от 19 января 2005 г. Дело N А74-4972/2004-К1
Резолютивная часть решения объявлена в судебном заседании
12 января 2005 года
Мотивированное решение подготовлено 19 января 2005 года
Арбитражный суд Республики Хакасия в составе судьи М.В. Сивириной
рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению
Территориального управления Министерства имущественных отношений Российской Федерации по Республике Хакасия, г. Абакан,
к Федеральному государственному учреждению "Земельная кадастровая палата" по Республике Хакасия, г. Абакан,
о признании незаконным решения государственного органа, обязании внести изменения в государственный земельный кадастр,
заинтересованные лица: 1.Управление федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Республике Хакасия, г. Абакан, 2.Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Республики Хакасия, г. Абакан, 3.Министерство транспорта и дорожного хозяйства Республики Хакасия, г. Абакан, 4.Администрация муниципального образования Ширинский район, п. Шира,
(протокол судебного заседания вела судья Сивирина М.В.),
при участии в судебном заседании:
от заявителя: Васичкиной О.А. по доверенности от 11.01.2005,
от ФГУ "ЗКП": Калининой Г.И. по доверенности от 16.11.2004 N 208, Карачакова М.М. по доверенности от 08.12.2004 N 229,
от Управления Росприроднадзора: Анчичековой И.В. по доверенности от 07.12.2004 N НК-189, Мордакина А.С. по доверенности от 07.12.2004 N НК-190.
Территориальное управление Министерства имущественных отношений Российской Федерации по Республике Хакасия (далее - Теруправление) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании решения Федерального государственного учреждения "Земельная кадастровая палата" по Республике Хакасия (далее - ФГУ "ЗКП") об отказе внесения изменений в государственный земельный кадастр в части исправления категории земельных участков, входящих в состав курорта и расположенных в пределах пос. Жемчужный, в письме N 139 от 31.08.2004. Теруправление просит также обязать ФГУ "ЗКП" внести изменения в выписки из государственного земельного кадастра на земельные участки, расположенные в пределах п. Жемчужный и п. Колодезный.
Определением Арбитражного суда Республики Хакасия от 28 октября 2004 года заявление принято к производству.
Определением Арбитражного суда Республики Хакасия от 16 ноября 2004 года к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Управление природных ресурсов и охраны окружающей природной среды МПР России по Республике Хакасия (далее - Управление Росприроднадзора), Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Республики Хакасия, Министерство транспорта и дорожного хозяйства Республики Хакасия (далее - Минтранс), Администрация муниципального образования Ширинский район (далее - Администрация МО Ширинский район).
В заявлении об уточнении требований от 01.12.2004 заявитель полагает, что оспариваемым письмом нарушены следующие нормативные правовые акты: - пункт 1 Положения "О курорте "Озеро Шира", утвержденного Постановлением Совмина РСФСР от 13.02.1986 N 70; - ст. 94 Земельного кодекса Российской Федерации.
Заявитель полагает, что отказ ФГУ "ЗКП" в приведении выписок из государственного земельного кадастра на земельные участки, расположенные в п. Жемчужный и Колодезный и входящие в состав курорта "Озеро Шира", делает невозможным осуществление государственной регистрации права собственности Российской Федерации на данные земельные участки и как следствие этого осуществление полномочий собственника в отношении данных участков.
В заявлении от 12.01.2005 заявитель дополнительно уточнил, что ФГУ "ЗКП" была нарушена также ст. 17 ФЗ "О государственном земельном кадастре". В судебном заседании заявитель полностью поддержал доводы заявления с последующими уточнениями к нему.
ФГУ "ЗКП" в отзыве на заявление полагает требования заявителя необоснованными, поскольку отнесение земель к категориям и перевод их из одной категории в другую производится компетентными органами власти и определяется ст. 8 Земельного кодекса Российской Федерации, но не органом, занимающимся государственным учетом (ФГУ "ЗКП"). Кроме того, обжалуемое заявителем письмо носит разъяснительный характер и не является ненормативным правовым актом, т.е. не носит властно-распорядительного характера. Сведения о категории земель п. Жемчужный и п. Колодезный внесены в Единый государственный реестр земель на основании Постановления Главы администрации Ширинского района N 562 от 26.12.2001 "Об утверждении границ поселений и материалов и инвентаризации земель", что не противоречит п. 3 ст. 84 Земельного кодекса Российской Федерации и соответствует п. 1 ст. 83 Земельного кодекса Российской Федерации. Поскольку Теруправлением не были представлены документы, необходимые для внесения изменений в государственный земельный кадастр (оформленные в соответствии с Положением о признании территорий лечебно-оздоровительными местностями и курортами федерального значения, утвержденным Правительством РФ от 07.12.1995), следовательно, в выписках из государственного земельного кадастра правильно указана категория земель - земли поселений.
