нормы международного права, (3) международные договоры Российской Федерации, (4) Конституция Российской Федерации (Закон Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" в этой части противоречит Конституции, поскольку предписывает установление статуса Государственной границы только международными договорами (договоренностями и соглашениями).
1.Цели и задачи принятия законопроекта
Цель данного законопроекта - уточнение принципов установления, изменения и прохождения Государственной границы, определение ее статуса в свете Конституции Российской Федерации и международных правовых документов, ратифицированных Российской Федерацией, создание правового механизма по обеспечению целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации.
Основной задачей данного законопроекта является создание условий для реализации (обеспечения) конституционных прав граждан Российской Федерации на использование земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности граждан. Не менее важной задачей данного законопроекта является определение правил по установлению, изменению границ субъектов Российской Федерации, участки которых совпадают с Государственной границей.
2.Общая характеристика и основные положения законопроекта
Для достижения цели и решения задач законопроекта в статье 2 устанавливаются принципы установления и изменения прохождения Государственной границы с учетом тех границ, которые определены нормами международного права и не позволяют пересматривать уже состоявшиеся границы России. Этой же статьей определено, что границы с бывшими союзными республиками подлежат договорному закреплению. И это является оправданным, т.к. эти границы были закреплены СССР как административные. Часть третья этой же статьи закрепляет статус Государственной границы в пределах границ РСФСР и устанавливает недопустимость изменения этих границ. Что в свою очередь лишит сторонников передела территории России возможности претендовать на ту или иную ее часть. Часть четвертая этой же статьи законопроекта устанавливает новый принцип и условия изменения Государственной границы, если она совпадает с границами субъекта Российской Федерации. Пока, к сожалению, данного положения в законодательных актах России не имеется.
Дополнения части 2 статьи 3, части 2 статьи 4 вызваны необходимостью приведения Закона "О Государственной границе Российской Федерации" в соответствие с Конституцией Российской Федерации.
Изложение части 1 статьи 5 законопроекта в новой редакции содержит предписание о необходимости руководствоваться не международными соглашениями (как это происходит сегодня), а нормами международного права, законами (в том числе и теми, которыми ратифицированы международные договоры) при определении прохождения и изменения Российской границы.
Изложение частей 1 и 3 статьи 7 законопроекта продиктовано необходимостью сохранить традиционно устоявшиеся добрососедские отношения с государствами из числа бывшего СССР.
Часть 7 статьи 9 законопроекта вызвана необходимостью отрегулировать и обеспечить правопорядок на Государственной границе исключительно законами Российской Федерации (в том числе и теми законами, которыми ратифицированы международные договоры) и необходимостью приведения действующего закона в соответствие с положениями, установленными частью 3 статьи 4, частью 1 статьи 9 и статьи 18 Конституции РФ.
Изменения и дополнения статьи 13 законопроекта вытекают из необходимости наполнить конкретным содержанием конституционное положение о том, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, а также необходимости установления предписания, запрещающего нахождение иностранных юридических и физических лиц на территории России на основании соглашения, не ратифицированного в установленном порядке.
2.Состояние законодательства в данной сфере правового регулирования и место законопроекта в системе действующего законодательства
Режим, статус, изменение Государственной границы России регулируется Законом Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации", Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации", Федеральным законом "О внутренних морских водах, территориальном море и прилегающей зоне Российской Федерации".
Законопроект не противоречит положениям законодательства в данной сфере, не меняет концепцию действующего Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации".
5.Ожидаемые социально - экономические последствия принятия законопроекта
Наведение правопорядка на Государственной границе и на территориях, непосредственно к ней прилегающих, позволит укрепить государственный суверенитет Российской Федерации и будет являться основным средством стабилизации социально - политической обстановки и достижения межнационального согласия как условия развития гражданского общества в нашей многонациональной стране.