Арбитражный суд Республики Хакасия в составе:
председательствующего судьи Коробка И.Н.,
судей Журба Н.М., Каспирович Е.В.
рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Контрольно-ревизионного управления Министерства финансов Российской Федерации в Республике Хакасия, город Абакан, на решение Арбитражного суда Республики Хакасия от 6 сентября 2004 года по делу N А74-1847/04-К2, принятое судьей Сидельниковой Т.Н.
В судебном заседании 4 ноября 2004 года принимали участие представители:
Заявителя - Государственного учреждения "Саяногорский центр занятости населения": Морозова Л.Ф., действующая на основании доверенности от 23.06.2004 N 13, Севостьянов Н.В., действующий на основании доверенности от 01.03.2004 N 1;
Управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Республике Хакасия: Брагин Р.В., действующий на основании доверенности от 05.01.2004 N 2;
Контрольно-ревизионного управления Министерства финансов Российской Федерации в Республике Хакасия: Соловьева Г.А., действующая на основании доверенности от 12.01.2004 N 80-08-18/021, Андарьянова С.А., действующая на основании доверенности от 12.01.2004 N 80-08-18/020, Миронова Г.С., действующая на основании доверенности от 01.07.2004 N 80-08-18/534.
Протокол судебного заседания вела судья Каспирович Е.В.
В соответствии с частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд апелляционной инстанции в судебном заседании 04.12.2004 объявил резолютивную часть Постановления, мотивированное Постановление подготовлено 18.11.2004.
Государственное учреждение "Саяногорский центр занятости населения" (Учреждение), г. Саяногорск, обратилось в арбитражный суд с заявлением, уточненным в порядке, предусмотренном статьей 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании недействительным уведомления Управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Республике Хакасия (УФК), г. Абакан, от 13.04.2004 N 9 в части уменьшения ассигнований по коду ЭКР 130310 "Выплата пенсий и пособий" на 914700 рублей.
Решением Арбитражного суда Республики Хакасия от 6 сентября 2004 года заявление Государственного учреждения "Саяногорский городской центр занятости населения" удовлетворено; уведомление Управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Республике Хакасия от 13.04.2004 N 9 в части изменения (уменьшения) ассигнований по коду экономической классификации расходов 130310 "Выплата пенсий и пособий" на 914.700 рублей признано недействительным.
Контрольно-ревизионное управление Министерства финансов Российской Федерации в Республике Хакасия (КРУ), г. Абакан, привлеченное к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне УФК, с решением арбитражного суда не согласилось, обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение арбитражного суда от 6 сентября 2004 года по делу N А74-1847/04-К2 отменить, в удовлетворении заявления Учреждения отказать.
Заявитель жалобы, ссылаясь на положения Федерального закона "О занятости населения в Российской Федерации" и Порядка регистрации безработных граждан, полагает, что право на получение пособия по безработице возникает у гражданина с момента регистрации в качестве безработного, а перерегистрация в установленные службой занятости сроки является лишь одним из условий для выплаты пособия. По мнению КРУ, Учреждение с учетом требований Бюджетного кодекса Российской Федерации и Указаний главного распорядителя средств федерального бюджета - Министерства труда и социального развития Российской Федерации от 21.11.2002 N 7858-МТ обязано было до 25.12.2002 произвести перерегистрацию граждан, признанных безработными, начислить соответствующие пособия по безработице за вторую половину декабря 2002 года и выплатить их за счет средств 2002 года, однако не сделало этого.
Поскольку Учреждением не были выполнены требования действующего законодательства в области занятости населения, не были приняты необходимые меры для обеспечения своевременной, то есть за счет средств 2002 года, выплаты пособий по безработице за декабрь 2002 года, и произведено финансирование расходов 2002 года за счет лимитов бюджетных обязательств 2003 года, оно допустило нецелевое использование бюджетных средств. В свою очередь, начисление пособий по безработице за декабрь 2002 года в январе 2003 года и их выплата за счет лимитов бюджетных обязательств 2003 года повлекли образование кредиторской задолженности по выплате пособий по безработице за декабрь 2003 года и образование кредиторской задолженности по пособиям по состоянию на 1 января 2004 года.
Заявитель жалобы указал также на то обстоятельство, что арбитражным судом не исследован вопрос о том, производилась ли Учреждением перерегистрация безработных граждан по состоянию на 25.12.2002 и какому количеству граждан, дважды прошедших перерегистрацию в декабре 2002 года, пособие за вторую половину декабря 2002 года не начислено.