Представитель Администрации МО Ширинский район в данное судебное заседание не явился, в предыдущее судебное заседание представил письменный отзыв, в котором поддержал позицию заявителя по делу и полагает возможным обязать ФГУ "ЗКП" устранить нарушение законодательства и внести изменения в государственный земельный кадастр. По мнению администрации, ФГУ "ЗКП" должно было провести правовую экспертизу Постановления администрации N 563 от 26.12.2001 и установить противоречие его ряду нормативных правовых актов о курорте "Озеро Шира". Администрация полагает, что кадастровый учет земельных участков федерального курорта "Озеро Шира" проведен в нарушение закона и на момент постановки участков курорта категория земель должна быть установлена: "земли природоохранного и оздоровительного назначения".
Из отзыва Управления Росприроднадзора по Республике Хакасия следует, что согласно Положению об Управлении, утвержденному приказом Росприроднадзора от 14.09.2004 N 110, оно не наделено полномочиями по ведению государственного кадастра особо охраняемых природных территорий федерального значения (далее - кадастр). Такими полномочиями согласно Положению о Росприроднадзоре, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 400, наделен Росприроднадзор. В настоящее время кадастр находится в стадии формирования, и сведений о курорте "Озеро Шира" в кадастре пока нет. Представитель Управления также пояснил, что Теруправлением не соблюден порядок представления надлежащих документов в соответствии с Положением об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации N 1425 от 07.12.1996.
Министерством транспорта и дорожного хозяйства Республики Хакасия (далее - Минтранс) в предыдущее судебное заседание представлен отзыв на заявление, согласно которому спорные земельные участки должны были быть поставлены на кадастровый учет как земли особо охраняемых природных территорий федерального значения в соответствии с ранее принятыми нормативными актами в отношении курорта "Озеро Шира". В связи с этим дополнительный перевод их в эту категорию земель не требуется. По мнению Минтранса, ФГУ "ЗКП" обязано осуществить учет спорных земельных участков в соответствии с законом и внести соответствующие изменения в кадастр.
В настоящее судебное заседание представитель Минтранса не явился, заявив о рассмотрении дела в его отсутствие.
Комитет по земельным ресурсам и землеустройству по Республике Хакасия, будучи надлежащим образом уведомленным о времени и месте судебного разбирательства, не направил в судебное заседание своего представителя, но представил отзыв на заявление, в котором просит отказать заявителю в удовлетворении заявления по следующим основаниям: - письмо-ответ на запрос по существу не может являться решением государственного органа, которое может быть обжаловано по смыслу п. 5 ст. 20 ФЗ "О государственном земельном кадастре" и в порядке гл. 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Т.е. законодательством не предусмотрена возможность оспаривания писем, имеющих информационно-разъяснительный характер; - позиция ФГУ "ЗКП", отраженная как в оспариваемом письме, так и в отзыве, является законной и обоснованной, учреждение действовало в рамках полномочий, предоставленных ему ФЗ "О государственном земельном кадастре", и не допустило нарушения требований закона.
В порядке ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей заинтересованных лиц, надлежащим образом уведомленных об отложении судебного разбирательства.
Выслушав представителей сторон, исследовав приведенные ими письменные доводы, доказательства, представленные в материалы дела, арбитражный суд
В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными - решений и действий (бездействия), в том числе государственных органов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В предмет доказывания по заявлению о признании недействительным ненормативного акта входит: властно-распорядительный характер обжалуемого акта, несоответствие ненормативного акта действующему законодательству, нарушение им законных прав и интересов заявителя.
Фактические обстоятельства по делу следующие:
05.08.2004 Теруправление обратилось к ФГУ "Земельная кадастровая палата" по Республике Хакасия с письмом N 1594 с требованием о внесении изменения в государственный земельный кадастр в части исправления категории земельных участков, входящих в состав курорта и расположенных в п. Жемчужный. Требование основано на Постановлениях Совета Министров РСФСР N 70 от 13.02.1986 и N 556 от 12.12.1985 об утверждении Положения о курорте федерального значения "Озеро Шира" и утверждении его границ, поскольку, по мнению заявителя, в соответствии с Земельным кодексом земли курортов относятся земли особо охраняемых природных территорий.
