Российская Федерация
Постановление от 22 апреля 2005 года № 2-П

По делу о толковании части 1 статьи 64 Конституции республики Северная Осетия-Алания

Принято
Конституционным Судом Республики Северная Осетия-Алания
22 апреля 2005 года
    Конституционный Суд Республики Северная Осетия-Алания в составе Председателя А.М. Цалиева, судей А.В. Бежанова и Т.В. Батаевой, с участием сторон, направивших запросы в Конституционный Суд Республики Северная Осетия-Алания, - Боциева А.Т. и Плиевой З.Л., руководствуясь частью 6 статьи 1011 Конституции Республики Северная Осетия-Алания, частью 4 статьи 3 , статьями 21 , 56 и 89 Конституционного закона Республики Северная Осетия-Алания "О Конституционном Суде Республики Северная Осетия-Алания", рассмотрел в открытом заседании дело о толковании содержащегося в части 1 статьи 64 Конституции Республики Северная Осетия-Алания положения о порядке изменения границ между Республикой Северная Осетия-Алания и другими субъектами Российской Федерации.
    Поводом к рассмотрению дела явились запросы граждан Боциева А.Т. и Плиевой З.Л. в Конституционный Суд Республики Северная Осетия-Алания о толковании части 1 статьи 64 Конституции Республики Северная Осетия-Алания.
    Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании положения об изменении границ Республики Северная Осетия-Алания, содержащегося в части 1 статьи 64 Конституции Республики Северная Осетия-Алания.
    Поскольку оба запроса касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Республики Северная Осетия-Алания, руководствуясь статьей 32 Конституционного закона Республики Северная Осетия-Алания "О Конституционном Суде Республики Северная Осетия-Алания", соединил дела по этим запросам в одном производстве.
    Заслушав сообщение судьи-докладчика А.М. Цалиева, заключения представителей Президента Республики Северная Осетия-Алания, Парламента Республики Северная Осетия-Алания, Правительства Республики Северная Осетия-Алания, Прокуратуры Республики Северная Осетия-Алания, исследовав заключения экспертов, а также иные материалы, Конституционный Суд Республики Северная Осетия-Алания
    1.Часть 1 статьи 64 Конституции Республики Северная Осетия-Алания устанавливает, что границы между Республикой Северная Осетия-Алания и иными субъектами Российской Федерации могут быть изменены лишь на основании решения, принятого на референдуме Республики Северная Осетия-Алания, в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством Республики Северная Осетия-Алания.
    В своем запросе гражданин Боциев А.Т. просит дать толкование конституционного положения об изменении границ между Республикой Северная Осетия-Алания и иными субъектами Российской Федерации. Заявитель считает, что, исходя из смысла части 1 статьи 64 Конституции Республики Северная Осетия-Алания, порядок изменения границ должен быть урегулирован в федеральном законодательстве и законодательстве Республики Северная Осетия-Алания и до принятия соответствующей правовой базы о порядке реализации решения, принятого на референдуме, границы между Республикой Северная Осетия-Алания и другими субъектами Российской Федерации не могут быть изменены.
    По мнению заявителя Плиевой З.Л, территория субъекта Российской Федерации относится к элементам конституционно-правового статуса субъекта. Границы между субъектами Российской Федерации не могут быть изменены в одностороннем порядке на основании волеизъявления одного из субъектов Российской Федерации. Из позиции заявителя следует, что предусмотренная статьей 67 Конституции Российской Федерации возможность для субъекта Российской Федерации изменить границы не может быть реализована посредством принятия решения судебным или иным органом государственной власти одного из субъектов Российской Федерации. В соответствии с изложенным, заявитель просит дать толкование статьи 64 (части 1) Конституции Республики Северная Осетия-Алания.
    2.В основах конституционного строя Российской Федерации закреплено, что Российская Федерация есть федеративное правовое государство ( часть 1 статьи 1 Конституции Российской Федерации), состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 5 Конституции Российской Федерации).
    Территории субъектов Российской Федерации, согласно части 3 статьи 67 Конституции Российской Федерации, имеют границы. Они являются административными, признаются Российской Федерацией по состоянию на момент принятия Конституции Российской Федерации, описываются и закрепляются в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации или в иных правовых актах, согласно которым эти субъекты были образованы. При этом важным конституционным принципом, вытекающим из содержания части 3 статьи 67 Конституции Российской Федерации, является неприкосновенность границ субъектов Российской Федерации. Их изменение не исключается, однако допустимо только при взаимном согласии субъектов Российской Федерации. Конституция Российской Федерации исходит из того, что способ (форма) выражения согласия на изменение границ определяется субъектом Российской Федерации самостоятельно. Каждый из субъектов Российской Федерации в выражении своей воли опирается на решение, принятое или непосредственно населением (на референдуме), или законодательным (представительным) органом государственной власти, либо иным способом.
