Российская Федерация
Арбитражный суд (Оренбургская область)

Решение от 08 февраля 2007 года № А47-13081/2006-АК-26

    Индивидуальный предприниматель Н.В.В. (далее - заявитель, предприниматель) обратился в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением к Административной комиссии Ленинского района города Орска (далее - административный орган) о назначении административного наказания от 29.09.2006 N 688.
    Отводов суду, секретарю судебного заседания не заявлено.
    Стороны в судебное заседание, о времени и месте проведения которого извещены надлежащим образом в соответствии с ч. 1 ст. 123 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее - АПК РФ), не явились, просят суд рассмотреть дело в их отсутствие.
    Ответчик заявленные требования не признает по основаниям, изложенным в отзыве, считает вынесенное постановление по делу об административном правонарушении законным и обоснованным, поскольку факт правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 41 Закона Оренбургской области от 01.10.2003 N 489/55-III-ОЗ "Об административных правонарушениях в Оренбургской области", административным органом доказан, процессуальных нарушений при вынесении Постановления допущено не было.
    Заявителем заявлено письменное ходатайство о восстановлении срока обжалования Постановления о назначении административного наказания от 29.09.2006 N 688, мотивируя пропуск срока тем, что оспариваемое Постановление до обращения в Арбитражный суд Оренбургской области обжаловалось в Ленинский районный суд города Орска.
    В обоснование данного довода в материалы дела представлена жалоба предпринимателя на оспариваемое Постановление в Ленинский районный суд города Орска от 02.10.2006, определение Ленинского районного суда города Орска от 31.10.2006 о возвращении жалобы предпринимателя в связи с неподведомственностью.
    Судом также установлено, что после получения данного определения предприниматель обратился в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением от 09.11.2006, которое определением суда от 17.11.2006 было оставлено без движения. В установленный определением суда срок обстоятельства, вызвавшие оставление заявления без движения, не были устранены, поскольку, как указывает предприниматель, он не получал данного определения и не знал о наличии таких обстоятельств. Поэтому определением от 12.12.2006 заявление было возвращено предпринимателю на основании п. 4 ч. 1 ст. 129 АПК РФ.
    28.12.2006 предприниматель вновь обратился в арбитражный суд с заявлением об отмене оспариваемого Постановления административного органа, которое было принято судом к производству определением от 29.12.2006.
    Суд считает, что незнание заявителя о подведомственности данного спора арбитражному суду не может лишить его права на судебную защиту ( статья 46 Конституции РФ) и права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом ( статья 47 Конституции РФ). Иное препятствовало бы осуществлению правосудия и противоречило бы задачам судопроизводства в арбитражных судах, которыми, наряду с иными, являются защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обеспечение доступности правосудия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ( статья 2 АПК РФ).
    При таких обстоятельствах и с учетом изложенного, суд находит причины пропуска срока уважительными, заявленное ходатайство о восстановлении пропущенного срока на обжалование Постановления о назначении административного наказания, установленного ч. 2 ст. 208 АПК РФ, подлежащим удовлетворению.
    При разрешении спора в открытом судебном заседании арбитражным судом установлено следующее.
    Оспариваемым Постановлением предприниматель привлечен к административной ответственности по части 1 ст. 41 Закона Оренбургской области от 01.10.2003 N 489/55-III-ОЗ "Об административных правонарушениях в Оренбургской области" в виде штрафа в сумме 15 минимальных размеров оплаты труда.
    Из материалов дела следует, что 31.07.2006 на КПП "Лагуна" (мост через реку Урал) в г. Орске Оренбургской области инспектором ОБ ДПС ГИБДД г. Орска Ц.В.И. установлен факт осуществления предпринимателем пассажирских перевозок на автомобиле ГАЗ 322132 государственный номер по маршруту N 25 без согласования графиков и маршрутов движения с органами местного самоуправления. В отношении предпринимателя составлен протокол об административном правонарушении от 31.07.2006 серии 56 БА N 262883 по части 1 ст. 41 Закона Оренбургской области от 01.10.2003 N 489/55-III-ОЗ.
