Международная организация
Постановление от 18 января 2001 года № <Обезличен>

Дело "Костер (Coster) против Соединенного Королевства"

По делу № N 24876/94
Принято
Большой палатой Европейского суда по правам человека
18 января 2001 года

    --------------------------------
    <*> Перевод на русский язык Берестнева Ю.Ю.


    По делу "Костер против Соединенного Королевства" Европейский суд по правам человека, заседая Большой палатой в составе:
    Л. Вильдхабера, Председателя Палаты,
    Ж.-П. Коста,
    А. Пастора Ридруехо,
    Дж. Бонелло,
    П. Куриса,
    Р. Тюрмена,
    Ф. Тюлькен,
    В. Стражнички,
    П. Лоренсена,
    М. Фишбаха,
    В. Буткевича,
    Й. Касадеваля,
    Х.С. Грев,
    А.Б. Бака,
    С. Ботучаровой,
    М. Угрехелидзе, судей,
    лорда-судьи Шиманна, судьи ad hoc,
    а также при участии М. де Сальвиа, Секретаря-Канцлера Суда,
    заседая 24 мая и 29 ноября 2000 г. за закрытыми дверями, вынес на последнем заседании следующее Постановление:
    ПРОЦЕДУРА
    1.Дело было передано в Европейский суд по правам человека в соответствии с положениями, применимыми до вступления в силу Протокола N 11 <*> к Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод Европейской комиссией по правам человека (далее - Европейская комиссия) 30 октября 1999 г. и властями Соединенного Королевства 10 декабря 1999 г. ( пункт 4 статьи 5 Протокола N 11 к Конвенции и бывшие статьи 47 и 48 Конвенции).

    --------------------------------
    <*> Протокол N 11 к Конвенции вступил в силу 1 ноября 1998 г.


    2.Дело было инициировано жалобой (N 24876/94), поданной 19 мая 1994 г. в Европейскую комиссию против Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии подданными Соединенного Королевства Томасом Костером (Thomas Coster) (далее - первый заявитель) и Джессикой Костер (Jessica Coster) (далее - второй заявитель) в соответствии с бывшей статьей 25 Конвенции.
    3.Заявители утверждали, что меры по землеустройству и принудительному исполнению решений, предпринятые в отношении них ввиду занятия ими их земли своими фургонами, нарушили их право на уважение жилища и частной и семейной жизни согласно статье 8 Конвенции. Они также жаловались на то, что эти меры раскрывают вмешательство в беспрепятственное пользование ими своей собственностью в нарушение статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции и лишило их детей возможности получить образование в нарушение статьи 2 Протокола N 1 к Конвенции. Они также жаловались на то, что по причине цыганской национальности подверглись дискриминации в нарушение статьи 14 Конвенции.
    4.4 марта 1998 г. Европейская комиссия объявила жалобу приемлемой для рассмотрения по существу. В своем Докладе от 25 октября 1999 г. (бывшая статья 31 Конвенции) она выразила мнение, что отсутствовало нарушение статьи 8 Конвенции (восемнадцатью голосами против восьми), отсутствовало нарушение статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции (девятнадцатью голосами против семи), что отсутствовало нарушение статьи 2 Протокола N 1 к Конвенции (двадцатью одним голосом против пяти) и что отсутствовало нарушение статьи 14 Конвенции (восемнадцатью голосами против восьми).
    5.Интересы заявителей, которым была предоставлена правовая помощь, в Европейском суде представляла компания "Питер Кингшилл энд Ко." (Peter Kingshill & Co.), солиситоры из г. Лондона (London). Власти Соединенного Королевства в Европейском суде были представлены Уполномоченным Соединенного Королевства при Европейском суде по правам человека Х. Лльювеллином (H. Llewellyn), Министерство иностранных дел и по делам Содружества.
    6.4 февраля 2000 г. коллегия Большой палаты приняла Решение, что данное дело должно быть рассмотрено Большой палатой (пункт 1 правила 100 Регламента Суда). Состав Большой палаты был определен в соответствии с положениями пунктов 2 и 3 статьи 27 Конвенции и правила 24 Регламента Суда. Сэр Николас Братца, судья, избранный от Соединенного Королевства, принимавший участие в рассмотрении дела Европейской комиссией, отказался от участия в рассмотрении дела в Большой палате (правило 28 Регламента Суда). Власти Соединенного Королевства соответственно назначили лорда-судью Шиманна (Schiemann) принимать участие в рассмотрении дела в качестве судьи ad hoc ( пункт 2 статьи 27 Конвенции и пункт 1 правила 29 Регламента Суда).
    7.Заявители и власти Соединенного Королевства представили свои меморандумы. Были получены также доводы третьей стороны - Европейского центра по защите прав цыган (European Roma Rights Centre), которому Председатель Европейского суда позволил присоединиться к письменному разбирательству ( пункт 2 статьи 36 Конвенции и пункт 3 правила 61 Регламента Суда).
    8.24 мая 2000 г. во Дворце прав человека в г. Страсбурге состоялись открытые слушания по делу (пункт 2 правила 59 Регламента Суда).
    В Европейский суд явились:
    a) от властей Соединенного Королевства:
    Х. Лльювеллин, Уполномоченный Соединенного Королевства при Европейском суде по правам человека, Министерство иностранных дел и по делам Содружества,
    Д. Пэнник (D. Pannick), Королевский адвокат,
    Д. Элвин (D. Elvin), Королевский адвокат,
    М. Шо (M. Shaw), советники,
    Д. Расселл (D. Russell),
    С. Маршалл-Камм (S. Marshall-Camm), эксперты;
    b) от заявителя:
    Р. Драббл (R. Drabble), Королевский адвокат,
    М. Уиллер (M. Willers), советники,
    П. Кингшилл (P. Kingshill), солиситор,
    Дж. Кингшилл (J. Kingshill), эксперт.
    Европейский суд заслушал обращения Р. Драббла и Д. Пэнника.
    9.29 ноября 2000 г. судья Е. Макарчик, который не смог принимать дальнейшее участие в рассмотрении дела, был заменен на судью Дж. Бонелло (подпункт "b" пункта 5 правила 24 Регламента Суда).
    ФАКТЫ

