-32300: transport error - HTTP status code was not 200
Российская Федерация
Постановление от 25 сентября 1998 года
По делу о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия Постановления Председателя Правительства Республики Карелия N 69 от 3 февраля 1998 г. "О мерах по улучшению организации заготовки, сдачи и использования лома и отходов цветных и черных металлов" и утвержденных им Временных правил сбора, приема, хранения, реализации и транспортировки лома и отходов цветных и черных металлов на территории Республики Карелия
- Принято
- Конституционным Судом Республики Карелия
25 сентября 1998 года
Конституционный Суд Республики Карелия в составе: председательствующего П.А.Союнена, судей А.И.Киннера, В.В.Сухачевой, руководствуясь пунктом 1 статьи 2, пунктом 1 части 1 статьи 39 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности Постановления Председателя Правительства Республики Карелия N 69 от 3 февраля 1998 г. "О мерах по улучшению организации заготовки, сдачи и использования лома и отходов цветных и черных металлов" и утвержденных им Временных правил сбора, приема, хранения, реализации и транспортировки лома и отходов цветных и черных металлов на территории Республики Карелия.
Поводом к рассмотрению дела явилось ходатайство Карельского регионального общественного фонда "Поддержки и Становления" о проверке конституционности данных нормативных актов.
Заслушав стороны: представителя Правления Карельского регионального общественного фонда "Поддержки и Становления" адвоката Петрозаводской юридической консультации Пахоменко Р.В., представителей Председателя Правительства Республики Карелия - заведующую отделом правового обеспечения и государственной службы Администрации Председателя Правительства Игнатьеву Т.П., заместителя министра экономики Светлова Е.А., а также специалистов: главного юрисконсульта государственной налоговой инспекции по Республике Карелия Беньяминова И.В., старшего госналогинспектора государственной налоговой инспекции по Республике Карелия Филиппову Г.М., начальника отдела Карельского отделения Ространсинспекции Першина С.Н., главного специалиста Государственного Комитета охраны окружающей среды по Республике Карелия Черонко Е.В. и специалиста 1 категории данного Государственного Комитета Левкину Г.М., председателя Комитета по природным ресурсам, охране природы и туризму Палаты Республики Законодательного Собрания депутата Коренькова Ю.А., исследовав материалы дела, Конституционный Суд
1.3 февраля 1998 года Председателем Правительства Республики Карелия принято постановление N 69 "О мерах по улучшению организации заготовки, сдачи и использования лома и отходов цветных и черных металлов". Этим постановлением утверждены "Временные правила сбора, приема, хранения, реализации и транспортировки лома и отходов цветных и черных металлов на территории Республики Карелия" (далее Временные правила). Постановление и Временные правила опубликованы в газете "Карелия" 25 февраля 1998 года и Собрании законодательства Республики Карелия N 6 за 1998 г., статья 464.
Временные правила определяют порядок организации работы пунктов по приему лома и отходов цветных и черных металлов, устанавливают права и обязанности органов государственной власти и местного самоуправления, юридических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, связанную с приемом лома и отходов цветных и черных металлов.
Ходатайствующая сторона просит проверить конституционность данных нормативных актов с точки зрения разграничения компетенции между законодательной и исполнительной ветвями власти Республики Карелия, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и Республикой Карелия.
Ходатайство Правления Карельского регионального общественного фонда "Поддержки и Становления" соответствует требованиям статей 40, 41 Закона "О Конституционном Суде Республики Карелия" и является допустимым.
При принятии данного постановления Суд исходит только из предмета, указанного в обращении. Суд при этом не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.
2.Председатель Правительства Республики Карелия, являясь главой исполнительной власти, обеспечивает исполнение Конституции и законов Российской Федерации, иных решений федеральных органов власти, Конституции и законов Республики Карелия, постановлений, принятых Законодательным Собранием Республики Карелия (статьи 63 и 64 Конституции Республики Карелия). Положения статей 68, 69 и 70 Конституции содержат перечень вопросов, по которым Председатель Правительства вправе самостоятельно принимать решения.
