Российская Федерация

Постановление от 30 октября 2007 года № 3-П

Принято
Конституционным Судом Республики Северная Осетия-Алания
30 октября 2007 года
    Конституционный Суд Республики Северная Осетия-Алания в составе Председателя А.М. Цалиева, судей А.В. Бежанова и Л.Д. Бокоевой, с участием представителей: Собрания представителей Пригородного района Есиева Р.А., главы администрации местного самоуправления Пригородного района Калоева В.А., Правительства Республики Северная Осетия-Алания Галуева А.Д., Прокуратуры Республики Северная Осетия-Алания Дедегкаева Т.Т., Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу Цомартова К.К., администрации местного самоуправления Дигорского района Койбаевой Г.Р., Собрания представителей местного самоуправления Дигорского района Кадохова Э.П., администрации местного самоуправления г. Владикавказа Сугарова С.Р., администрации местного самоуправления Кировского района Козаева З.Г., Собрания представителей местного самоуправления Алагирского района Икоева Р.И., администрации местного самоуправления Ирафского района Цориевой Р.А, Собрания представителей местного самоуправления Ирафского района Саккаева А.Д., руководствуясь частями 1 и 3 статьи 1011 Конституции Республики Северная Осетия-Алания, частью 1 статьи 3 , статьями 21 , статьями 56 , 68 , 69 , 70 и 71 Конституционного закона Республики Северная Осетия-Алания "О Конституционном Суде Республики Северная Осетия-Алания", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности абзаца 4 подпункта 8.3 пункта 8 Положения "О предоставлении информации о деятельности органов и должностных лиц органов местного самоуправления муниципального образования Пригородный район", утвержденного решением Собрания представителей местного самоуправления Пригородного района Республики Северная Осетия-Алания от 29 декабря 2006 года N 112.
    Поводом к рассмотрению дела согласно статье 21 Конституционного закона Республики Северная Осетия-Алания "О Конституционном Суде Республики Северная Осетия-Алания" явилось обращение гражданина Гаглоева В.Г. в форме запроса о признании не соответствующим Конституции Республики Северная Осетия-Алания абзаца 4 подпункта 8.3 пункта 8 Положения "О предоставлении информации о деятельности органов и должностных лиц органов местного самоуправления муниципального образования Пригородный район", утвержденного решением Собрания представителей местного самоуправления Пригородного района Республики Северная Осетия-Алания от 29 декабря 2006 года N 112. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Республики Северная Осетия-Алания указанное положение.
    Заслушав в заседании сообщение судьи-докладчика Бокоевой Л.Д., объяснения Председателя Собрания представителей местного самоуправления Пригородного района, представителя администрации местного самоуправления Пригородного района, позиции Правительства Республики Северная Осетия-Алания, Прокуратуры Республики Северная Осетия-Алания, Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу, администрации местного самоуправления Дигорского района, Собрания представителей местного самоуправления Дигорского района, администрации местного самоуправления г. Владикавказа, администрации местного самоуправления Кировского района, Собрания представителей местного самоуправления Алагирского района, администрации местного самоуправления Ирафского района, Собрания представителей местного самоуправления Ирафского района, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Северная Осетия-Алания
    1.В соответствии с абзацем четвертым подпункта 8.3 пункта 8 Положения "О предоставлении информации о деятельности органов и должностных лиц органов местного самоуправления муниципального образования Пригородный район", утвержденного решением Собрания представителей местного самоуправления Пригородного района Республики Северная Осетия-Алания от 29 декабря 2006 года N 112, в перечень информации о деятельности органов и должностных лиц органов местного самоуправления, обязательной для размещения в средствах массовой информации, на сайтах органов местного самоуправления, включены правовые акты главы района, носящие нормативный характер, вступающие в силу с момента их официального опубликования, если иной срок вступления в силу не определен в самих правовых актах.
    По мнению заявителя Гаглоева В.Г., из смысла абзаца четвертого подпункта 8.3 пункта 8 указанного Положения вытекает, что размещению в средствах массовой информации подлежат только те нормативные правовые акты главы муниципального района, которые вступают в силу с момента их официального опубликования. Что же касается иных актов, порядок вступления в силу которых определяется сроком, указанным в самих актах, то они опубликованию не подлежат. Заявитель полагает, что все нормативные акты органов местного самоуправления, а также глав районов, независимо от порядка вступления их в законную силу, должны быть доступными для общественности. В связи с этим, по его мнению, абзац четвертый подпункта 8.3 пункта 8 Положения "О предоставлении информации о деятельности органов и должностных лиц органов местного самоуправления муниципального образования Пригородный район", утвержденного решением Собрания представителей местного самоуправления Пригородного района Республики Северная Осетия-Алания от 29 декабря 2006 года N 112, не соответствует статье 14 Конституции Республики Северная Осетия-Алания.
    Согласно статье 56 Конституционного закона Республики Северная Осетия-Алания "О Конституционном Суде Республики Северная Осетия-Алания" Конституционный Суд Республики Северная Осетия-Алания принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которого подвергается сомнению.
    Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу является абзац 4 подпункта 8.3 пункта 8 Положения "О предоставлении информации о деятельности органов и должностных лиц органов местного самоуправления муниципального образования Пригородный район", утвержденного решением Собрания представителей местного самоуправления Пригородного района Республики Северная Осетия-Алания от 29 декабря 2006 года N 112.
    2.Согласно части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации законы подлежат официальному опубликованию; неопубликованные законы не применяются; любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Названные конституционные предписания являются одной из гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина, носят императивный характер и в равной мере распространяются на все законы и другие нормативные акты - как федерального уровня, так и уровня субъектов Российской Федерации ( Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 10 марта 2005 года N 71-О).
    Конкретизируя указанные нормы Конституции Российской Федерации применительно к муниципальным правовым актам, Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает, что: муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) (пункт 2 статьи 47) ; наделяет органы местного самоуправления полномочиями учреждать муниципальные печатные средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов (пункт 7 части 1 статьи 17) ; предусматривает, что виды муниципальных правовых актов, порядок их принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу определяются уставом муниципального образования (пункт 6 части 1 статьи 44) ; порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан (части 3 статьи 47) .
    Из смысла части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации и части 3 статьи 14 Конституции Республики Северная Осетия-Алания вытекает обязанность опубликования только законов. Обязательность опубликования предусматривается и для других нормативных правовых актов, но лишь в том случае, если они затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина. Однако это не означает, что законодательством на органы государственной власти и органы местного самоуправления не может быть возложена обязанность опубликовывать иную информацию в качестве дополнительной гарантии обеспечения ее общедоступности.
    3.В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, вступающих в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации (часть 1 статьи 47) , а также муниципальных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступающих в силу после их официального опубликования (обнародования) (часть 2 статьи 47) . Нормы, обязывающие органы местного самоуправления опубликовывать муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, содержатся и в части 2 статьи 46 Закона Республики Северная Осетия-Алания от 25 апреля 2006 года N 24-РЗ "О местном самоуправлении в Республике Северная Осетия-Алания".
    В соответствии с Законом Республики Северная Осетия-Алания от 18 марта 2002 года N 4-РЗ "О нормативных правовых актах Республики Северная Осетия-Алания" официальное опубликование правового акта является самостоятельной стадией правотворческого процесса, а в случае если нормативным правовым актом затрагиваются права, свободы и обязанности человека и гражданина - обязательным условием вступления его в силу. Неопубликованные нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не считаются вступившими в силу и не применяются (статья 20) ; порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления Республики Северная Осетия-Алания определяется уставами муниципальных образований в соответствии с законодательством Российской Федерации и Республики Северная Осетия-Алания (часть 2 статьи 21) .
    Уставом муниципального образования Пригородный район предусматривается, что муниципальные правовые акты Пригородного района вступают в силу в порядке и в сроки, указанные в этих актах; в случае если в муниципальном правовом акте не указан порядок и срок его вступления в силу, акт вступает в силу через три дня с даты его издания (часть 10 статьи 9). В Уставе предусмотрено также установленное в Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Северная Осетия-Алания правило об обязательности опубликования нормативных правовых актов органов местного самоуправления, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина.
    В соответствии с абзацем третьим подпункта 8.3 пункта 8 Положения "О предоставлении информации о деятельности органов и должностных лиц органов местного самоуправления муниципального образования Пригородный район", утвержденного решением Собрания представителей местного самоуправления Пригородного района Республики Северная Осетия-Алания от 29 декабря 2006 года N 112, перечень информации о деятельности органов и должностных лиц органов местного самоуправления, подлежащей обязательному размещению в средствах массовой информации, на сайтах органов местного самоуправления, включает в себя и правовые акты главы района, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, что в полной мере соответствует части 3 статьи 14 Конституции Республики Северная Осетия-Алания.
    4.Абзац четвертый подпункта 8.3 пункта 8 Положения "О предоставлении информации о деятельности органов и должностных лиц органов местного самоуправления муниципального образования Пригородный район", утвержденного решением Собрания представителей местного самоуправления Пригородного района Республики Северная Осетия-Алания от 29 декабря 2006 года N 112, обязывает размещать в средствах массовой информации, на сайтах органов местного самоуправления "правовые акты главы района нормативного характера, вступающие в силу с момента их официального опубликования, если иной срок вступления в силу не определен в самих правовых актах".
    Неопределенность в понимании рассматриваемого нормативного положения связана с вопросом о том, подлежат ли опубликованию нормативные правовые акты главы муниципального района, порядок вступления в силу которых определяется сроком, указанным в самих актах, и ограничиваются ли этим положением права граждан на получение информации о деятельности органов местного самоуправления.
    4.1.Конституционный Суд Республики Северная Осетия-Алания при разрешении дел о конституционности нормативных правовых актов по смыслу Конституционного закона Республики Северная Осетия-Алания "О Конституционном Суде Республики Северная Осетия-Алания" принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов.
