от 6 мая 2005 г. Дело N А74-482/2005
Резолютивная часть Постановления объявлена 28 апреля 2005 года
Мотивированное Постановление составлено 6 мая 2005 года
Арбитражный суд Республики Хакасия в составе
председательствующего судьи Е.В. Каспирович,
судей Н.М. Журба, Ю.В. Хабибулиной,
при ведении протокола судебного заседания судьей Ю.В. Хабибулиной,
рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционные жалобы
индивидуальных предпринимателей Семенова Александра Геннадьевича, Борькина Владимира Васильевича, Данилика Виктора Матвеевича, Золотаревой Людмилы Ивановны, город Абакан, на решение Арбитражного суда Республики Хакасия от 7 марта 2005 года по делу N А74-482/2005, принятое судьей Т.Н. Сидельниковой.
В судебном заседании принимали участие представители:
предпринимателя Борькина В.В.: Горохова М.И. по доверенности от 6 сентября 2002 года;
предпринимателя Данилика В.М.: Горохова М.И. по доверенности от 15 июля 2003 года;
предпринимателя Золотаревой Л.И.: Золотарева Л.И., свидетельство от 15 октября 2004 года серии 19 N 0159168; Горохова М.И. по доверенности от 22 октября 2004 года;
Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия:
Шалимов П.А. по доверенности от 11 января 2005 года N ИК-01, Александрова А.В. по доверенности от 13 апреля 2005 года N ИК-419;
третьего лица - предпринимателя Семенова А.Г.: Семенов А.Г., свидетельство от 2 сентября 2004 года серии 19 N 0158282; Шипковская Т.Ю. по доверенности от 14 января 2005 года;
третьего лица - Управления коммунального хозяйства и транспорта администрации города Абакана: Чеботарев В.А. по доверенности от 26 апреля 2005 года.
Индивидуальные предприниматели Борькин В.В., Данилик В.М., Золотарева Л.И. обратились в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия (далее - антимонопольный орган) от 20 января 2005 года по делу N 26-А-04 в части обязания Управления коммунального хозяйства и транспорта администрации города Абакана (далее - УКХТ) в срок до 1 мая 2005 года провести конкурс на тех маршрутах города Абакана, на которых количество заявленных перевозчиками выходов (графиков) превышает предельно допустимое количество транспортных средств, предусмотренных Постановлением Мэра города Абакана от 31 декабря 2004 года N 2396, и недействительным предписания антимонопольного органа от 20 января 2005 года по делу N 26-А-04 в этой же части.
Определениями от 7 февраля 2005 года и от 3 марта 2005 года к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне антимонопольного органа привлечено УКХТ, в качестве третьего лица, заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечен индивидуальный предприниматель Семенов Александр Геннадьевич.
Решением Арбитражного суда Республики Хакасия от 7 марта 2005 года в удовлетворении заявленных требований отказано. Арбитражный суд первой инстанции не усмотрел признаков нарушения антимонопольным органом при вынесении оспариваемых актов положений Закона РСФСР от 22 марта 1991 года N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (далее - Закон "О конкуренции") и Гражданского кодекса Российской Федерации о свободе договора.
Обращаясь с апелляционными жалобами об отмене решения от 7 марта 2005 года и вынесении нового решения об удовлетворении заявленных требований, Борькин В.В., Данилик В.М., Золотарева Л.И. и третье лицо - Семенов А.Г., ссылаются на следующее.
Антимонопольным органом и судом первой инстанции неправильно применена статья 7 Закона "О конкуренции", поскольку проведение конкурса создает дискриминационные условия для осуществления деятельности на товарном рынке пассажирских перевозок для предпринимателей и организаций, подавших заявки на маршруты, признаки которых указаны в пункте 2 оспариваемого предписания. В отличие от субъектов предпринимательской деятельности, получивших утвержденные графики на другие маршруты без конкурсов, заявители вынуждены принимать участие в конкурсе. Тем самым антимонопольный орган неосновательно ограничивает доступ заявителям на товарный рынок пассажирских перевозок в городе Абакане.