Оспариваемым письмом N 139 от 31.08.2004 ФГУ "ЗКП" ответило Теруправлению, что отнесение земель к категориям и перевод их из одной категории в другую производится компетентными органами власти и определяется ст. 8 Земельного кодекса Российской Федерации, но не самим пользователем и не органом, занимающимся государственным кадастровым учетом. Сведения о категории земельных участков, расположенных в п. Жемчужный, в Единый государственный реестр земель вносятся на основании актов органов местного самоуправления согласно п. 2 с. 8 Земельного кодекса Российской Федерации и в соответствии с Порядком ведения государственного реестра земель кадастрового района, раздел "Земельные участки" ГЗК-1-С.О-05-02-01, утвержденного приказом Росземкадастра от 15.06.2001 N П/119. Настоящим письмом ФГУ "ЗКП" разъяснило, что может внести изменения относительно категории земель только на основании соответствующего акта компетентного органа власти о переводе земель из одной категории в другую.
Категория "земли поселений" указывается ФГУ "ЗКП" в отношении поселков Жемчужный и Колодезный в выписках из земельного кадастра на основании Постановления Администрации Ширинского района от 26.12.2001 N 563.
Согласно п. 10 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации в пределах черты городских, сельских поселений могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение. Земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий, используются в соответствии с требованиями, установленными статьями 94 - 100 настоящего Кодекса.
Таким образом, категория "земли поселений" может включать в себя и зоны особо охраняемых территорий, на которые распространяются установленные законом ограничения.
Согласно ст. 94 Земельного кодекса РФ к землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим. К землям особо охраняемых территорий относятся земли особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов.
Между тем, приложением N 2 к Постановлению Совета Министров РСФСР N 556 от 12 декабря 1985 г. "Об установлении границ и режима округов санитарной охраны курортов марциальные воды в Карельской АССР, Озеро Шира в Красноярском крае, и Старая Русса в Новгородской области" определены границы и режим округа санитарной охраны курорта, в том числе границы второй зоны округа (зоны ограничений) курорта "Озеро Шира".
Постановлением Совета Министров РСФСР от 13.02.1986 N 70 было утверждено Положение о курорте "Озеро Шира", согласно п. 12 раздела III которого границы и режим округа санитарной охраны курорта установлен Постановлением Совмина РСФСР N 556 от 12.12.1985.
Таким образом, курорт "Озеро Шира" был отнесен к курортам республиканского (РСФСР) значения.
В соответствии со ст. 105 Земельного кодекса РСФСР (от 01.07.1970) указанные земли отнесены к землям курортов, подлежащим особой охране.
Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 02.02.1996 N 101 курорт "Озеро Шира" отнесен к курортам федерального значения.
Согласно ч. 2 ст. 18 Земельного кодекса РФ в собственности Российской Федерации могут находиться земли, отнесенные к землям особо охраняемых природных территорий.
В соответствии с п. 6 ст. 2 ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение. Особо охраняемые природные территории федерального значения являются федеральной собственностью и находятся в ведении федеральных органов государственной власти.
Согласно п. 3 ст. 8 ЗК РФ нарушение установленного Земельным кодексом РФ, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую.
Между тем, вышеуказанное Постановление Администрации Ширинского района N 563 от 26.12.2001 до настоящего времени не оспорено и не признано недействительным.
Во исполнение Федеральных законов "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" и "Об особо охраняемых природных территориях" Правительством Российской Федерации утверждено Положение об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения.
Положение определяет порядок организации округов санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения и особенности режима хозяйствования, проживания и природопользования в пределах их территории.
В соответствии с пунктами 8, 9 настоящего Положения разрабатывается проект округа санитарной охраны лечебно-оздоровительной местности или курорта федерального значения, который согласовывается с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, Министерством природных ресурсов Российской Федерации, а проект округа горно-санитарной охраны - также с Федеральным горным и промышленным надзором России.
Согласно п. 11 данного Положения округа санитарной и горно-санитарной охраны включают в себя территории лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения. Внешний контур округа санитарной или горно-санитарной охраны является границей лечебно-оздоровительной местности, курорта федерального значения, курортного региона (района).
В силу п. 18 Положения границы и режим округов санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения утверждаются Правительством Российской Федерации по совместному представлению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и Министерства здравоохранения Российской Федерации.
Между тем Теруправление, настаивая на изменении категории земель поселка Жемчужный, не представило ФГУ "ЗКП" какие-либо документы (проект, генеральный план и т.п.) об определении границ курорта "Озеро Шира" на местности, надлежащим образом согласованный компетентными органами.
В соответствии со ст. 19 ФЗ "О государственном земельном кадастре" государственный кадастровый учет земельных участков проводится по месту их нахождения в обязательном порядке на всей территории Российской Федерации по единой методике. Для проведения государственного кадастрового учета земельных участков органы государственной власти, органы местного самоуправления, заинтересованные правообладатели земельных участков или уполномоченные правообладателями земельных участков лица подают в органы, осуществляющие деятельность по ведению государственного земельного кадастра, заявки, правоустанавливающие документы на земельные участки и документы о межевании земельных участков.