    Проверка конституционности нормативного правового акта осуществляется Конституционным Судом Республики Северная Осетия-Алания на основе оценки смысла рассматриваемого акта, с тем чтобы исключить его истолкование и, следовательно, применение в смысле, противоречащем конституционным нормам. Поэтому вопрос об истолковании правовых норм, проверяемых на предмет их соответствия Конституции Республики Северная Осетия-Алания, разрешается именно Конституционным Судом Республики Северная Осетия-Алания, и данное им истолкование в таком случае является общеобязательным.
    4.2.Рассматриваемое нормативное положение является составной частью перечня информации о деятельности органов и должностных лиц органов местного самоуправления, предусмотренного подпунктом 8.3. пункта 8 оспариваемого Положения, подлежащей обязательному размещению в средствах массовой информации, на сайтах органов местного самоуправления и не может толковаться вне системной связи с иными видами информации, включенными в перечень, так как по своему смыслу составляющие данного перечня носят взаимодополняющий характер. Следовательно, при решении вопроса о нарушении конституционных прав граждан на доступ к информации, затрагивающей их права и свободы, необходимо исходить из всего указанного в подпункте 8.3. пункта 8 оспариваемого акта перечня информации, подлежащей опубликованию.
    В частности, абзацем четырнадцатым подпункта 8.3 пункта 8 указанного Положения к числу информации, обязательной для размещения в средствах массовой информации, отнесены "иные сведения, подлежащие обязательному доведению до граждан и организаций в соответствии с законодательством", из чего следует, что перечень подлежащей опубликованию информации не является исчерпывающим.
    Следовательно, подпункт 8.3 пункта 8 рассматриваемого акта в его конституционно-правовом смысле должен истолковываться как обязывающий опубликовывать любые нормативные правовые акты, если такая обязанность установлена законодательством Российской Федерации или Республики Северная Осетия-Алания. Вместе с тем опубликование иных актов является правом, а не обязанностью муниципальных образований. Таким образом, абзац четвертый подпункта 8.3 пункта 8 оспариваемого Положения в системной связи с другими абзацами данного подпункта не может истолковываться как ограничивающий права граждан на получение обязательной к опубликованию информации, затрагивающей их конституционные права, свободы и обязанности, поскольку в рассматриваемом нормативном акте перечень информации, подлежащий опубликованию, расширен по сравнению с требованиями законодательства Российской Федерации и Республики Северная Осетия-Алания.
    Конституционно-правовой смысл абзаца четвертого подпункта 8.3 пункта 8 Положения "О предоставлении информации о деятельности органов и должностных лиц органов местного самоуправления муниципального образования Пригородный район", утвержденного решением Собрания представителей местного самоуправления Пригородного района Республики Северная Осетия-Алания от 29 декабря 2006 года N 112, выявленный Конституционным Судом Республики Северная Осетия-Алания в настоящем Постановлении, в силу статьи 6 Конституционного закона Республики Северная Осетия-Алания "О Конституционном Суде Республики Северная Осетия-Алания" является общеобязательным, что исключает любое иное его истолкование в правоприменительной практике.
    Таким образом, оспариваемый заявителем абзац 4 подпункта 8.3 пункта 8 Положения "О предоставлении информации о деятельности органов и должностных лиц органов местного самоуправления муниципального образования Пригородный район", утвержденного решением Собрания представителей местного самоуправления Пригородного района Республики Северная Осетия-Алания от 29 декабря 2006 года N 112, в нормативном единстве с другими положениями подпункта 8.3. пункта 8 не нарушает конституционные права граждан на получение информации, затрагивающей их права и свободы, и соответствует статьям 14 и 24 Конституции Республики Северная Осетия-Алания.
    Исходя из изложенного, руководствуясь стаьями 55 , 56 , 57 и 71 Конституционного закона Республики Северная Осетия-Алания "О Конституционном Суде Республики Северная Осетия-Алания", Конституционный Суд Республики Северная Осетия-Алания
    1.Признать абзац 4 подпункта 8.3 пункта 8 Положения "О предоставлении информации о деятельности органов и должностных лиц органов местного самоуправления муниципального образования Пригородный район", утвержденного решением Собрания представителей местного самоуправления Пригородного района Республики Северная Осетия-Алания от 29 декабря 2006 года N 112, соответствующим статьям 14 и 24 Конституции Республики Северная Осетия-Алания постольку, поскольку в системе действующего нормативного правового регулирования он не ограничивает конституционные права граждан на получение информации, обязательной к опубликованию в соответствии с законодательством Российской Федерации и (или) законодательством Республики Северная Осетия-Алания.
    4.Настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
    5.Согласно части 1 статьи 60 Конституционного закона Республики Северная Осетия-Алания "О Конституционном Суде Республики Северная Осетия-Алания" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в официальных изданиях органов государственной власти Республики Северная Осетия-Алания. Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Республики Северная Осетия-Алания" и в газете Пригородного района Республики Северная Осетия-Алания "Фидиуаг".
    Конституционный Суд
    Республики Северная Осетия-Алания