Антимонопольный орган и суд первой инстанции неправильно применили пункт 3 статьи 27 Закона "О конкуренции", поскольку указание в названной норме на конкурсные принципы не означает проведение конкурсов. Заявители полагают, что в порядке реагирования имелась возможность обязать УКХТ разработать критерии отбора субъектов предпринимательской деятельности, подавших заявки на перевозку пассажиров по спорным маршрутам.
Проведение конкурса в силу статей 447, 448 Гражданского кодекса Российской Федерации требует обязательного заключения договоров с победителями. Вследствие этого имеет место понуждение предпринимателей к заключению договора и нарушение статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации о свободе договора.
УКХТ является ненадлежащим субъектом, которому адресованы оспариваемые пункты решения и предписания в части проведения конкурса, так как в его функции входит только проведение конкурса на право участия в пассажирских перевозках, как заключительный этап проведения конкурса. УКХТ не наделено полномочиями по разработке условий конкурса, определению предмета и порядка его проведения.
Третье лицо - Семенов А.Г., обжалуя решение суда, приводит доводы, аналогичные вышеизложенным. Кроме того, Семенов А.Г., ссылаясь на статью 55 Конституции Российской Федерации, статьи 2, 18, 447, 448 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 16, 84 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьи 4, 9, 27 Закона "О конкуренции", указывает следующее.
Статья 55 Конституции Российской Федерации не предусматривает ограничения предпринимательской деятельности по перевозке пассажиров на городских маршрутах, связанные с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по организации транспортного обслуживания населения в городах.
Арбитражным судом первой инстанции не указаны нормы права, из которых вытекает обязанность органов местного самоуправления утверждения графиков. По мнению Семенова А.Г., действующим законодательством не предоставлены органам местного самоуправления полномочия по утверждению графиков движения транспортных средств в городе. Следовательно, вывод суда об обоснованности довода антимонопольного органа о том, что отказ УКХТ в утверждении графиков движения автобусов заявителей по городским маршрутам имеет и может иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление прав хозяйствующих субъектов, не основан ни на каком федеральном законе.
Проведение органами местного самоуправления конкурса и согласование расписания движения транспортных средств ограничивает самостоятельность действий хозяйствующих субъектов и исключает конкуренцию.
Антимонопольный орган считает решение суда первой инстанции не подлежащим отмене, доводы подателей апелляционных жалоб расценивает как необоснованные.
Оспариваемыми актами действия УКХТ были квалифицированы по статье 7 Закона "О конкуренции", так как оно необоснованно отказалось утвердить графики движения транспортных средств предпринимателей, осуществляющих пассажирские перевозки на маршрутах города Абакана. При рассмотрении дела в отношении УКХТ антимонопольный орган установил, что на ряд маршрутов заявки субъектов предпринимательской деятельности превысили количество имеющихся выходов, обусловленное требованиями безопасности дорожного движения. Руководствуясь пунктом 3 статьи 27 Закона "О конкуренции", комиссия антимонопольного органа признала возможным проведение конкурса на эти маршруты в целях предупреждения создания дискриминационных условий для отдельных субъектов и восстановления конкуренции на данном сегменте товарного рынка пассажирских перевозок по маршрутам города Абакана.
Антимонопольный орган считает неосновательным довод подателей апелляционных жалоб о том, что конкурс должен проводиться в отношении всего рынка пассажирских перевозок, а не отдельных маршрутов. В таком случае конкурс будет считаться несостоявшимся, поскольку на отдельные маршруты заявлений от перевозчиков на 2005 год вообще не поступило.
Проведение конкурса обеспечит равнодоступность и состязательность перевозчиков. Осуществление пассажирских перевозок по конкретному маршруту в течение предыдущих лет не означает приобретение приоритета перед другими перевозчиками на новое утверждение графика в текущем или будущем году.
УКХТ с оспариваемыми актами антимонопольного органа согласно, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.
УКХТ поясняет, что оно приступило к исполнению решения и предписания антимонопольного органа, утвердило графики по маршрутам в соответствии с пунктом 1 предписания, определило перечень маршрутов, подпадающих под действие пункта 2 предписания, и обозначило основные конкурсные условия. УКХТ полагает, что перечисленные в пункте 2 оспариваемого предписания действия входят в перечень его полномочий.