  1. I.Обстоятельства дела

    2. 10.Заявители являются цыганами по рождению. Будучи детьми, заявители жили и путешествовали со своими семьями по территории городского поселения Мейдстоун в графстве Кент (the Borough of Maidstone in Kent) и вокруг нее. С 1987 года городское поселение было отнесено к территории с особым статусом в соответствии со статьей 12 Закона 1968 года Закона о местах остановок фургонов (Caravan Sites Act) (см. ниже § 43 - 48).
    11.В 1982 году заявители поженились. Когда второй заявитель забеременела, они решили найти постоянную стоянку для размещения их фургона. В округе осталось немного стоянок, на которых они могли на законных основаниях припарковать свой фургон, и они столкнулись с угрозой вечного изгнания. Заявители хотели, чтобы их дети воспитывались в атмосфере стабильности, которая позволила бы им продолжить образование. Заявители в настоящее время имеют четырех детей: Джоди (Jody) 1983 года рождения, Томми (Tommy) 1984 года рождения, Джессика (Jessica) 1991 года рождения и Джошуа (Joshua) 1993 года рождения.
    12.Заявители сообщили, что им было отказано в предоставлении места на местных разрешенных стоянках. Они стояли лагерем возле одной официальной стоянки в течение 5 - 6 недель, надеясь, что им предложат участок. Им не предложили места, и власти городского поселения обратились в суд за приказом об их выселении с земельного участка. Власти Соединенного Королевства указали, что в администрации городского поселения не было сведений или записей, подтверждавших подачу заявителями заявления о выделении им участка в 1982 году.
    13.Когда приближалось рождение их первого ребенка, заявители поселились в фургоне, занимаемом матерью первого заявителя на разрешенной цыганской стоянке, а свой фургон продали. Однако фургон был маленьким, и условия жизни стали невыносимыми. Не имея больше места, куда пойти, заявители примерно в 1983 году неохотно обратились с заявлением о предоставлении им постоянного жилья и согласились с предложенной муниципальной квартирой. Они начали снимать квартиру на пятом этаже дома 16 января 1984 г. Хотя через 10 месяцев они переехали в квартиру на втором этаже, они сочли квартиры совершенно не подходящими и чуждыми их традиционному цыганскому образу жизни. 18 апреля 1986 г. они попросили переселить их в дом ввиду состояния здоровья второго заявителя, но им сообщили, что на дома была очередь и что переезд был возможен лишь при условии погашения задолженности по уплате арендной платы. Заявители оспорили наличие задолженности и предположили, что власти перепутали их со съемщиками другой квартиры, так как имелась небольшая путаница с адресами. В конце 1987 года заявители попросили предоставить им участок на официальной стоянке для фургонов или более подходящее жилье, но им ответили, что это невозможно. Власти Соединенного Королевства сообщили, что заявители не желали вставать в очередь.
    14.В 1988 году заявители купили земельный участок, известный как Летние Поля в Хедкорне, графство Кент (Summerfields in Headcorn, Kent), и въехали на него, проживая в фургоне.
    15.11 июля 1988 г. второй заявитель задним числом подала заявление о предоставлении ей разрешения на размещение фургона на участке. 13 октября 1988 г. Совет отказал им в выдаче разрешения.
    16.23 сентября 1988 г. им было направлено извещение с требованием прекратить использование участка с нарушением вида его разрешенного использования.
    17.В июле 1989 года заявители были признаны виновными в неисполнении требований, содержащихся в извещении Совета.
    18.27 сентября 1989 г. в рамках производства по жалобе на отказ в выдаче разрешения на землеустройство было проведено открытое расследование. Жалоба была отклонена. Инспектор согласился с тем, что заявители являлись цыганами, для которых традиционное проживание на постоянном месте в помещении ведет к проблемам со здоровьем и адаптацией. Поэтому они не потеряли свой статус цыган, ведущих кочевой образ жизни, в результате проживания в квартире. Однако он признал, что благоустройство на участке, удаленном от застроенных территорий, было хорошо заметно и существенно уменьшает привлекательность сельских окрестностей, причиняя серьезный вред внутренней и внешней эстетике ландшафта сельской местности в нарушение целей, предусмотренных местными генеральными планами. Близость другой цыганской стоянки неподалеку по той же дороге являлась еще одним доводом в пользу отклонения жалобы, принимая во внимание кумулятивный эффект. Хотя ограда и деревья частично скрывают участок, зимой они не особо помогают, в связи с чем участок по-прежнему оказывает существенное влияние на ландшафт. Хотя он выразил обеспокоенность серьезностью последствий отказа в выдаче разрешения для заявителей и двух их детей, так как им некуда было пойти жить в обозримом будущем, помимо, вероятно, несанкционированных стоянок, он сделал вывод:
    "Этот вопрос зависит от оценки противоречащих друг другу соображений, и хотя и на национальном, и на местном уровне законодательство перечисляет обстоятельства, при которых особые потребности цыган могут перевесить общую цель защиты сельской местности, на мой взгляд, из-за таких факторов, как качество рассматриваемой сельской местности, эти потребности не превалируют в данном случае".

    19.Заявители подали еще одно заявление о предоставлении им разрешения на землеустройство, которое было отклонено 11 декабря 1989 г. В этом обращении они, inter alia, утверждали, что переставили фургон и улучшили маскировку, чтобы минимизировать какое-либо визуальное влияние на ландшафт, а также что их участок причинял меньше вреда, чем две плохо замаскированные стоянки поблизости, которые были разрешены Советом городского поселения.
    20.26 марта 1991 г. инспектор по земельному планированию провел открытое разбирательство. Инспектор отклонил их жалобу 24 апреля 1991 г., и с заявителей были взысканы издержки на том основании, что жалоба была идентична предыдущему обращению. Инспектор не согласился с тем, что предоставление разрешения для размещения фургонов двух цыганских семей в 300 - 400 метрах от участка заявителей по той же дороге могло рассматриваться как существенный довод:
    "Напротив, на мой взгляд, наличие трех цыганских стоянок фургонов в пределах 600 метров по Ленхем-роуд (Lenham Road) приведет к излишней концентрации фургонных стоянок в этой сельской местности".