Таким образом, основаниями для принятия Председателем Правительства решений нормативного характера, если это не вытекает прямо из положений Конституции Республики Карелия, являются законодательные или иные нормативные акты федеральных органов государственной власти, а также законы и иные решения, принятые Законодательным Собранием Республики Карелия.
Законодательными актами, регулирующими вопросы, связанные с заготовкой, хранением и транспортировкой лома и отходов цветных и черных металлов, являются Федеральный Закон "Об отходах производства и потребления" от 24 июня 1998 года и Закон Республики Карелия с аналогичным названием от 2 ноября 1995 года.
На момент принятия оспариваемого постановления действовал Закон Республики Карелия. Данный Закон регулирует вопросы, отнесенные Конституцией Российской Федерации к предметам совместного ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. По этим вопросам в соответствии с правовой позицией, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в ряде решений, допустимо опережающее правовое регулирование субъектами Российской Федерации с последующим приведением своего законодательства в соответствие с принятыми федеральными законами.
Статьи 6 и 7 Закона Республики Карелия устанавливают, что государственное управление в области обращения с отходами осуществляется органами исполнительной власти Республики Карелия и специально уполномоченными государственными органами республики в сфере обращения с отходами.
Председатель Правительства, являясь главой исполнительной власти, осуществляя государственное управление в области обращения с отходами, вправе принимать акты нормативного характера, что прямо вытекает из положений статьи 72 Конституции Республики Карелия и пункта 2 статьи 7 Закона Республики Карелия.
Принятый в 1998 году вышеуказанный Федеральный закон (статьи 6 и 25) к полномочиям субъектов Российской Федерации отнес осуществление правового регулирования в области обращения с отходами и контроль за осуществлением такого регулирования, чем подтвердил право субъектов Российской Федерации, в том числе и Республики Карелия, регулировать эти вопросы, принимая законы и иные нормативные правовые акты.
Следовательно, осуществляя государственное управление, Председатель Правительства вправе принимать нормативные акты в области обращения с ломом и отходами цветных и черных металлов, что реализовано им в пункте 1 оспариваемого постановления. Эти действия не противоречат Конституции Республики Карелия.
3.Осуществляя правовое регулирование в области обращения с отходами, Председатель Правительства вправе принимать нормативно - правовые акты, не противоречащие федеральному законодательству и законам Республики Карелия.
Пункт 1.1 Временных правил определяет предмет правового регулирования, предусматривает ответственность за нарушение правил по действующему федеральному и республиканскому законодательству.
Пункт 1.2 Временных правил регулирует вопросы, связанные с предоставлением земельных участков под приемные пункты, а также иные вопросы, связанные с соблюдением природоохранного законодательства.
Пункты 1.3, 2.1, 2.2 Временных правил устанавливают обязательный перечень операций, которые должны производиться на приемном пункте, в том числе связанных и с обеспечением безопасности, включая экологическую, перечень необходимого оборудования и документов, подтверждающих законность осуществляемой деятельности по приему лома и отходов цветных и черных металлов. По своей природе отношения, урегулированные пунктами 1.3, 2.1, 2.2, являются административно - правовыми.
Республика Карелия, как субъект Российской Федерации, вправе регулировать эти отношения, не допуская противоречий с административным, земельным и природоохранным законодательством Российской Федерации.
Однако пункт 2.1 Временных правил содержит правовые предписания, предусматривающие выдачу органами исполнительной власти лицензии на право осуществления деятельности по обращению с ломом и отходами цветных и черных металлов не по заявлению субъекта, занимающегося данным видом деятельности, а по ходатайству органа местного самоуправления. Правовое предписание о выдаче лицензии по ходатайству органа местного самоуправления противоречит пункту 4 Положения о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды (постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 1996 г. N 168) и не соответствует статьям 2, 41 Конституции Республики Карелия.