    Постановлением Административной комиссии Ленинского района г. Орска от 29.09.2006 N 688 предприниматель привлечен к административной ответственности по части 1 ст. 41 Закона Оренбургской области от 01.10.2003 N 489/55-III-ОЗ в виде штрафа в размере 1500 рублей.
    Предприниматель просит суд оспариваемое Постановление отменить, поскольку считает, что обязанность согласования графиков и маршрутов с органами местного самоуправления, за неисполнение которой Законом Оренбургской области от 01.10.2003 N 489/55-III-ОЗ "Об административных правонарушениях в Оренбургской области" предусмотрена ответственность, не установлена федеральным законодательством. Указывает на отсутствие полномочий органов местного самоуправления на согласование графиков и маршрутов движения перевозчикам, с которыми они не состоят в договорных отношениях, на противоречие статьи 41 Закона Оренбургской области от 01.10.2003 N 489/55-III-ОЗ "Об административных правонарушениях в Оренбургской области" Конституции РФ, Гражданскому кодексу РФ, Федеральному закону N 128-ФЗ от 8 августа 2001 года "О лицензировании отдельных видов деятельности", Федеральному закону N 135-ФЗ от 26 июля 2006 года "О защите конкуренции".
    Довод предпринимателя об отсутствии полномочий органов местного самоуправления на согласование графиков и маршрутов движения судом не принимается, как основанный на неверном толковании норм права по следующим основаниям.
    В соответствии с частью 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
    В ведении Российской Федерации находится федеральный транспорт и федеральные пути сообщения ( пункт "и" статьи 71 Конституции Российской Федерации).
    Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти ( статья 73 Конституции Российской Федерации).
    Согласно статье 4 Федерального закона N 196-ФЗ от 10 декабря 1995 года (с последующими изменениями) "О безопасности дорожного движения" в систему законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения включены нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которыми осуществляется решение вопросов безопасности дорожного движения по вопросам, не отнесенным к исключительной компетенции Российской Федерации.
    Поскольку пункт 1 статьи 6 Федерального закона N 196-ФЗ от 10 декабря 1995 года не относит к компетенции Российской Федерации вопросы организации деятельности городского, пригородного и междугородного транспорта, эти вопросы отнесены к компетенции субъектов Российской Федерации.
    Согласно пункту 4 статьи 6 данного Закона органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.
    Довод предпринимателя о противоречии статьи 41 Закона Оренбургской области от 01.10.2003 N 489/55-III-ОЗ "Об административных правонарушениях в Оренбургской области" федеральному законодательству судом не принимается по следующим основаниям.
    В соответствии со статьей 784 Гражданского кодекса Российской Федерации перевозка грузов, пассажиров и багажа осуществляется на основании договора перевозки. Общие условия перевозки определяются транспортными уставами и кодексами, иными законами и издаваемыми в соответствии с ними правилами. Условия перевозки грузов, пассажиров и багажа отдельными видами транспорта, а также ответственность сторон по этим перевозкам определяются соглашением сторон, если настоящим Кодексом, транспортными уставами и кодексами, иными законами и издаваемыми в соответствии с ними правилами не установлено иное.
    Статья 2 Федерального закона N 196-ФЗ от 10.12.1995 относит к вопросам организации дорожного движения комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению движением на дорогах, которые по своему содержанию являются административными правоотношениями.
    В соответствии со статьей 21 данного Федерального закона мероприятия по организации дорожного движения осуществляются в целях повышения его безопасности и пропускной способности дорог федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами, в ведении которых находятся автомобильные дороги.
    Согласно пункту 6 статьи 72 Закона РФ от 6 июля 1991 года N 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" городская администрация: руководит транспортными предприятиями и организациями, находящимися в муниципальной собственности, осуществляет контроль за работой иных транспортных предприятий и организаций, обслуживающих население города, утверждает маршруты и графики движения местного транспорта, привлекает на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятия и организации, действующие на территории города; обеспечивает учет автомобилей и других видов механических транспортных средств в городе; организует и контролирует обслуживание пассажиров на вокзалах, пристанях и в аэропортах.