Управление федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Республике Хакасия отзыв на жалобу не представило, в судебном заседании его представитель поддержал доводы апелляционной жалобы КРУ.
Учреждение считает доводы, изложенные в апелляционной жалобе, необоснованными, апелляционную жалобу - не подлежащей удовлетворению, просит оставить обжалуемое решение арбитражного суда без изменения, в удовлетворении апелляционной жалобы КРУ отказать.
Учреждение считает, что выплата в январе 2003 года бюджетных средств в сумме 914700 рублей не может являться нецелевым использованием бюджетных средств, поскольку указанные средства использованы на выплату пособий по безработице, то есть на цели, на которые они и были направлены.
Отклоняя доводы апелляционной жалобы и ссылаясь на положения действующего законодательства в области занятости населения, Учреждение указало, что право безработного на получение пособия связано с датой подтверждения факта безработицы во время перерегистрации, тогда же возникает и обязательство оплаты безработному соответствующего пособия, в связи с чем право на получение пособия по безработице за вторую половину декабря 2002 года, как и обязанность его уплаты, возникли в январе 2003 года; обязанность по начислению пособия по безработице до установленной даты перерегистрации и выплата его авансом законодательством в области занятости, также как и Бюджетным кодексом, не предусмотрена ввиду отсутствия у безработного гражданина до момента перерегистрации правовых оснований для получения пособия. Поскольку обязательства федерального бюджета по выплате пособий по безработице зависят не от периода, за который они начислены, а от момента возникновения у граждан права на их получение, обязательства по выплате пособий за вторую половину декабря 2002 года в сумме 914700 рублей, начисленных в январе 2003 года, являются не кредиторской задолженностью 2002 года, а обязательствами 2003 года.
Как указало Учреждение в отзыве и в судебном заседании, при проведении проверки КРУ не исследовало первичные документы - карточки персонального учета безработных граждан, в связи с чем необоснованно включило в спорную сумму расходы, понесенные в связи с оплатой пособий за период нетрудоспособности безработных в октябре - декабре 2002 года, на основании предоставленных в январе 2003 года листов нетрудоспособности. С учетом изложенного КРУ необоснованно ссылается на то обстоятельство, что арбитражным судом не исследовался вопрос о перерегистрации безработных граждан Учреждением по состоянию на 25.12.2002.
Кроме того, в отзыве на апелляционную жалобу Учреждение указало на несостоятельность довода КРУ, обоснованного ссылкой на письмо Министерства труда и социального развития от 21.11.2002 N 7858-МТ, об обязанности Учреждения произвести начисление и выплату пособий по безработице за вторую половину декабря 2002 года до 25.12.2004. Учреждение полагает, что обязательства федерального бюджета по выплате пособия по безработице зависят не от периода, за который оно начислено, а от момента возникновения у граждан права на получение пособия.
В судебном заседании представители лиц, участвующих в деле, доводы, изложенные в апелляционной жалобе и отзыве на нее, поддержали.
Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что решение Арбитражного суда Республики Хакасия от 6 сентября 2004 года по делу N А74-1847/04-К2 является законным и обоснованным и отмене не подлежит.
Как следует из материалов дела, 02.02.2004 Контрольно-ревизионным управлением проведена ревизия финансово-хозяйственной деятельности Учреждения за 2002 - 2003 годы.
По результатам ревизии составлен акт N 10, в котором отражено, что в нарушение пункта 6 статьи 31 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" Учреждение при наличии неиспользованных лимитов бюджетных обязательств не начислило пособия по безработице за вторую половину декабря 2002 года, не отразило в бухгалтерских регистрах начисление пособий за указанный период.
В нарушение статей 225, 250 Бюджетного кодекса Российской Федерации в январе 2003 года Учреждение за счет средств 2003 года выплатило пособия в сумме 914.700 рублей за вторую половину декабря 2002 года, что повлекло образование кредиторской задолженности в сумме 711600 рублей по состоянию на 01.01.2004.
13.04.2004 УФК со ссылкой на представление КРУ от 05.04.2004 N 6 уведомило заявителя об изменении (уменьшении) бюджетных ассигнований на 915243 рубля, в том числе по коду ЭКР 130310 "Выплата пенсий и пособий" на 914700 рублей.
Статьей 282 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрен перечень мер принуждения к получателям бюджетных средств, основаниями для применения которых указаны нарушения бюджетного законодательства, в том числе - нецелевое использование бюджетных средств. В качестве одной из мер принуждения в статье предусмотрено изъятие бюджетных средств, использованных не по целевому назначению.