29 марта 2005 года в газете "Абакан" N 32 опубликовано Постановление Мэра города Абакана от 28 марта 2005 года N 512 об утверждении Временного положения о конкурсах среди владельцев автотранспортных средств по утверждению графиков движения на городских автобусных маршрутах общего пользования.
УКХТ также поясняет, что договоры с победителями конкурса, предусмотренные пунктом 5 статьи 448 Гражданского кодекса Российской Федерации, заключаться не будут, поскольку отношения по утверждению графиков движения транспортных средств, возникающие между перевозчиками и муниципальными органами, не являются гражданско-правовыми.
УКХТ просит арбитражный суд апелляционной инстанции рассмотреть вопрос о прекращении действия обеспечительных мер, принятых судом первой инстанции определением от 8 февраля 2005 года.
В судебном заседании представители лиц, участвующих в деле, поддержали доводы, приведенные выше.
Дело рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Арбитражный суд установил, что оспариваемыми актами антимонопольный орган признал УКХТ нарушившим статью 7 Закона "О конкуренции", и пунктом 1 предписания от 20 января 2005 года по делу N 26-А-04 обязал УКХТ в срок до 1 февраля 2005 года утвердить графики движения транспортных средств на 2005 год по тем городским маршрутам, на которые количество заявленных перевозчиками выходов (графиков) не превышает предельно допустимое количество транспортных средств, предусмотренное Постановлением Мэра города Абакана от 31 декабря 2004 года N 2396 "Об утверждении городских и сезонных (дачных) автобусных и троллейбусных маршрутов".
Пунктом 2 оспариваемого предписания УКХТ обязано в срок до 1 мая 2005 года провести конкурс на тех маршрутах города Абакана, на которых количество заявленных перевозчиками выходов (графиков) превышает предельно допустимое количество транспортных средств, предусмотренных вышеназванным Постановлением, по результатам которого победителям утвердить графики движения на 2005 год.
Полагая, что пункты 2 оспариваемых актов противоречат действующему законодательству и нарушают их права и законные интересы при осуществлении пассажирских перевозок, заявители оспорили их в арбитражном суде.
Заслушав пояснения лиц, участвующих в деле, исследовав письменные доказательства по делу, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что арбитражный суд первой инстанции полно и всесторонне исследовал обстоятельства дела. При этом суд исходит из следующего.
Арбитражный суд первой инстанции правильно применил положения статьи 7, пункта 1 статьи 11, статьи 12, пункта 3 статьи 27 Закона "О конкуренции" и, исходя из положений данных норм, обоснованно расценил оспариваемые акты антимонопольного органа как не противоречащие законодательству.
УКХТ, отказавшись согласовать перевозчикам графики движения на 2005 год, ограничило и воспрепятствовало осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов по перевозке пассажиров, при отсутствии соответствующих оснований в законодательных актах Российской Федерации, чем нарушило статью 7 Закона "О конкуренции". В связи с данным обстоятельством у антимонопольного органа возникли основания для вынесения в отношении УКХТ оспариваемых актов.
Учитывая, что количество заявок перевозчиков на 2005 год по отдельным маршрутам превысило предельное количество выходов, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что антимонопольный орган правомерно применил пункт 3 статьи 27 Закона "О конкуренции" в части ориентации на конкурсные принципы.
Арбитражный суд апелляционной инстанции расценивает как обоснованный довод антимонопольного органа о том, что проведение конкурса обеспечит равнодоступность и состязательность перевозчиков, приведет к улучшению качества предоставляемых услуг.
Сформулированные в оспариваемых актах положения отвечают требованиям действующего законодательства, обычаям делового оборота, принципам разумности и справедливости. Таким образом, вынесение антимонопольным органом оспариваемых актов соответствует задачам антимонопольной службы, указанным в пункте 1 статьи 11 Закона "О конкуренции", и принципам, определенным в статьях 1 и 4 данного Закона.