    В соответствии со ст. 8 Закона Оренбургской области от 05.07.2001 N 259/295-II-ОЗ "Об организации, управлении и государственном (муниципальном) регулировании в сфере автомобильного транспорта в Оренбургской области" органы местного самоуправления городских округов, городских поселений и муниципальных районов:
    "организуют транспортное обслуживание населения и чрезвычайные перевозки на территории муниципального образования;
    разрабатывают, утверждают и реализуют программы развития муниципального автомобильного и городского наземного электрического пассажирского транспорта, обеспечения безопасности пассажирских перевозок;
    создают муниципальные пассажирские автотранспортные предприятия автомобильного и городского наземного электрического пассажирского транспорта;
    на территории муниципального образования выполняют функции заказчика пассажирских перевозок, осуществляют мероприятия по организации дорожного движения, руководят транспортными предприятиями и организациями, находящимися в муниципальной собственности, создают условия для предоставления транспортных услуг населению и организуют транспортное обслуживание населения в границах поселения или между поселениями в границах муниципального образования, утверждают маршруты городских перевозок, привлекают на конкурсной и договорной основе в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации к транспортному обслуживанию населения на территории муниципального образования организации всех организационно-правовых форм и лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью;
    в установленном порядке размещают муниципальный заказ на пассажирские перевозки (транспортное обслуживание) населения на территории муниципального образования;
    в пределах компетенции, определенной законодательством, регулируют тарифы, не превышая предельные, на городские или центров муниципальных районов автомобильные пассажирские перевозки (за исключением легковых такси);
    принимают меры финансовой поддержки деятельности автомобильного и городского наземного электрического пассажирского транспорта;
    взаимодействуют с Правительством Оренбургской области по вопросам автомобильного и городского наземного электрического пассажирского транспорта;
    координируют совместную работу организаций всех организационно-правовых форм и предпринимателей, занимающихся перевозками пассажиров по маршрутам муниципального образования и проходящих через их территорию пригородных и междугородных маршрутов;
    обеспечивают использование маршрутной сети перевозок населения общественным пассажирским транспортом на договорной основе;
    согласовывают графики (расписания), схемы движения и паспорта пригородных и междугородных маршрутов автомобильного пассажирского транспорта всех организационно-правовых форм, проходящих по их территории, с заключением договоров на обеспечение пассажирских перевозок, а также ведут реестры регулярных городских маршрутов автомобильного пассажирского транспорта и утверждают паспорта данных автобусных маршрутов".

    В статье 5 Федерального закона N 196-ФЗ от 10 декабря 1995 года определены основные направления обеспечения безопасности дорожного движения, предполагающие отношения на уровне власти - подчинения, что необходимо для решения установленных статьей 1 задач: охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав и законных интересов, а также защита интересов общества и государства путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий.
    Во исполнение данных законов Администрацией г. Орска Оренбургской области было издано распоряжение N 936-р от 28.03.2005 "Об утверждении Положения об утверждении маршрутов и графиков движения в г. Орске". Целью данного Положения являются обеспечение безопасности перевозок пассажиров, повышения качества их обслуживания, создание цивилизованного рынка транспортных услуг, упорядочение процедуры утверждения маршрутов и графиков движения (п. 1.1 Положения об утверждении маршрутов и графиков движения в г. Орске).
    Таким образом, сферой правового регулирования данных нормативно-правовых актов являются отношения по обеспечению наиболее безопасных условий перевозки пассажиров по муниципальным маршрутам, укреплению транспортной дисциплины, удовлетворению потребностей населения в пассажирских перевозках, развитию конкуренции между перевозчиками, повышению культуры и качества обслуживания. Данные правоотношения носят административно-правовой характер и не регулируются нормами гражданского законодательства, поскольку законодатель, устанавливая вышеперечисленные нормативы, исходил из приоритета жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении.
    Поэтому Положение об утверждении маршрутов и графиков движения в г. Орске в целях обеспечения безопасности дорожного движения закрепляет обязанность согласования маршрутов и графиков движения и недопустимость осуществления перевозчиком регулярных перевозок пассажиров по графикам и маршрутам, не утвержденным администрацией г. Орска (пп. 1.4, 1.6).