Под нецелевым использованием бюджетных средств в статье 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации понимается направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенных утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.
В соответствии со статьей 38, частью 6 статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации в основе понятия нецелевого использования находится принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, согласно которым бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.
Бюджетные учреждения расходуют бюджетные средства исключительно на цели, предусмотренные статьей 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов. Расходование бюджетных средств бюджетными учреждениями на иные цели не допускается.
Согласно пункту 1 статьи 22 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 25.07.2002 N 116-ФЗ (далее - Закон "О занятости населения") источником финансирования расходов на выплату пособий по безработице являются средства федерального бюджета на соответствующий финансовый год.
В соответствии со сметой расходов федерального бюджета на 2002 год, уведомлением о лимитах бюджетных обязательств из федерального бюджета, уведомлением об ассигнованиях из федерального бюджета на 2002 год, отчетом об исполнении сметы доходов и расходов по бюджетным средствам на 01.01.2003 размер финансирования заявителя по подстатье "Выплата пенсий и пособий" составил 15330200 рублей.
В 2003 году финансирование на указанные цели запланировано и произведено в сумме 19806000 рублей, фактические расходы превысили указанную сумму на 351639 рублей и составили 20157639 рублей.
Как пояснили представители КРУ в судебном заседании, нецелевое использование Учреждением денежных средств, выделенных ему в 2003 году по коду 130310 "Выплата пенсий и пособий", выразилось в том, что 914700 рублей использованы на выплату пенсий и пособий по аналогичному коду ЭКР, но по обязательствам 2002 года.
В качестве условий выплаты пособий в пунктах 1, 3 статьи 31 Закона "О занятости населения" указаны признание граждан в установленном порядке безработными и продолжительность выплаты пособия в суммарном исчислении в течение 18 календарных месяцев.
Как следует из материалов дела, выплаты пособий производились лицам, признанным в установленном порядке безработными, нарушения предельных сроков выплаты пособий не установлены, спор по поводу соблюдения предусмотренных в пунктах 1, 3 статьи 31 Закона "О занятости населения" условий при рассмотрении данного дела отсутствует.
Из содержания статей 31, 35 Закона "О занятости населения" в редакции на декабрь 2002 года следует, что пособие по безработице выплачивается при условии прохождения безработным перерегистрации в установленные службой занятости сроки, но не реже двух раз в месяц, моментом возникновения права гражданина на получение пособия по безработице является дата регистрации в качестве безработного или перерегистрации его в качестве такового.
В качестве основания для прекращения выплаты пособия указана длительная (более месяца) неявка безработного в органы службы занятости населения без уважительных причин, а основанием для приостановления выплаты пособия в пункте 3 названо нарушение безработным условий и сроков его перерегистрации в качестве безработного. При этом выплата пособия приостанавливается со дня, следующего за днем последней явки безработного на перерегистрацию.
Арбитражный суд первой инстанции при исследовании карточек персонального учета граждан, ищущих работу, расчетных листков, приказов директора Учреждения за январь по вопросам выплаты пособий по безработице, возобновления, приостановления или прекращения их выплаты, свода по начислению пособий безработным за вторую половину декабря 2002 года и из пояснений представителей Учреждения правильно установил, что порядок перерегистрации граждан, признанных безработными, устанавливался Учреждением самостоятельно с учетом требований статьи 31 и в целом положений Закона "О занятости населения".
В соответствии с установленным порядком безработные граждане обязаны являться в подтверждение своего состояния на перерегистрацию дважды в месяц. При этом дата перерегистрации устанавливалась с учетом даты регистрации лица в качестве безработного и назначалась не на первый день месяца или первый день второй половины календарного месяца, а на любой день в течение указанных периодов.
Данный порядок проведения перерегистрации подтверждается материалами дела - карточками персонального учета гражданина, ищущего работу, в разделе III которых указаны даты явки безработного на перерегистрацию, предложения службы занятости и даты очередной перерегистрации, явка на которую является основанием для начисления Учреждением пособия по безработице либо приостановления начисления пособия.
Арбитражный суд апелляционной инстанции считает правильным вывод арбитражного суда первой инстанции о том, что поскольку законодатель в статьях 31, 35 Закона "О занятости населения" право на получение пособия по безработице недвусмысленно связывает с датой подтверждения факта безработицы, одним из способов которого в Законе обозначена перерегистрация, обязательства по выплате пособий за вторую половину декабря 2002 года могли возникнуть по истечении финансового 2002 года, в том числе в январе 2003 года.