    Далее инспектор отметил:
    "14. Что касается... предположительно умышленного лишения дома, Совет [городского поселения] заверил следствие, что семье [заявителей] будет сдано в краткосрочную аренду жилое помещение. Такое положение вещей сохраняется для этой семьи уже давно. [Заявители] согласились с тем, что единственное, что они предприняли с момента вынесения решения в 1989 году для поиска другого участка или жилого помещения, был телефонный звонок... в [совет] в середине декабря 1989 года...
    15. Я с симпатией изучил дело заявителей в полном объеме. Я согласен с тем, что у семьи имеется острая потребность в участке под фургон. Следует стимулировать предоставление частных стоянок. Совет графства Кент поддерживает идею предоставления частных стоянок, как и Правительство Соединенного Королевства. К подобным заявлениям о землеустройстве должен быть гибкий подход. Как указано в Письме Парламента 1987 года, хорошо организованные цыганские стоянки после их создания редко дают повод для серьезных жалоб. Органам власти на "выделенных" территориях, вроде Мейдстоуна, по-прежнему может быть необходимо предоставлять участки сверх нормы в своем районе, если спрос на жилье со стороны цыган возрастет. Некоторые цыганские семьи все еще паркуются на несанкционированных стоянках на территории Мейдстоуна, в их числе заявители... Новых цыганских стоянок в Мейдстоуне не открывалось с 1967 года.
    16. Несмотря на осуществленное и планируемое [заявителями] озеленение, я считаю установленным тот факт, что передвижной дом остается назойливо заметным с Ленхем-роуд и Бейкер-лейн (Baker lane). Единственный способ сделать фургон действительно незаметным... состоит в установке физической маскировки, которая сама по себе стала бы навязчивым элементом ландшафта сельской местности. С точки зрения прохожих, визуальное влияние передвижного дома становится особенно серьезным, так как участок расположен в углу с двумя длинными придорожными палисадниками, сквозь которые участок может быть увиден людьми. Принимая во внимание качество ландшафта сельской местности, я считаю, что данные элементы на участке причиняют серьезный вред внутренней и внешней эстетике окружающего ландшафта. В связи с тем, что данный земельный участок располагается между двумя разрешенными стоянками, подобное освоение территории приводит к зарождению полосы хаотичной застройки пригородного типа вдоль Ленхем-роуд. Это противоречит нашедшей всеобщее признание политике защиты ландшафта и ограничения границ жилой застройки территорией городов и деревень.
    17. Хотя расположение фургона в восточном углу лучше, чем предыдущее расположение в северном углу, передвижной дом по-прежнему причиняет доказуемый вред признанным интересам сельской местности. На данном участке нет места, где передвижной дом или фургон мог бы быть установлен без аналогичного ущерба.
    18. Я принял по внимание пределы соответствия данного участка критериям выбора земель... Вступая в минимальное противоречие с политикой планирования территории, подобное освоение участка серьезно противоречит положениям Генерального плана..., направленным на защиту характера открытой сельской местности от освоения, необходимость которого для сельского хозяйства и т.п. не доказана. Также имеет место серьезное противоречие с положением C15 проекта Местного плана, направленным на обеспечение того, чтобы разрешенные цыганские стоянки не были назойливым элементом сельской местности".