Основываясь на вышеизложенном, арбитражный суд апелляционной инстанции отклоняет довод подателей апелляционных жалоб о том, что оспариваемыми актами создаются дискриминационные условия для некоторых перевозчиков и неосновательно ограничивается заявителям доступ на товарный рынок пассажирских перевозок в городе Абакане. Кроме того, отклоняя данный довод, суд исходит из следующего.
Обязав УКХТ провести конкурс, антимонопольный орган не ограничил и не запретил заявителям осуществлять предпринимательскую деятельность по перевозке пассажиров. Предприниматели имеют равную возможность участвовать в проводимом УКХТ конкурсе на право осуществлять перевозки по отдельным маршрутам.
В случае, если какой-либо перевозчик не победит в таком конкурсе, он имеет возможность осуществлять перевозки по тем маршрутам, в отношении которых конкурс не проводился, то есть по свободным маршрутам, на которые количество заявленных перевозчиками выходов (графиков) не превышает предельно допустимое количество транспортных средств.
Кроме того, предприниматели имеют возможность разработать новый маршрут и осуществлять по нему предпринимательскую деятельность по перевозке пассажиров.
Арбитражный суд апелляционной инстанции расценивает как несостоятельный довод апелляционной жалобы о том, что указание в пункте 3 статьи 27 Закона "О конкуренции" на конкурсные принципы не означает проведение конкурсов. Ссылка заявителей на тот факт, что антимонопольный орган имел возможность обязать УКХТ разработать критерии отбора перевозчиков, подавших заявки на перевозку пассажиров по спорным маршрутам, свидетельствует о правомерности оспариваемых актов, поскольку "критерии отбора победителей" являются основной составляющей частью конкурса.
Учитывая пояснения УКХТ о том, что договоры с победителями конкурса, предусмотренные пунктом 5 статьи 448 Гражданского кодекса Российской Федерации, заключаться не будут, суд отклоняет ссылку подателей апелляционных жалоб на то, что обязательное заключение договоров с победителями конкурса ущемляет их права.
Ссылка подателей апелляционных жалоб на тот факт, что в полномочия УКХТ не входит проведение конкурса, опровергается подпунктом 8 пункта 3.2.2 Положения об УКХТ, утвержденного решением Абаканского городского Совета депутатов от 20 октября 2004 года N 81, согласно которому к основным функциям УКХТ относится проведение конкурса на право участия в пассажирских перевозках. Тот факт, какой из органов местного самоуправления осуществляет разработку условий конкурса, определяет предмет конкурса и порядок его проведения, решающего значения для исполнения оспариваемых актов антимонопольного органа не имеет.
Позиция заявителей о том, что при утверждении графиков движения и проведении конкурса должно учитываться, что ранее они осуществляли пассажирские перевозки по конкретному маршруту, отражена в пункте 3.1 Перечня оценочных критериев, по которым определяются победители конкурсов, являющегося приложением 2 к Постановлению Мэра города Абакана от 28 марта 2005 года N 512.
Довод третьего лица - Семенова А.Г. о том, что в городе Абакане не принят нормативный акт, из которого перевозчики могут узнать о порядке и условиях участия в конкурсе, опровергается Постановлением Мэра города Абакана от 28 марта 2005 года N 512 об утверждении Временного положения о конкурсах среди владельцев автотранспортных средств по утверждению графиков движения на городских автобусных маршрутах общего пользования, опубликованного 29 марта 2005 года в газете "Абакан" N 32. Названным Временным положением определен порядок проведения конкурса и критерии, по которым определяются победители.
Ссылка третьего лица - Семенова А.Г. на статью 9 Закона "О конкуренции" не свидетельствует о незаконности оспариваемых актов антимонопольного органа, поскольку конкурса на момент рассмотрения настоящего спора не проводилось, соответственно действий, указанных в названной норме УКХТ, не осуществлялось. Кроме того, предметом настоящего спора являются акты антимонопольного органа, а не нарушения, допущенные при проведении конкурса.
Довод третьего лица - Семенова А.Г. о том, что действующим законодательством не предоставлены органам местного самоуправления полномочия по утверждению графиков движения транспортных средств, арбитражный суд апелляционной инстанции расценивает как несостоятельный.