    3.Конституция Республики Северная Осетия-Алания, реализуя указанные положения Конституции Российской Федерации, устанавливает, что Республика Северная Осетия-Алания имеет собственную территорию, которая едина и неделима. Территория Республики Северная Осетия-Алания является пространственным пределом ее власти и важнейшим условием жизнедеятельности населения, проживающего на ней. Власть высших органов государственной власти Республики Северная Осетия-Алания распространяется на всю ее территорию.
    В статье 9 Конституции Республики Северная Осетия-Алания закреплено, что действия, направленные на отторжение территории Республики Северная Осетия-Алания, недопустимы и преследуются по закону. Таким образом, Конституция Республики Северная Осетия-Алания воспроизводит принцип неприкосновенности границ субъектов Российской Федерации, закрепленный в Конституции Российской Федерации.
    Вместе с тем, Конституция Республики Северная Осетия-Алания не исключает возможности изменения границ Республики Северная Осетия-Алания. В соответствии с частью 1 статьи 64 Конституции Республики Северная Осетия-Алания границы между Республикой Северная Осетия-Алания и иными субъектами Российской Федерации могут быть изменены лишь на основании решения, принятого на референдуме, в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством Республики Северная Осетия-Алания.
    Таким образом, Конституция Республики Северная Осетия-Алания предусматривает два обязательных условия изменения границ Республики Северная Осетия-Алания с иными субъектами Российской Федерации: 1) решение должно быть принято на референдуме Республики Северная Осетия-Алания и 2) порядок изменения границ должен быть установлен федеральным законодательством и законодательством Республики Северная Осетия-Алания.
    4.Часть 1 статьи 3 Конституционного закона Республики Северная Осетия-Алания от 10 ноября 1996 года N 162 "О референдуме Республики Северная Осетия-Алания" устанавливает, что вопрос об изменении границ Республики Северная Осетия-Алания в обязательном порядке выносится на референдум Республики Северная Осетия-Алания.
    Согласно правовой позиции Конституционного Суда РСФСР, изложенной в Постановлении от 13 марта 1992 года N П-РЗ-1, республики в составе РСФСР самостоятельны в регулировании ими оснований и порядка проведения республиканских референдумов в пределах своего ведения.
    Учитывая, что необходимость проведения референдума по вопросу об изменении границ между Республикой Северная Осетия-Алания и иными субъектами Российской Федерации непосредственно закреплена в Конституции Республики Северная Осетия-Алания, в Конституционном законе Республики Северная Осетия-Алания "О референдуме Республики Северная Осетия-Алания" должен быть предусмотрен особый порядок проведения референдума по данному вопросу в целях наиболее полного обеспечения прав и свобод граждан Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающих на территории Республики Северная Осетия-Алания.
    5.В Республике Северная Осетия-Алания гарантируются права и свободы человека и гражданина, согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Северная Осетия-Алания ( статья 18 Конституции Республики Северная Осетия-Алания).
    Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием ( часть 1 статьи 19 Конституции Республики Северная Осетия-Алания).
    Наряду с этим статья 29 Всеобщей Декларации прав человека (1948 г.) устанавливает, что при осуществлении прав и свобод одних необходимо обеспечивать должное признание и уважение прав и свобод других. Согласно резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 41/117 от 4 декабря 1986 года "развитие и защита одной категории прав никогда не могут служить предлогом или оправданием для освобождения государств от развития и защиты других прав". В противном случае, при реализации любого права, включая и право субъектов Российской Федерации на изменение границ с их взаимного согласия, будет иметь место не осуществление права, а злоупотребление правом.
    В связи с закрепленным в основах конституционного строя Российской Федерации и Республики Северная Осетия-Алания приоритетом прав и свобод человека, при осуществлении любой государственной деятельности, в том числе при изменении границ Республики Северная Осетия-Алания, должны быть решены вопросы обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающих на территории Республики Северная Осетия-Алания.
    Единственно правомерным и справедливым решением данной проблемы следует считать основанный на законе и предшествующий референдуму переговорный процесс, участниками которого должны стать Республика Северная Осетия-Алания, включая заинтересованные муниципальные образования, и соответствующие субъекты Российской Федерации. Результатом этого переговорного процесса, при достижении согласия, должно стать соглашение между Республикой Северная Осетия-Алания и другим субъектом Российской Федерации об изменении границ. Соглашение об изменении границ между Республикой Северная Осетия-Алания и другими субъектами Российской Федерации согласно пункту 8 части 1 статьи 83 Конституции Республики Северная Осетия-Алания подписывает Президент Республики Северная Осетия-Алания. Названное положение Конституции Республики Северная Осетия-Алания вытекает из положения пункта "а" части 7 статьи 18 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в соответствии с которым высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) представляет субъект Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта Российской Федерации.