    21.12 сентября 1990 г. заявители были признаны виновными в нарушении требований, содержавшихся в извещении Совета. Им было предписано выплатить штраф в размере 275 фунтов стерлингов и издержки Совета городского поселения в размере 25 фунтов стерлингов.
    22.Власти Соединенного Королевства сообщили, что в феврале 1990 года заявители направляли в Совет городского поселения запросы о возможности переселения, но официальное заявление было подано лишь 21 мая 1990 г. 23 июля 1990 г. заявители были официально проинформированы о том, что они признаны умышленно бездомными, так как они расторгли договор аренды с муниципальными органами и переехали на земельный участок, на котором не разрешается проживание, в нарушение рекомендаций Департамента жилищной политики и Департамента планирования территории (the Housing and Planning Departments).
    23.В 1991 году заявители направили запрос относительно альтернативного жилья на частной стоянке, но получили ответ, что это было исключено ввиду размера их семьи.
    24.6 марта 1992 г. заявители сообщили, что, как было им сказано, для получения места на официальных стоянках надо было отстоять в очереди, но в связи с тем, что они были умышленно бездомными, они не могли встать в очередь в течение двух лет. По утверждению властей Соединенного Королевства, в марте 1992 года заявители обратились в Совет городского поселения с заявлением о предоставлении жилья как бездомным, и вопреки политике установления двухлетнего запрета на регистрацию после признания виновным в умышленной бездомности Совет согласился перерегистрировать их как бездомных при условии оплаты заявителями задолженности по арендной плате за съем муниципального помещения. Заявители не выплатили задолженность.
    25.В документах Совета городского поселения отмечается, что на встрече 26 июня 1992 г. члены Совета снова озвучили свои предложения о выделении заявителям временного жилья до тех пор, пока те не найдут постоянное место жительства. Были зафиксированы слова заявителей о том, что они не согласны на место на официальной стоянке и что они согласились бы только на временное проживание их в своем фургоне, чего Совет не мог обеспечить. Заявители отметили, что не помнят, чтобы делали подобное замечание.
    26.Третий уголовный процесс завершился признанием их виновными и отложением срока исполнения приговора с целью предоставления заявителям возможности съехать. 24 июля 1992 г. каждый из заявителей был оштрафован на 350 фунтов стерлингов.
    27.Совет городского поселения принял решение возбудить в Высоком Суде производство о выдаче судебного запрета на размещение заявителями фургона на своем земельном участке, о чем заявителям было направлено извещение. 16 октября 1992 г. заявители покинули свой земельный участок и направились в Уитстейбл (Whitstable), графство Кент, неподалеку от которого разместила свои фургоны семья второго заявителя. На участке не было канализации и электричества, зато было полно крыс. Заявители связались с сотрудником службы по жилищной политике Совета городского поселения, надеясь, что он предложит более приличные условия для проживания, но тот не смог этого сделать. Сотрудник службы по жилищной политике Совета городского поселения предложил им подать заявление о предоставлении жилья в жилищно-строительной ассоциации (Housing Association), что они и сделали, получив ответ, что свободного жилья не будет в течение ближайших шести месяцев. После этого заявители не получали никакой информации. Власти Соединенного Королевства сообщили, что заявителей поставили в очередь в конце 1992 года, но они попросили исключить свои имена из списка в январе 1993 года. Заявители оспорили тот факт, что они просили исключить свои имена из списка.
    28.17 декабря 1992 г. заявители вернулись на свой земельный участок, чтобы дети могли продолжить учебу в старой школе.
    29.Совет городского поселения снова возбудил производство о предоставлении судебного приказа, о чем заявителям было направлено извещение 22 декабря 1993 г.
    30.24 февраля 1994 г. второй заявитель была признана виновной и оштрафована за повторное нарушение требований, содержавшихся в извещении Совета.
    31.Заявители подали заявление о прекращении производства о предоставлении судебного приказа на том основании, что решение о выдаче приказа было неразумным. Высокий Суд отказал им в удовлетворении обращения. 6 мая 1994 г. Апелляционный суд отклонил жалобу заявителей.
    32.В мае 1994 года заявители обратились в Совет городского поселения с просьбой предоставить им жилье, и им снова предложили временное жилье. По утверждению заявителей, в этом жилье были непригодные условия для сна и приема пищи, из-за которых первому заявителю пришлось бы отделиться от остальной семьи. Заявители были проинформированы, по утверждению властей Соединенного Королевства, о наличии вакантных участков на муниципальной и частной цыганских стоянках в графстве. Заявители вспомнили, что эти вакантные площадки находились в районах за пределами городского поселения. Одна стоянка, которую они посетили, в Эйлсфорде (Aylesford), кишела крысами и была опасной для детей.
    33.19 февраля 1996 г. заявители получили извещение о том, что Совет городского поселения решил отозвать свое заявление о возбуждении производства о выдаче судебного приказа, инициированного в 1993 году, прибыть на их участок и привести в исполнение требования, содержащиеся в извещении, пользуясь своими полномочиями, предоставленными статьей 178 Закона 1990 года о землеустройстве в городских и сельских зонах (Town and Country Planning Act). Заявители подали в суд заявление о пересмотре данного решения. 30 октября 1996 г. или примерно в это время заявители отозвали свое заявление на том основании, что им должно было быть предоставлено шесть недель на освобождение земельного участка.
    34.Заявители сообщили, что они искали на частных и официальных стоянках место для размещения их фургона, но не могли найти ничего подходящего. В феврале 1997 года заявители продали свой участок. Они также продали свой фургон по цене значительно ниже рыночной. Они временно переехали жить в фургон брата второго заявителя, имевшего семью из шести человек и делившего его с семьей из пяти человек. Такая ситуация стала невыносимой. По утверждению заявителей, перед ними встал выбор вернуться на дорогу и рисковать снова быть привлеченными к уголовной ответственности или отказаться от своего традиционного образа жизни, согласившись жить в обычном жилье, предоставляемом Советом. 14 мая 1997 г. заявители неохотно решили выбрать последний вариант, въехав в обычное жилое помещение, арендованное у Совета и расположенное по адресу: графство Кент, Марден, Ченсери-роуд, 18 (No. 18 Chancery Road, Marden, Kent). Как результат, два их младших ребенка были вынуждены поменять школу. Двое старших бросили школу и начали работать. Хотя переезд нарушил процесс обучения детей, он, судя по всему, не отразился на их здоровье. Заявители страдали от головных болей, беспокойства, клаустрофобии и депрессии, что потребовало их обращения за медицинской помощью. Им двоим были прописаны медицинские препараты, которые, тем не менее, не избавили их от ощущения тюремного заточения. Заявители купили туристический фургон, поставив его на земле брата второго заявителя. Они пользовались любой предоставлявшейся возможностью для путешествий в традиционном стиле во время школьных каникул, посещали традиционные цыганские ярмарки, продолжая торговлю лошадьми, а первый заявитель искал работу по благоустройству и рубке лесов. Они купили другой участок земли в Йольдинге (Yalding), графство Кент, намереваясь продолжить свой традиционный образ жизни, и обратились за выдачей разрешения на землеустройство.
    35.Министерство защиты окружающей среды (Department of the Environment) опубликовало статистику по цыганским стоянкам фургонов за январь 1998 года, согласно которой на территории Мейдстоуна было две стоянки, принадлежащие местным органам власти, которые насчитывали 34 площадки. Кроме того, 96 фургонов было на разрешенных частных стоянках, и восемь фургонов на несанкционированных стоянках, из которых на две местные органы власти закрывали глаза. Перепись цыган в июле 1999 года продемонстрировала, что число несанкционированных стоянок осталось прежним - 8, а число разрешенных стоянок общего пользования уменьшилось с 34 до 32 и разрешенных частных стоянок с 96 до 89. Цифры за январь 2000 года показали, что насчитывалось шесть несанкционированных стоянок, 31 разрешенная стоянка общего пользования и 87 разрешенных частных стоянок.