Также не соответствует федеральному законодательству правовое предписание пункта 2.2 о наличии на приемном пункте кассового аппарата. В соответствии с действующим федеральным законодательством (Закон Российской Федерации "О применении контрольно - кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" от 18 июня 1993 г., Положение по применению контрольно - кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением, утвержденное постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 30 июля 1993 г. N 745 в редакции постановления от 7 августа 1998 г. N 904) наличие контрольно - кассовых машин обязательно при осуществлении денежных расчетов с населением, связанных с приемом наличных денег. Пункты по приему лома и отходов цветных и черных металлов не принимают, а выдают денежные средства за сданный лом.
Таким образом, данное правовое предписание пункта 2.2 Временных правил не соответствует статьям 2, 41 Конституции Республики Карелия.
4.Пункты 1.4, 3.1 и часть 1 пункта 4 Временных правил являются бланкетными нормами, правовое регулирование в соответствии с которыми осуществляется федеральными органами власти. Данные пункты содержат ссылку на действующее федеральное законодательство, не изменяют действующих ГОСТов и существующего порядка заключения договоров купли - продажи и уплаты подоходного налога, не порождают противоречий с федеральным законодательством.
Конституция Республики Карелия не содержит правовых предписаний, запрещающих осуществлять правовое регулирование подобным образом в случаях, когда органы государственной власти считают это целесообразным.
5.Пункты 3.2, 3.3, 3.4 Временных правил регулируют вопросы, возникающие в процессе гражданско - правовой сделки (договор купли - продажи), что в соответствии со статьей 71 пункт "о" Конституции Российской Федерации является исключительной прерогативой федеральных органов государственной власти. При этом данные пункты содержат по существу новые правовые нормы, расширяющие перечень оснований для признания сделки недействительной, порождающие не предусмотренные федеральным законодательством обязанности физических и юридических лиц (заключение сделки только в письменной форме и т.п.).
В соответствии со статьями 4 и 40 Конституции Республики Карелия органы государственной власти республики не вправе самостоятельно принимать решения, находящиеся в ведении Российской Федерации. Действующее федеральное законодательство не предоставляет право субъектам Российской Федерации регулировать эти отношения.
Таким образом, пункты 3.2, 3.3 и 3.4 не соответствуют статьям 4 и 40 Конституции Республики Карелия.
6.Часть 2 пункта 4 Временных правил регулирует вопросы, связанные с предоставлением ежеквартально сведений о всех произведенных выплатах в налоговые органы, а пункт 5 - вопросы учета и отчетности при обращении с отходами (ломом цветных и черных металлов).
Требование о предоставлении предусмотренных частью 2 пункта 4 сведений содержится в Законе Российской Федерации "О подоходном налоге с физических лиц" от 7 декабря 1991 года в редакции от 21 июля 1998 года (часть 5 статьи 20), а также действующих нормативных актах, принятых федеральными органами во исполнение вышеуказанного Закона.
В соответствии с пунктом "р" статьи 71 Конституции Российской Федерации и статьей 19 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" порядок учета и отчетности в области обращения с отходами устанавливают специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти.
Порядок фиксации проводимых хозяйственных операций, в том числе и прием лома и отходов цветных и черных металлов, регулируется Федеральным законом "О бухгалтерском учете" от 21 ноября 1996 года (статьи 5, 9), Порядком ведения кассовых операций в Российской Федерации, утвержденным решением Совета Директоров Центрального Банка России 22 сентября 1993 г. N 40 (пункты 3, 14, 15, 19, 21, 22, 23, 24, 25, 36), Положением о документах и документообороте в бухгалтерском учете, утвержденном министерством финансов СССР 29 июля 1983 г. N 105 (пункты 2.1, 2.2, 2.5, 2.6) и Положением о бухгалтерском учете и отчетности в Российской Федерации, утвержденным Приказом министерства финансов Российской Федерации 26 декабря 1994 года N 170 (пункты 1, 7). В этих нормативных актах содержится перечень сведений, которые должны быть отражены по результатам хозяйственной операции, в том числе и при приеме лома и отходов цветных и черных металлов.