Между тем письмо Теруправления в адрес ФГУ "ЗКП" от 05.08.2004 не является заявкой в смысле ст. 19 ФЗ "О государственном земельном кадастре", кроме того, к указанному письму не были приложены необходимые документы.
Следовательно, и обжалуемое письмо ФГУ "ЗКП" N 139 от 31.08.2004 не является отказом в проведении кадастрового учета, который может быть обжалован в арбитражный суд в соответствии с п. 5 ст. 20 ФЗ "О государственном земельном кадастре".
Под ненормативным актом понимается документ, содержащий обязательное предписание, распоряжение, влекущие юридические последствия, данный документ должен носить властно-распорядительный характер, затрагивать права и охраняемые законом интересы. Характерной особенностью ненормативного правового акта является содержание в нем обязательных предписаний (правил поведения), влекущих юридические последствия.
Вместе с тем оспариваемое письмо носит не только разъяснительный характер, но и отказывает заявителю во внесении изменений в государственный земельный кадастр в части категории земель, что указывает на присутствие в содержании письма признаков ненормативного правового акта.
В соответствии с ч. 1 ст. 8 Земельного кодекса Российской Федерации отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую осуществляются в отношении: 1) земель, находящихся в федеральной собственности, - Правительством Российской Федерации; 3) земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, - органами местного самоуправления.
Таким образом, органы государственного земельного кадастра не названы в качестве органов, осуществляющих отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую (п. 1 ст. 8 ЗК РФ).
Согласно п. 3 ст. 21 ФЗ "О государственном земельном кадастре" в случаях, если существуют основания полагать, что исправление технических ошибок может причинить вред либо нарушить законные интересы правообладателей земельных участков или третьих лиц, которые полагались на соответствующие записи в государственном земельном кадастре, такое исправление осуществляется на основании решения суда, арбитражного суда.
В данном случае изменение категории земельного участка п. Жемчужный не является технической ошибкой, которую вправе было бы исправить ФГУ "ЗКП".
В соответствии с Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях" Правительством Российской Федерации принято Постановление от 19.10.1996 N 1249 "О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий", согласно которому кадастр ведется:
по особо охраняемым природным территориям федерального значения, являющимся федеральной собственностью, - федеральными органами исполнительной власти и организациями, в ведении и управлении которых находятся такие природные территории.
Постановлением Правительства РФ от 22.07.2004 N 370 нормативное правовое регулирование в сфере ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий возложено на Министерство природных ресурсов РФ.
В соответствии с Положением о Росприроднадзоре, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 400, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет ведение кадастра особо охраняемых природных территорий федерального значения.
Как следует из материалов дела, курорт озеро Шира, как особо охраняемая природная территория, не внесен в кадастр особо охраняемых природных территорий федерального значения уполномоченным органом.
Принимая во внимание следующие обстоятельства: - ФГУ "ЗКП" не является органом, уполномоченным вести земельный кадастр особо охраняемых природных территорий, - ФГУ "ЗКП" не уполномочено изменять категории земельных участков, - документы на земельный участок особо охраняемой природной территории курорта "Озеро Шира" надлежащим образом не оформлены и не были представлены в ФГУ "ЗКП", - Постановление Администрации Ширинского района N 563 от 26.12.2001 в установленном порядке не признано недействительным, арбитражный суд полагает, что обжалуемое Теруправлением решение об отказе в изменении категории земель не противоречит действующему законодательству, а следовательно, не нарушает охраняемых законом прав и интересов заявителя.
Государственная пошлина по делу составляет 1000 рублей, поскольку заявитель освобожден от уплаты госпошлины, госпошлина по делу не взыскивается.
Руководствуясь статьями 167 - 170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд 1.В удовлетворении заявления о признании незаконным решения Федерального государственного учреждения "Земельная кадастровая палата" по Республике Хакасия от 31 августа 2004 г. и обязании внести изменения в выписки из государственного земельного кадастра на земельные участки, расположенные в пределах п. Колодезный и п. Жемчужный Ширинского района, отказать.
Настоящее решение может быть обжаловано путем подачи апелляционной жалобы в течение месяца после принятия арбитражным судом первой инстанции обжалуемого решения, либо путем подачи кассационной жалобы в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в г. Иркутске через Арбитражный суд Республики Хакасия в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления в законную силу обжалуемого решения.
Судья
Арбитражного суда
Республики Хакасия
М.В.СИВИРИНА