В силу того, что автотранспорт является источником повышенной опасности, законодательством установлены определенные требования к осуществлению перевозочной деятельности. Одним из таких требований является перевозка пассажиров по внутригородским маршрутам согласно графикам (расписаниям), утвержденным органами местного самоуправления.
Данное требование вытекает из пункта 20 части 2 статьи 6 Федерального закона от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; пункта 6 статьи 72 Закона Российской Федерации от 6 июля 1991 года N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации"; пункта 4 статьи 6, статьи 21 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения"; пункта 76 Устава автомобильного транспорта РСФСР; параграфа 5 "Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РСФСР", утвержденных приказом Министерства автомобильного транспорта РСФСР от 24 декабря 1987 года N 176 ; пункта 3.2.2 Положения об УКХТ, утвержденного решением Абаканского городского Совета депутатов от 20 октября 2004 года N 81.
Названными нормами предусмотрено, что городская администрация осуществляет организацию и контроль за работой перевозчиков, в том числе утверждая маршруты и графики движения местного транспорта.
Арбитражный суд находит ошибочным мнение Семенова А.Г. о том, что Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" принципиальным образом меняет функции органов местного самоуправления в части утверждения графиков движения местного транспорта.
Подпункт 7 пункта 1 статьи 16 названного Закона к вопросам местного значения относит создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организацию транспортного обслуживания населения в границах городского округа. Данное положение не исключает утверждение городской администрацией графиков движения местного транспорта.
Кроме того, с принятием данного Закона вышеприведенные судом положения иных федеральных законов своего действия не теряют.
Поскольку оспариваемые акты вынесены в полном соответствии с требованиями Закона "О конкуренции", оснований для отмены решения Арбитражного суда Республики Хакасия от 7 марта 2005 года и удовлетворения апелляционных жалоб не имеется.
В обжалуемом судебном решении и в определении от 9 апреля 2005 года суд первой инстанции не решил вопрос о распределении государственной пошлины в сумме 1000 рублей, уплаченной заявителями при подаче заявления о принятии обеспечительных мер. Учитывая результаты рассмотрения спора, государственная пошлина в сумме 1000 рублей по заявлению об обеспечительных мерах относится на Борькина В.В., Данилика В.М. и Золотареву Л.И.
При подаче апелляционной жалобы Борькиным В.В., Даниликом В.М., Золотаревой Л.И. была уплачена государственная пошлина в сумме 100 рублей. Поскольку государственная пошлина за рассмотрение дела в апелляционной инстанции составляет 50 рублей, излишне уплаченную государственную пошлину в сумме 50 рублей следует возвратить заявителям.
Определением от 8 февраля 2005 года суд первой инстанции в соответствии с частью 3 статьи 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по ходатайству заявителей принял обеспечительные меры в виде приостановления действия пункта 2 оспариваемого предписания от 20 января 2005 года по делу N 26-А-04 до вступления судебного решения по данному делу в законную силу.
Поскольку настоящим Постановлением решение суда от 7 марта 2005 года оставлено без изменения, согласно части 1 статьи 180 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение суда первой инстанции вступило в законную силу 6 мая 2005 года.
В связи с тем, что действие обеспечительных мер было ограничено моментом вступления судебного решения в законную силу, они прекращают свое действие с 6 мая 2005 года.
Руководствуясь статьями 176, 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд 1.Решение Арбитражного суда Республики Хакасия от 7 марта 2005 года по делу N А74-482/2005 оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения. 2.Возвратить индивидуальным предпринимателям Борькину Владимиру Васильевичу, Данилику Виктору Матвеевичу, Золотаревой Людмиле Ивановне излишне уплаченную государственную пошлину в сумме 50 рублей, уплаченную по квитанции Отделения Сберегательного банка N 8602/032 от 6 апреля 2005 года, выдать справку на возврат государственной пошлины и копию квитанции.
Настоящее Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня его принятия путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Республики Хакасия.
Председательствующий судья
Е.В.КАСПИРОВИЧ
Судьи
Н.М.ЖУРБА
Ю.В.ХАБИБУЛИНА