    Согласно статье 71 Конституции Республики Северная Осетия-Алания соглашение об изменении границ Республики Северная Осетия-Алания подлежит утверждению Парламентом Республики Северная Осетия-Алания. Данное положение Конституции Республики Северная Осетия-Алания соответствует пункту "е" части 3 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ, устанавливающему утверждение соглашения об изменении границ субъектов Российской Федерации постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В достигнутом соглашении, в целях наиболее полного соблюдения интересов Республики Северная Осетия-Алания, многонационального народа Республики Северная Осетия-Алания, а также прав и свобод граждан Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающих на территории, которая переходит к другому субъекту Российской Федерации, или имеющих иной законный интерес на данной территории, определяется переходный период, в течение которого должны быть решены следующие вопросы: 1) определена судьба находящихся на передаваемой территории объектов республиканской собственности, а также собственности республиканских общественных объединений; 2) урегулированы имущественные и финансово-кредитные отношения физических и юридических лиц с Республикой Северная Осетия-Алания; 3) согласован статус территорий, на которых компактно проживают национальные группы; 4) обеспечены права и свободы лиц, не желающих проживать в новом для себя субъекте; 5) утверждена карта местности, где точно установлены границы передаваемой территории; 6) установлены гарантии сохранения и развития осетинского языка, созданы условия для его изучения в учебных заведениях, находящихся на передаваемой территории; 7) обеспечены гарантии содержания исторических и культурных памятников, находящихся на передаваемой территории; 8) разрешены иные вопросы, требующие взаимного урегулирования.
    Соглашение об изменении границ должно быть опубликовано в государственных средствах массовой информации и вынесено на утверждение референдума Республики Северная Осетия-Алания. Иными словами, на референдум должен быть вынесен вопрос об утверждении указанного соглашения.
    Таким образом, заключение соглашения об изменении границ между Республикой Северная Осетия-Алания и другим субъектом Российской Федерации в обязательном порядке должно предшествовать проведению референдума Республики Северная Осетия-Алания. В противном случае, постановка на референдуме Республики Северная Осетия-Алания абстрактного вопроса о согласии на изменение границ Республики Северная Осетия-Алания без наличия соглашения нарушила бы требование о ясности и однозначности вопросов, выносимых на референдум. Не имея возможности четко представить для себя точные границы изменяемой территории в соответствии с картой местности, степень обеспеченности интересов Республики Северная Осетия-Алания, ее многонационального народа, а также прав и свобод граждан Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающих на территории, которая переходит к другому субъекту Российской Федерации, или имеющих иной законный интерес на данной территории, граждане, тем самым, лишились бы права на свободное волеизъявление. Это нарушило бы также право граждан участвовать в обсуждении и принятии законов и решений общегосударственного значения ( статья 32 Конституции Российской Федерации, статья 32 Конституции Республики Северная Осетия-Алания).
    6.При изменении границы между Республикой Северная Осетия-Алания и иным субъектом Российской Федерации необходимо соблюдение гарантий учета мнения населения муниципального образования, границы которого подвергаются изменению. Данное положение вытекает из статьи 5 Европейской хартии местного самоуправления, согласно которой изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом. Аналогичное положение содержится в части 2 статьи 131 Конституции Российской Федерации и статье 12 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
    7.Конституция Республики Северная Осетия-Алания (часть 1 статьи 64) устанавливает, что порядок изменения границ должен быть определен федеральным законодательством и законодательством Республики Северная Осетия-Алания.
    При этом нормативных правовых актов, регулирующих вопросы изменения границ между субъектами Российской Федерации, как на федеральном уровне, так и на уровне Республики Северная Осетия-Алания, не принято.
    По мнению Конституционного Суда Республики Северная Осетия-Алания, отсутствие указанных нормативных правовых актов является препятствием для реализации положений статьи 64 (части 1) Конституции Республики Северная Осетия-Алания в части проведения референдума, так как отсутствие законодательно установленного порядка изменения границ между субъектами Российской Федерации не позволяет в полной мере обеспечить интересы Республики Северная Осетия-Алания, многонационального народа Республики Северная Осетия-Алания, прав и законных интересов граждан Российской Федерации, проживающих на передаваемой территории.
    В этой связи для выполнения обязанности, вытекающей из статьи 64 (части 1) Конституции Республики Северная Осетия-Алания, Парламенту Республики Северная Осетия-Алания надлежит разработать и принять соответствующие нормативные правовые акты, регулирующие порядок изменения границ между Республикой Северная Осетия-Алания и другими субъектами Российской Федерации.