Положения вышеуказанных пунктов Временных правил предусматривают конкретные правовые предписания, в том числе и не содержащиеся в федеральном законодательстве, и порождают в случае их несоблюдения в соответствии с пунктом 1.1 определенные правовые последствия. При этом применение данных правовых санкций не связано с решениями федеральных органов государственной власти, отменяющих предоставление информации или изменяющих перечень сведений, содержащихся в бухгалтерской документации. В соответствии с требованиями частей 1 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения федеральных органов государственной власти должно обеспечиваться прямое действие федерального законодательства. Это в силу требований статей 63 и 64 Конституции Республики Карелия является обязанностью Председателя Правительства.
Таким образом, правовые предписания нормативных актов, принятых Председателем Правительства по предметам ведения Российской Федерации, не имеют самостоятельного юридического значения, но могут создавать препятствия для непосредственного применения федерального законодательства, вследствие чего не соответствуют вышеуказанным статьям Конституции Республики Карелия.
7.Деятельность, связанная с ломом и отходами цветных и черных металлов, в соответствии с действующим законодательством осуществляется только после получения соответствующего разрешения - лицензии (статья 9 Федерального закона "Об отходах производства и потребления").
Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации выдает лицензии на утилизацию, складирование, перемещение, размещение, захоронение, уничтожение отходов, в том числе лома и отходов цветных и черных металлов, юридическим и физическим лицам, осуществляющим эту деятельность на всей территории Российской Федерации или на территории нескольких субъектов Российской Федерации. Орган охраны окружающей среды и природных ресурсов по Республике Карелия выдает лицензии на те же виды деятельности юридическим и физическим лицам, осуществляющим свою деятельность только на территории республики (статья 1 Положения о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды).
В соответствии с Порядком проведения работ по лицензированию отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды, утвержденным приказом от 18 июня 1996 N 282, лицензиат, получивший лицензию в Госкомэкологии России, обязан зарегистрировать лицензию в природоохранном органе субъекта Российской Федерации, на территории которого он намеревается осуществлять разрешенную лицензией деятельность, в том числе и транспортировку лома и отходов цветных и черных металлов.
В случае транспортировки металлолома потребителями, находящимися за пределами территории республики, отправитель груза обязан иметь лицензию Госкомэкологии России с правом работы по данному виду деятельности на территории Российской Федерации (Письмо Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды от 9 июня 1997 N 03-22/29-1752).
Пункт 6 следует рассматривать в системной связи с другими правовыми предписаниями Временных правил, регламентирующих деятельность по обращению с ломом и отходами цветных и черных металлов субъектов, занимающихся указанным видом деятельности на территории Республики Карелия.
Положение пункта 6 о наличии лицензии, выданной или зарегистрированной в Республике Карелия, не создает препятствий для перемещения товаров и услуг по территории Российской Федерации, не противоречит федеральному законодательству и соответствует Конституции Республики Карелия в той мере, в которой оно не препятствует транзиту через территорию Карелии лома и отходов, осуществляемому по лицензии, выданной федеральным органом исполнительной власти.
Пункт 6 Временных правил содержит также правовое предписание о необходимости наличия у субъектов, занимающихся транспортировкой лома и отходов цветных и черных металлов, "договора на поставку". Порядок заключения и оформления договоров поставки регулируется гражданским законодательством и является предметом исключительного ведения федеральных органов государственной власти (пункт "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации). В силу позиции, выраженной Конституционным Судом в пункте 6 настоящего постановления, данное правовое предписание не соответствует Конституции Республики Карелия.