  2. II.Применимое национальное законодательство и правоприменительная практика a. общие принципы землеустройства

    3. 36.Закон о землеустройстве в городских и сельских зонах 1990 года (с поправками, внесенными Законом о землеустройстве и компенсациях 1991 года) (далее - Закон 1990 года) суммировал существовавшее до этого законодательство о землеустройстве. Он установил, что разрешение о землеустройстве необходимо при проведении любых изменений использования земли (статья 57). Изменение использования земли для остановки фургонов может являться таким изменением (см. дело "Городской совет Рестормел против Министерства охраны окружающей среды и Раби" (Restormal Borough Council v. Secretary of State for the Environment and Rabey), (1982), Journal of Planning Law 785; дело "Джон Дэвис против Министерства охраны окружающей среды и Окружного совета Южного Хертфордшира" (John Davies v. Secretary of State for the Environment and South Hertfordshire District Council), (1989), Journal of Planning Law 601).
    37.Заявление о разрешении на землеустройство должно быть подано в местные органы власти по землеустройству, которые должны рассмотреть его в соответствии с местным планом об изменениях, если только существенные суждения не говорят об ином (статья 54A Закона 1990 года).
    38.Закон 1990 года устанавливает, что жалоба может быть подана министру в случае отказа в разрешении (статья 78). За незначительными исключениями, министр, по желанию либо лица, подавшего жалобу, либо властей, должен дать каждой стороне возможность представить свои доводы инспектору, назначенному самим же министром. Согласно установленной практике каждый инспектор должен вынести независимое решение и не должен подвергаться любому ненадлежащему влиянию (см. Постановление Европейского суда по делу "Брайан против Соединенного Королевства" (Bryan v. United Kingdom) от 22 ноября 1995 г., Series A, N 335-A, p. 11, § 21). Дальнейшая жалоба подается в Высокий Суд на том основании, что решение министра не входит в число полномочий, предоставленных Законом 1990 года, или что не были соблюдены соответствующие требования этого Закона (статья 288).
    39.Когда изменение осуществляется без предоставления требуемого разрешения о землеустройстве, местные власти могут вынести "предупреждение о принудительном исполнении", если они сочтут, что это целесообразно, принимая во внимание положения плана изменений и любые иные соответствующие соображения (часть 1 статьи 172 Закона 1990 года).
    40.Предупреждение о принудительном исполнении может быть обжаловано министру охраны окружающей среды на том основании, inter alia, что разрешение о землеустройстве должно быть предоставлено в отношении данных изменений (статья 174). Что касается жалобы на отказ в предоставлении разрешения, то министр должен дать каждой стороне возможность выдвинуть свои доводы инспектору.
    41.Решение министра согласно статье 174 может быть обжаловано "по вопросам права" в Высокий Суд (статья 289). Такая жалоба подается на основаниях, схожих с основаниями жалобы о пересмотре дела судом. Таким образом, она включает в себя пересмотр вопроса о том, является ли решение или заключение, основанное на установленных фактах, неправильным или нерациональным (см. дело "Обвинение против Министерства внутренних дел, ex parte Брайнд" (R. v. Secretary of State for the home Department, ex parte Brind), [1991], Appeal Cases 696, 764 H-765 D). Высокий Суд устанавливает средство правовой защиты, если решение инспектора было таковым, что отсутствуют доказательства в подтверждение отдельных установленных фактов; либо решение было вынесено со ссылкой на факторы, не относящиеся к делу, или без учета относящихся к делу факторов; либо решение вынесено в ненадлежащих целях, с процессуальными нарушениями или способом, нарушающим применимое законодательство или инструкции. Однако суд при пересмотре дела не может подменить своим собственным решением по существу дела решение компетентных органов.
    42.Если какие-либо меры, необходимые при вынесении предупреждения о принудительном исполнении, не были приняты в определенный срок, местные власти могут вторгнуться на территорию земельного участка, чтобы предпринять такие необходимые меры, и получить от лица, являющегося собственником земли, возмещение расходов, разумно ими понесенных при этом (статья 178 Закона 1990 года).
    B. Закон о местах остановок фургонов 1968 года
    43.Часть II Закона о местах остановок фургонов 1968 года (далее - Закон 1968 года) имела цель разрешить проблемы, возникшие ввиду уменьшения числа определенных законом мест остановок, доступных цыганам, в результате землеустройства и иных законодательных и социальных изменений в послевоенные годы, в частности, закрытия городов, проведенного местными властями согласно статье 23 Закона о местах остановок фургонов и контроле за землеустройством 1960 года. Статья 16 Закона 1968 года дает следующее определение понятия "цыгане":
    "Лица, ведущие кочевой образ жизни, независимо от расы или происхождения, но не включающие членов организованных групп или путешествующих артистов или лиц, работающих в передвижных цирках, переезжающие вместе в силу своей деятельности".

    44.Статья 6 Закона 1968 года предусматривает, что обязанностью местных властей является
    "использование своих полномочий... насколько это может быть необходимо для обеспечения адекватного жилья для цыган, проживающих на их территории или посещающих их".
    45.Министр охраны окружающей среды может дать указания местным властям об обеспечении мест для остановок фургонов, если он сочтет, что в этом есть необходимость (статья 9).
    46.Если министр удовлетворен тем, что местные власти создали адекватные условия для проживания цыган или что нет необходимости или нецелесообразно создавать такие условия, он может "указать" такой округ или графство (статья 12 Закона 1968 года).
    47.Значение этого указания состоит в том, чтобы поставить в ряд правонарушений, совершаемых цыганами, пребывание фургона на указанной территории с целью проживания на ней в течение любого времени на автострадах, на любой незанятой земле или на любой занятой земле без согласия ее собственника (статья 10).
    48.К тому же, статья 11 Закона 1968 года предоставляет местным властям в отношении указанных территорий полномочия обращаться в мировые суды за постановлениями, позволяющими им убирать фургоны, запаркованные в нарушение статьи 10.
    C. Доклад Криппса
    49.К середине 70-х годов ХХ века стало ясно, что количество мест, которые должны быть выделены согласно статье 6 Закона 1968 года, неадекватно, что несанкционированное устройство лагерей вело к образованию ряда социальных проблем. В феврале 1976 года, таким образом, правительство попросило сэра Джона Криппса (Sir John Cripps) провести исследование действия Закона 1968 года. В июле 1976 года он подготовил Доклад (Жилье для цыган: Доклад об осуществлении Закона о местах остановки фургонов 1968 года (Accommodation for Gypsies: A reports on the working of the Caravan Sites Act 1968) - "Доклад Криппса").
    50.Сэр Джон Криппс установил, что примерно 40000 цыган проживают в Англии и Уэльсе. Он признал, что:
    "Шесть с половиной лет спустя после вступления в силу части II Закона 1968 года его положения действуют лишь в отношении одной четверти установленного общего числа цыганских семей, у которых нет своего места проживания. Три четверти из них все еще не имеют возможности найти законное жилище... Лишь когда они переезжают по дорогам, то остаются в рамках закона: как только они останавливаются на ночь, у них нет иной альтернативы, кроме как нарушить закон".