    Наличие обязанности предпринимателя по согласованию маршрутов и графиков движения не противоречит Федеральному закону N 128-ФЗ от 8 августа 2001 года "О лицензировании отдельных видов деятельности", Федеральному закону от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции".
    Федеральный закон N 128-ФЗ от 8 августа 2001 года регулирует отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности, к каковым относится и деятельность по перевозкам автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек, а вопросы организации маршрутных пассажирских перевозок указанный Закон не регулирует.
    Требования нормативно-правовых актов Оренбургской области не вводят повторного лицензирования деятельности перевозчиков и не ограничивают права заявителя, как он полагает, на принятие свободного решения о необходимости передвижения по определенному маршруту, так как определение организатором перевозок условий, при которых перевозчик может быть допущен к работе, направлено лишь на обеспечение безопасности пассажирских перевозок. Вопросы технического обеспечения безопасности движения, соблюдения установленных технических, санитарных, кадровых и иных требований к перевозчикам, как указывалось выше, находится в компетенции субъекта Российской Федерации. При этом лицензия еще не означает наличие права лицензиата на осуществление пассажирских перевозок вне рамок законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы организации дорожного движения.
    Обязанность согласования графиков и маршрутов возложена на перевозчиков, которые намерены перевозить пассажиров по определенным маршрутам, открытым организатором (заказчиком) пассажирских перевозок. Данная установленная законом обязанность не затрагивает гражданско-правовые отношения, складывающиеся между перевозчиком и пассажиром, не ограничивает свободу договора, поскольку организация мер по безопасности дорожного движения осуществляется, в том числе, и посредством выбора перевозчиков, способных осуществить наиболее качественное и безопасное оказание услуг по перевозке граждан на регулярных маршрутах.
    Так, пунктом 5.1.3 Положения об утверждении маршрутов и графиков движения в г. Орске установлено, что после рассмотрения представленных документов перевозчику может быть отказано в утверждении маршрута и графика движения в случае, если имели место факты грубейших нарушений со стороны перевозчика правил перевозки пассажиров или требований безопасности дорожного движения.
    Данная норма наряду с иными вышеприведенными является гарантией безопасности пассажиров, а не посягательством на свободу предпринимательской деятельности перевозчиков, как считает заявитель.
    На основании изложенного, нормы гражданского законодательства не регулируют данные правоотношения, в связи с чем ссылка предпринимателя на нормы Гражданского кодекса Российской Федерации и Федерального закона 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" несостоятельна.
    Таким образом, предприниматель, осуществляющий перевозки пассажиров на городских маршрутах, обязан согласовать маршрут и график движения с органами местного самоуправления.
    Административная комиссия Ленинского района г. Орска является надлежащим административным органом, рассмотревшим по существу материалы дела об административном правонарушении в отношении предпринимателя в соответствии с Законом Оренбургской области от 06.09.2004 N 1453/231-III-ОЗ "Об административных комиссиях в Оренбургской области", Закона Оренбургской области от 01.10.2003 N 489/55-III-ОЗ "Об административных правонарушениях в Оренбургской области", Указом главы Администрации Оренбургской области от 29.11.2004 N 147-ук "Об административных комиссиях на территории Оренбургской области".
    Предпринимателем к судебному заседанию представлена согласованная схема маршрута N 25, в связи с чем он не видит необходимости согласования с органами местного самоуправления графика и маршрута. Однако данная позиция заявителя не основана на нормах права, поскольку, исходя из системного толкования вышеприведенных нормативов, данная обязанность персонифицирована - установлена законодателем для каждого перевозчика, независимо от того был ли ранее согласован данный маршрут работающим (либо ранее работавшим) на нем перевозчиком. Доказательств того, что схема маршрута согласована самим предпринимателем, в материалах дела нет.
    Факт осуществления предпринимателем регулярных пассажирских перевозок без согласования графика и маршрута с органами местного самоуправления административным органом документально подтвержден и предпринимателем не оспаривается.
    Процессуальных нарушений при производстве по делу об административном правонарушении, влекущих безусловную отмену оспариваемого постановления, допущено не было. Предприниматель был надлежащим образом извещен о времени и месте рассмотрения материалов проверки административным органом.