    8.Исходя из части 1 статьи 102 Конституции Российской Федерации, правовое оформление процедуры изменения границ между субъектами Российской Федерации находится в юрисдикции не только субъектов, но и самой Федерации. Утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации относится к ведению Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
    В настоящее время механизм утверждения границ между субъектами Российской Федерации определен в главе 18 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. В соответствии с частью 2 статьи 144 Регламента вопрос об изменении границ между субъектами Российской Федерации рассматривается Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по взаимному согласию субъектов Российской Федерации, границы между которыми предполагается изменить.
    Для рассмотрения вопроса об утверждении изменения границ между субъектами Российской Федерации в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации представляются:
    соглашение (договор) об изменении границ, подписанное высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), границы между которыми предполагается изменить, и утвержденное законодательными (представительными) органами государственной власти этих субъектов Российской Федерации;
    обоснование изменения границ, согласованное субъектами Российской Федерации (пояснительная записка, содержащая обоснование целесообразности изменения границ между субъектами Российской Федерации, сведения о передаваемых территориях, перечень расположенных на них административно-территориальных и муниципальных образований, результаты выявленного в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации мнения населения, проживающего на передаваемых территориях, по данному вопросу);
    карта местности с нанесенными на ней линией границы между субъектами Российской Федерации и предлагаемой линией границы между ними, описание границ.
    Исходя из изложенного и руководствуясь частью 1 статьи 54 , статьями 55 , 57 , 60 и 90 Конституционного закона Республики Северная Осетия-Алания "О Конституционном Суде Республики Северная Осетия-Алания", Конституционный Суд Республики Северная Осетия-Алания
    1.Из положений части 1 статьи 64 Конституции Республики Северная Осетия-Алания следует, что границы между Республикой Северная Осетия-Алания и другими субъектами Российской Федерации могут быть изменены лишь при взаимном согласии Республики Северная Осетия-Алания и соответствующего субъекта Российской Федерации. В Республике Северная Осетия-Алания решение о согласии на изменение границ принимается на референдуме Республики Северная Осетия-Алания.
    2.Учитывая, что проведение референдума по вопросу об изменении границ между Республикой Северная Осетия-Алания и другими субъектами Российской Федерации непосредственно закреплено в Конституции Республики Северная Осетия-Алания, в Конституционном законе Республики Северная Осетия-Алания "О референдуме Республики Северная Осетия-Алания" должен быть предусмотрен особый порядок проведения референдума по данному вопросу в целях наиболее полного обеспечения прав и свобод граждан Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающих на территории Республики Северная Осетия-Алания.
    3.В целях наиболее полного обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающих на территории Республики Северная Осетия-Алания, референдуму должен предшествовать основанный на законе переговорный процесс, участниками которого должны стать Республика Северная Осетия-Алания, включая заинтересованные муниципальные образования, и соответствующие субъекты Российской Федерации. Результатом этого переговорного процесса, при достижении согласия, должно стать соглашение между Республикой Северная Осетия-Алания и другим субъектом Российской Федерации об изменении границ. Указанное соглашение подписывает Президент Республики Северная Осетия-Алания ( пункт 8 части 1 статьи 83 Конституции Республики Северная Осетия-Алания) и утверждает Парламент Республики Северная Осетия-Алания ( статья 71 Конституции Республики Северная Осетия-Алания).
    Соглашение об изменении границ должно быть опубликовано в государственных средствах массовой информации и вынесено на утверждение референдума Республики Северная Осетия-Алания.
    4.Часть 1 статьи 64 Конституции Республики Северная Осетия-Алания устанавливает, что порядок изменения границ должен быть определен федеральным законодательством и законодательством Республики Северная Осетия-Алания. Наличие соответствующих нормативных актов является необходимым условием для проведения референдума Республики Северная Осетия-Алания, так как отсутствие законодательно установленного порядка изменения границ между субъектами Российской Федерации не позволяет в полной мере обеспечить интересы Республики Северная Осетия-Алания, многонационального народа Республики Северная Осетия-Алания, прав и законных интересов граждан Российской Федерации, проживающих на передаваемой территории.
    В этой связи Парламенту Республики Северная Осетия-Алания надлежит на основе федерального законодательства разработать и принять нормативный правовой акт, регулирующий порядок изменения границ между Республикой Северная Осетия-Алания и другими субъектами Российской Федерации.
    5.Согласно статье 90 Конституционного закона Республики Северная Осетия-Алания "О Конституционном Суде Республики Северная Осетия-Алания" данное Конституционным Судом Республики Северная Осетия-Алания в настоящем Постановлении толкование является официальным и обязательным для всех представительных, исполнительных органов государственной власти, судебных органов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.
    6.Согласно статье 60 Конституционного закона Республики Северная Осетия-Алания "О Конституционном Суде Республики Северная Осетия-Алания" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в официальных изданиях органов государственной власти Республики Северная Осетия-Алания. Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Республики Северная Осетия-Алания".
    Конституционный Суд
    Республики Северная Осетия-Алания