Как следует из представленных в арбитражный суд апелляционной инстанции сведений о безработных Пахомовой М.С., Чичериной О.Н., Орешич И.П., обязанность по выплате пособия по безработице возникла у Учреждения во второй половине декабря 2002 года на основании документов, представленных после 25 декабря 2002 года и в январе 2003 года.
Доводы Контрольно-ревизионного управления об обязанности заявителя начислить пособия за вторую половину декабря 2002 года до даты перерегистрации и выплатить их авансом до истечения финансового года либо включить спорные суммы в кредиторскую задолженность по состоянию на 01.01.2003 арбитражный суд первой инстанции правомерно признал необоснованными, так как такая обязанность не вытекает из Закона "О занятости населения" и не установлена иными правовыми актами.
Отсутствие в бухгалтерских регистрах заявителя на 25.12.2002 записей о начислении пособий за вторую половину 2002 года не влияет на правовую оценку действий Учреждения, поскольку до момента перерегистрации гражданина у него отсутствовали правовые основания для начисления, выплаты, а равно включения начисленного пособия за вторую половину декабря 2002 года в состав кредиторской задолженности по состоянию на 01.01.2003.
Кроме того, при рассмотрении апелляционной жалобы установлено, что выплата пособий по безработице нетрудоспособным гражданам в период их неявки в Учреждение приостанавливалась в установленном Законом "О занятости населения" порядке и возобновлялась по предъявлению листка нетрудоспособности.
Так, в сумму денежных средств, использованных Учреждением, по мнению КРУ, не по целевому назначению, включены суммы, выплаченные безработным гражданам в январе 2003 года по предъявлению ими листков нетрудоспособности. Согласно справке Учреждения в январе 2003 года за ноябрь и декабрь 2002 года такие выплаты составили 8979 рублей 76 копеек.
Представитель КРУ в судебном заседании пояснил, что нецелевое использование денежных средств было установлено на основании данных свода по начислению пособия и платежных поручений, карточки персонального учета безработных не проверялись. Для установления суммы пособий, выплаченной безработным в январе 2003 года в связи с предъявлением листков нетрудоспособности, необходима повторная проверка Учреждения.
Признав обоснованным выплату Учреждением пособия по безработице в январе 2003 года лицам, находящимся в ноябре - декабре 2002 года на лечении, КРУ пояснило, что определить сумму обоснованных выплат, подлежащую исключению из суммы нецелевого использования денежных средств, установленной при ревизии 02.02.2004, не представляется возможным без дополнительной проверки.
Таким образом, нецелевое использование Учреждением бюджетных средств в сумме 914700 рублей не подтверждается, так как оснований ни для начисления, ни для выплаты в декабре 2002 года пособия по безработице нетрудоспособным лицам у Учреждения не было. Сумма нецелевого использования бюджетных средств определена УФК без учета данного обстоятельства.
С учетом изложенных обстоятельств арбитражный суд первой инстанции правомерно не усмотрел в действиях заявителя признаков бюджетного правонарушения в виде нецелевого использования средств федерального бюджета в сумме 914700 рублей, полученных в 2003 году по коду ЭКР 130310 "Выплата пенсий и пособий", поскольку в соответствии с требованиями Закона "О занятости населения" и целевым назначением указанных средств Учреждение исполнило обязательства федерального бюджета по выплате пособий безработным гражданам за вторую половину декабря 2002 года.
Вследствие этого у Управления федерального казначейства отсутствовали правовые основания для применения меры принуждения в виде изъятия бюджетных средств в сумме 914700 рублей путем уменьшения бюджетных ассигнований 2004 года.
Государственная пошлина по апелляционной жалобе Учреждения составляет 500 рублей, по результатам рассмотрения жалобы, в соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, подлежит отнесению на КРУ.
Учитывая, что КРУ освобождено от уплаты государственной пошлины в силу подпункта 1 пункта 3 статьи 5 Закона РФ "О государственной пошлине", арбитражный суд апелляционной инстанции взыскание государственной пошлины не производит.
Руководствуясь статьями 110, 176, 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
Решение Арбитражного суда Республики Хакасия от 6 сентября 2004 года по делу N А74-1847/04-К2 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Настоящее Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня его принятия путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Республики Хакасия.
Председательствующий судья
И.Н.КОРОБКА
Судьи
Н.М.ЖУРБА
Е.В.КАСПИРОВИЧ