    Заявитель указывает на несоответствие оспариваемого Постановления требованиям части 1 статьи 29.10 КоАП РФ.
    В соответствии с частью 1 статьи 29.10 КоАП РФ в постановлении по делу об административном правонарушении должны быть указаны должность, фамилия, имя, отчество судьи, должностного лица, наименование и состав коллегиального органа, вынесших постановление; дата и место рассмотрения дела; сведения о лице, в отношении которого рассмотрено дело; обстоятельства, установленные при рассмотрении дела; статья настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за совершение административного правонарушения либо основания прекращения производства по делу; мотивированное решение по делу; срок и порядок обжалования постановления.
    Таким образом, привлечение к административной ответственности выражается в установлении всех элементов состава административного правонарушения, его юридической квалификации и определении меры юридической ответственности, выраженной в санкции соответствующей статьи КоАП РФ.
    Право юридической квалификации административного правонарушения согласно взаимосвязанным положениям статьи 22.1 и пункта 5 части 1 статьи 29.10 КоАП РФ принадлежит судье, органу или должностному лицу, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях.
    Объективной стороной административного правонарушения, предусмотренного частью 1 ст. 41 Закона Оренбургской области от 01.10.2003 N 489/55-III-ОЗ "Об административных правонарушениях в Оренбургской области", является нарушение законодательства в области обеспечения безопасности дорожного движения, выразившееся в осуществлении индивидуальным предпринимателем пассажирских перевозок на автомобильном транспорте без согласования графика и маршрута движения с органами местного самоуправления.
    Как видно из содержания оспариваемого Постановления, в нем изложены обстоятельства, установленные в ходе проверки, определена объективная сторона и дана юридическая квалификация совершенному предпринимателем правонарушению.
    Судом установлено, что в оспариваемом Постановлении неполно изложено мотивированное решение по делу. В остальном - оспариваемое Постановление соответствует требованиям статьи 29.10 КоАП РФ.
    Согласно пункту 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности ( часть 2 статьи 206 АПК РФ) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа ( часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.
    Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.
    Суд находит допущенное административным органом процессуальное нарушение несущественным, поскольку оно не лишило лицо, привлекаемое к административной ответственности гарантированных КоАП РФ прав (знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами) и не затруднило всестороннее, полное и объективное рассмотрение дела, соответственно, не является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого Постановления.
    Часть 1 ст. 41 Закона Оренбургской области от 01.10.2003 N 489/55-III-ОЗ предусматривает административную ответственность за осуществление пассажирских перевозок без согласования графиков и маршрутов с органами местного самоуправления в виде административного штрафа на должностных лиц, к которым статьей 2.4 КоАП РФ приравнены предприниматели, в размере от пятнадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда.
    Постановлением Административной комиссии Ленинского района г. Орска от 29.09.2006 N 688 предприниматель привлечен к административной ответственности по части 1 ст. 41 Закона Оренбургской области от 01.10.2003 N 489/55-III-ОЗ в виде штрафа в минимальном размере - 1500 рублей.
    При таких обстоятельствах заявленные предпринимателем требования удовлетворению не подлежат.
    В соответствии со статьей 208 Арбитражного процессуального кодекса РФ данная категория споров государственной пошлиной не облагается.
    Руководствуясь ст.ст. 167 - 170, 176, 211 Арбитражного процессуального кодекса РФ, суд
    1.Ходатайство индивидуального предпринимателя Н.В.В. о восстановлении срока обжалования Постановления о назначении административного наказания от 29.09.2006 N 688 удовлетворить. Срок обжалования восстановить.
    2.В удовлетворении требований, заявленных индивидуальным предпринимателем Н.В.В. (г. Орск) к Административной комиссии Ленинского района города Орска (г. Орск) об отмене Постановления о назначении административного наказания от 29.09.2006 N 688, отказать.
    Решение арбитражного суда вступает в законную силу по истечении десяти дней со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд (г. Челябинск).
    Решение суда, вступившее в законную силу, может быть обжаловано в Федеральный Арбитражный суд Уральского округа (г. Екатеринбург) не позднее двух месяцев со дня вступления решения в законную силу.