8.В пункте 2 постановления Председателя Правительства "О мерах по улучшению организации заготовки (сдачи) и использования лома и отходов цветных и черных металлов" от 3 февраля 1998 года N 69 содержится правовое предписание, согласно которому функционирование приемного пункта может быть начато только после обследования органами местного самоуправления. Затраты на обследование в сумме до 50-ти минимальных размеров оплаты труда возмещаются владельцем приемного пункта.
В соответствии с положениями статьи 78 Конституции Республики Карелия компетенция органов местного самоуправления определяется законами республики. В сфере обращения с отходами она определена статьей 9 Закона Республики Карелия "Об отходах производства и потребления". Положения данной статьи не предусматривают обязанности органов местного самоуправления осуществлять предварительное обследование объектов, связанных с обращением с отходами, в том числе с ломом и отходами цветных и черных металлов.
Тем самым при принятии данного пункта Председатель Правительства вышел за пределы своей компетенции, установленной Конституцией Республики Карелия.
Кроме того, в соответствии с требованиями федерального законодательства деятельность по обращению с ломом и отходами цветных и черных металлов может быть начата после получения лицензии, выданной соответствующим органом исполнительной власти. Разрешения органов местного самоуправления на начало указанной деятельности после ее (лицензии) получения, что фактически вводится пунктом 2 оспариваемого постановления, не требуется.
Таким образом, правовые предписания пункта 2 противоречат федеральному законодательству и, следовательно, не соответствуют Конституции Республики Карелия (статьи 63, 64, 72).
9.Пункты 3, 4, 5 и 6 оспариваемого постановления не носят нормативного характера и в силу требований статьи 87 Конституции Республики Карелия не могут быть предметом рассмотрения в Конституционном Суде.
В части проверки конституционности вышеуказанных пунктов постановления Председателя Правительства в соответствии со статьей 43 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" производство по делу подлежит прекращению.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 2, 6, 31, 33, 44, 50 Закона "О Конституционном Суде Республики Карелия", Конституционный Суд
1.Признать пункт 1 постановления Председателя Правительства Республики Карелия от 3 февраля 1998 г. N 69 "О мерах по улучшению организации заготовки (сдачи) и использования лома и отходов цветных и черных металлов" соответствующим Конституции Республики Карелия.
2.Пункт 2 вышеуказанного постановления признать не соответствующим статьям 63, 64, 72 и 78 Конституции Республики Карелия.
3.Дело в части проверки конституционности пунктов 3, 4, 5 и 6 постановления производством прекратить.
4.Признать пункты 3.2, 3.3, 3.4, 4 (часть 2), 5, а также правовые предписания пункта 2.1 в части выдачи лицензии "по ходатайству органа местного самоуправления", пункта 2.2 в части наличия на приемном пункте кассового аппарата и пункта 6 в части наличия при транспортировке лома и отходов цветных и черных металлов "договора на поставку" Временных правил сбора, приема, хранения, реализации и транспортировки лома и отходов цветных и черных металлов на территории Республики Карелия не соответствующими статьям 2, 4, 40, 41, 63, 64 и 72 Конституции Республики Карелия.
5.Пункты 1.1, 1.2, 1.3, 1.4, а также 2.1 и 2.2 (за исключением положений, признанных неконституционными пунктом 4 настоящего постановления), 3.1, 4 (часть 1), 6 ( за исключением положений, признанных неконституционными пунктом 4 настоящего постановления) Временных правил признать соответствующими Конституции Республики Карелия.
6.Согласно части 5 статьи 31 Закона "О Конституционном Суде Республики Карелия", части 1 статьи 6, части 4 статьи 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" настоящее постановление является окончательным, опротестованию и обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно и не может быть пересмотрено иным судом.
7.В соответствии со статьями 24, 31, 63 Закона "О Конституционном Суде Республики Карелия" настоящее постановление подлежит официальному опубликованию в газете "Карелия" и сборнике "Собрание законодательства Республики Карелия".
Конституционный Суд Республики Карелия