    51.В Докладе приводятся многочисленные рекомендации об улучшении ситуации.
    D. Циркуляр 28/77
    52.Циркуляр 28/77 был издан Министерством охраны окружающей среды 25 марта 1977 г. Его заявленной целью было обеспечение местных властей инструкцией о "законных процедурах, альтернативных формах жилья цыган и практических моментах об условиях мест и их управлении". Циркуляр намеревались использовать до тех пор, пока наибольшее количество окончательных мер можно будет предпринять по рекомендациям "Доклада Криппса".
    53.Среди прочих советов в нем поощрялось то, что местные власти предоставляют цыганам свободу действий путем "благожелательного и гибкого подхода к заявлениям [цыган] о разрешении на землеустройство и о предоставлении лицензий на земельные участки". Содержа прямые ссылки на дела (по которым цыгане покупали участки земли и размещали на них свои фургоны) чтобы установить, что разрешение на землеустройство не будет незамедлительно предоставлено, Циркуляр включал в себя рекомендации о том, что в таких случаях меры по принудительному исполнению решений окружных советов не должны приниматься до тех пор, пока в данной местности не будут найдены альтернативные доступные земельные участки.
    E. Циркуляр 57/78
    54.Циркуляр 57/78, изданный 15 августа 1978 г., указывал, inter alia, что "всем пойдет на пользу, если наибольшее количество цыган сможет найти себе собственное жилье", и, таким образом, рекомендовал местным властям, что "следует принимать во внимание особые потребности по обеспечению жильем цыган как существенное условие достижения решений по землеустройству".
    55.В дополнение примерно 100000000 фунтов стерлингов было потрачено согласно схеме, по которой 100-процентная оплата производилась местным властям для покрытия расходов на создание мест проживания для цыган.
    F. Закон об уголовной юстиции и охране общественного порядка 1994 года
    56.Статья 80 Закона об уголовной юстиции и охране общественного порядка 1994 года (далее - Закон 1994 года), вступивший в силу 3 ноября 1994 г., отменил с 6 по 12 статьи Закона 1968 года и указанную схему оплат.
    57.Статья 77 Закона 1994 года предоставила местным властям полномочие принудительно выселять незаконных поселенцев. Незаконный поселенец определен как
    "лицо, проживающее определенное время в транспортном средстве на участке земли, являющемся частью автострады, любом ином незанятом участке земли или любом занятом участке земли без разрешения его владельца".
    58.Невыполнение этого указания в разумные сроки или повторное поселение на земельном участке в течение трех месяцев является преступлением. Местные власти имеют право обратиться в мировой суд для получения постановления, позволяющего им удалить фургон, припаркованный в нарушение данного указания (статья 78 Закона 1994 года).
    59.В деле "Обвинение против Совета графства Линкольншир, ex parte Аткинсон" (R. v. Lincolnshire County Council, ex parte Atkinson) (от 22 сентября 1995 г.) судья Седли (Sedley) назвал Закон 1994 года "драконовским". Он прокомментировал:
    "На протяжении веков на пустырях Англии предоставлялись легальные места остановок для людей, чей образ жизни был или стал кочевым. Осталось достаточно пустых земель спустя века огораживания, чтобы такой образ жизни все еще был приемлемым, но согласно статье 23 Закона о местах остановок фургонов и землеустройстве 1960 года местные власти получили полномочия закрывать пустыри для странников. Они усиленно продолжали делать это, но никак не использовали сопутствующие полномочия, предоставленные им статьей 24 этого же Закона, открывать места для остановок фургонов в качестве компенсации закрытия пустырей. Законом о местах остановки фургонов 1968 года, таким образом, Парламент узаконил полномочие, установленное статьей 24, сделав его обязанностью, лежащей на советах графств, а не окружных советах в сельской местности. ...Следующую четверть века продолжалась история неисполнения обязанностей, установленных Законом 1968 года, отмеченная серией решений настоящего суда, устанавливавших, что местные власти нарушили свои законные обязанности, и имевших незначительное практическое влияние. Полномочия правительства по устранению недостатков с которыми суды должны считаться, использовались очень редко, если вообще это происходило.
    Кульминацией напряжения, лежащего в основе истории о неисполнении обязанностей, было вступление в силу... Закона 1994 года...".

    G. Циркуляр 1/94
    60.Новые инструкции относительно мест размещения цыган и землеустройства в свете Закона 1994 года были предусмотрены для местных властей Правительством в Циркуляре 1/94 (от 5 января 1994 г.), который отменил Циркуляр 57/78 (см. выше).
    Советам рекомендовалось:
    В целях поощрения распространения частных мест проживания местные власти по землеустройству должны предлагать в процедурах землеустройства свою консультативную и практическую помощь цыганам, желающим приобрести собственную землю и произвести ее изменение. ...Целью должна стать наибольшая помощь цыганам в их инициативе, нужно позволить им защитить земельные участки, которые им требуются, и, таким образом, избежать нарушений контроля за землеустройством" (пункт 20).
    Однако:
    "Как и в отношении прочих заявлений о землеустройстве, предложения о местах проживания цыган должны продолжаться рассматриваться лишь применительно к фактору использования земли. Хотя места проживания цыган могут быть допустимы в некоторых заброшенных местностях, предоставление разрешений должно соответствовать сельскохозяйственной, археологической, сельской, экологической политике и политике зон "зеленого пояса" (пункт 22).
    Было отмечено, что, как правило, создание мест поселения цыган на открытых местностях не будет надлежащим, если изменение использования земли строго ограничено, например, в зонах "исключительной естественной природы" или в местах особой научной важности. Не будет считаться надлежащим и выделение участков для цыган на землях, которые обычно входят в зону "зеленого пояса" (пункт 13).

    H. Циркуляр 18/94
    61.Следующая инструкция, изданная Министерством охраны окружающей среды, от 23 ноября 1994 г. касалась несанкционированных поселений цыган и полномочий давать указания покидать эти земли (см. выше Закон 1994 года). Пункты 6 - 9 требовали от местных властей признания "политики толерантности относительно несанкционированных поселений цыган":
    "6. ...Если цыгане незаконно поселились на земле совета и не причиняют беспокойство, которое не может быть эффективно контролируемо, немедленное принудительное выселение может стать результатом незаконного поселения их в каком-либо ином месте, что может повлечь большее беспокойство. Следовательно, власти должны терпимо рассматривать поселения цыган на небольшое время и изучить возможности минимизации беспокойства на таких участках земли, например, предоставив основные услуги цыганам, в частности, туалеты, мусорные баки и снабжение питьевой водой.
    /.../
    8. Если цыгане незаконно разместились на землях, находящихся в собственности правительства, местные власти по соглашению с департаментом, владеющим землей, принимают необходимые меры обеспечивающие, чтобы поселение не было опасным для здоровья общества. Политикой министерств остается то, что они должны действовать в соответствии с инструкцией, согласно которой цыгане не должны быть выселены без необходимости из несанкционированных поселений, если они не причиняют беспокойства.
    9. Министерства продолжают считать, что местные власти не должны использовать свои полномочия на выселение цыган без необходимости. Они должны использовать свои полномочия гуманным и сострадательным образом и в первую очередь должны уменьшить беспокойство и обеспечить более высокий уровень защиты частным собственникам земли".

    62.Пункты 10 - 13, далее, требуют от местных властей рассматривать свои обязательства согласно иному законодательству, прежде чем принимать решения по Закону 1994 года. Эти обязательства включают в себя обязанности местных властей по отношению к беременным женщинам и новорожденным детям, благосостояния и образования детей и жилищных проблем бездомных лиц. В Постановлении от 22 сентября 1995 г. (дела "Обвинение против Совета графства Линкольншир, ex parte Аткинсон", "Обвинение против Совета округа Уилден, ex parte Уэльс" (R. v. Wealden District Council, ex parte Wales) и "Обвинение против Совета округа Уилден, ex parte Стратфорд" (R. v. Wealden District Council, ex parte Stratford) Высокий Суд установил, что было бы ошибкой права, если бы местные власти игнорировали эти обязанности, которые должны рассматриваться с самых ранних стадий разбирательства.
    I.Политика в отношении поселений цыган в планах землеустройства
    63.В Письме от 25 мая 1998 г. Министерство охраны окружающей среды обратило внимание всех местных властей по землеустройству Англии, что Циркуляр 1/94 содержит требование к местным властям по землеустройству об оценке необходимости создания мест проживания цыган в соответствующих местностях и установлении соответствующих инструкций по определению мест и критериев, на основании которых следует рассматривать заявления о землеустройстве. Правительство сочло, что эти инструкции не были созданы. Исследование "АКЕРТ" (см. ниже) показало, что 24 процентов местных властей (96 советов) вообще не приняли инструкций о местах проживания цыган, а многие - в процессе пересмотра своих планов во время проведенного исследования не посчитали необходимым включать в свои инструкции положения о цыганах. Подчеркивалось, что было важно включить соображения о потребностях цыган на ранней стадии создания планов устройства и изменений и что должны были быть созданы подробные инструкции. Соответствие этим инструкциям было важно при достижении целей правительства, согласно которым цыгане должны стремиться к обладанию своим собственным жильем, подавая заявления о разрешении на землеустройство, как и другие лица. Таким образом, было необходимо, чтобы в планах изменений предусматривались соответствующие места для поселения цыган, что обеспечивало этот процесс.
    J. Исследование "АКЕРТ" положений о частных земельных участках проживания цыган
    64.Консультативный совет по обучению цыган и иных лиц, ведущих кочевой образ жизни (Advisory Council for the Education of Romany and other Travellers (ACERT)) (далее - "АКЕРТ"), проводивший исследование по заказу Министерства охраны окружающей среды отметил в данном исследовании, что с 1994 года количество частных участков земли увеличилось на 30 фургонов в год, тогда как количество общественных мест остановок уменьшилось на 100 фургонов, указав, что количество частных участков не увеличилось настолько, чтобы быть достаточным для поддержания баланса при уменьшении общественных мест остановок. Отметив увеличение жилищ цыган и увеличение объема полномочий на принудительное исполнение согласно Закону 1994 года, он поставил под вопрос, если такая тенденция будет продолжаться, степень защиты этнического, культурного и языкового самоопределения цыган и других лиц, ведущих кочевой образ жизни.
    65.В исследовании рассмотрено, inter alia, 114 отказов на заявления о частных участках земли; это показывает, что 97 процентов случаев относилось к земле в пределах сельской местности, а 96 процентов отказов сделаны на основании ценности земли в ином качестве (например, зоны "зеленого пояса", места консервации). Большинство из 50 опрошенных цыган, подавших заявления на предоставление им участков, отмечали, предоставление им разрешения на использование их собственной земли было важным фактором в улучшении качества их жизни и получении независимости и безопасности. Для многих образование их детей было другой важной причиной подачи заявления о разрешении на использование их собственной земли. Все, за исключением одного, подавали заявления ретроспективно.
    66.В исследовании указывается, что из 624 заявлений уровень успешно поданных заявлений до 1992 года составлял 35 процентов, но с тех пор снизился. Однако, принимая во внимание способ, которым собирались данные, действительный уровень одобренных заявлений находится между 35 и 10 процентами - цифры, предоставленные группами цыган и Министерством охраны окружающей среды соответственно. Несмотря на цели инструкций по землеустройству, согласно которым местные власти должны создавать условия для цыган, эти власти в своем большинстве не определили участки земли, подходящие для потенциального изменения их цыганами, и выносили решения по землеустройству на основании критерия использования земли в конкретном деле. Таким образом, неудивительно, что большинство цыган подают заявления ретроспективно и что у них мало шансов в определении земель, на которых местные власти позволят произвести изменения. Предоставление разрешения для частных участков остается опасностью и не поддается прогнозированию.
    K. Общая статистика относительно фургонов цыган
    67.В январе 2000 года подсчет Министерства охраны окружающей среды числа фургонов цыган в Англии показал, что из 13134 фургонов 6118 размещаются на местах, выделенных властями, 4500 - на частных земельных участках, а 2516 - на несанкционированных для того участках земли. Из последних 684 фургона цыган размещаются на частных землях, принадлежащих нецыганам (в основном, на землях местных властей), и 299 фургонов - на землях самих цыган. Таким образом, исходя из этих данных, около 1500 фургонов расположены на несанкционированных и непригодных для этого землях, в то время как более 80 процентов фургонов находятся на отведенных для этого участках.
    L. Обязанности местных властей в отношении бездомных лиц
    68.Обязанности местных властей в отношении бездомных содержатся в части VII Закона о жилищах 1996 года, который полностью вступил в силу 20 января 1997 г. Если местные власти считают, что лицо, подающее заявление, является бездомным, нуждается в помощи, имеет неотложные потребности (например, проживает с детьми, которые зависят от нее, или беспомощно ввиду престарелого возраста, физической немощи) и не становится бездомным преднамеренно, власти должны в случае, когда они не передают заявление в иные органы по обеспечению жильем, удостовериться, что ему была предоставлена возможность получить жилье в течение двух лет. Если лицо, подающее заявление, является бездомным, нуждается в помощи, но не имеет важнейших потребностей, местные власти должны предоставить ему консультативную помощь и оказать любое содействие, которое они сочтут надлежащим при данных обстоятельствах, при любом обращении за жильем.
    III.Применимые международные документы
    A.Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств Совета Европы
    69.Данная Конвенция, открытая для подписания с 1 февраля 1995 г., гласит, inter alia:
    "Статья 1
    Защита национальных меньшинств и прав и свобод лиц, принадлежащих к этим меньшинствам, является неотъемлемой частью международной защиты прав человека и в качестве таковой является областью международного сотрудничества.
    /.../

    Статья 4

    1. Стороны обязуются гарантировать любым лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, право на равенство перед законом и на равную защиту закона. В связи с этим любая дискриминация, основанная на принадлежности к национальному меньшинству, запрещается.
    2. Стороны обязуются принимать в необходимых случаях надлежащие меры, с тем чтобы поощрять во всех областях экономической, социальной, политической и культурной жизни полное и действительное равенство между лицами, принадлежащими к национальному меньшинству, и лицами, принадлежащими к основной группе населения. В связи с этим Стороны должным образом учитывают особое положение лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам.
    3. Меры, принимаемые в соответствии с положениями пункта 2, не рассматриваются как акт дискриминации.

    Статья 5

    1. Стороны обязуются содействовать созданию условий, необходимых для обеспечения лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, возможности поддерживать и развивать свою культуру, а также сохранять основные элементы их самобытности, а именно: религию, язык, традиции и культурное наследие.
    2. Без ущерба для мер, предпринимаемых в развитие своей общей интеграционной политики, Стороны воздерживаются от любых политических и практических действий, имеющих целью ассимиляцию лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, вопреки их воле защищают этих лиц от любых действий, направленных на такую ассимиляцию".

    70.Конвенция вступила в силу 1 февраля 1998 г. Соединенное Королевство подписало Конвенцию в день, когда она стала открытой для подписания, и ратифицировало ее 15 января 1998 г. В отношении Соединенного Королевства Конвенция вступила в силу 1 мая 1998 г. До 9 февраля 2000 г. она была подписана 37 из 41 страны-члена Совета Европы и ратифицирована 28 государствами.
    71.Конвенция не содержит точного определения "национальное меньшинство". Однако Доклад Соединенного Королевства от июля 1999 года, представленный Консультативному комитету, касался принятой Конвенции, и в нем говорилось, что цыгане подходят под это определение.
    B. Иные документы Совета Европы
    72.Рекомендация 1203 (1993) Парламентской ассамблеи по вопросу цыган в Европе включала признание того, что цыгане, как один из немногих внетерриториальных национальных меньшинств в Европе, "нуждаются в особой защите". В общих положениях Ассамблея указала, inter alia:
    "6. Уважение прав цыган, личных, основных прав и прав человека и их прав как национального меньшинства является важным для улучшения их положения.
    7. Гарантии равенства прав, равенства возможностей, равного обращения и меры по улучшению их положения сделают возможным возрождение цыганского языка и культуры, таким образом, обогащая культурное разнообразие Европы".

    Ее предложения включали в себя следующее:
    "xv. Страны-члены Совета Европы должны внести изменения в национальные законодательства и правила, которые прямо или косвенно дискриминируют цыган;
    /.../
    xviii. В странах-членах Совета Европы должны быть разработаны дальнейшие программы по улучшению жилищной ситуации, образования... цыган, проживающих в худших условиях; ...".

    73.В 1998 году Европейская комиссия по борьбе с расизмом и нетерпимостью приняла Рекомендацию N 3 об общей политике: Борьба с расизмом и нетерпимостью в отношении цыган. Рекомендация включала в себя следующее:
    "Обеспечение того, что с дискриминацией, равно как и дискриминационной практикой, ведется борьба посредством адекватного законодательства и введения в гражданское законодательство специальных положений в этой связи, в частности, в сфере... жилищного обеспечения и образования;
    /.../
    Обеспечение того, чтобы вопросы, относящиеся к "перемещению" по стране, в частности, правила, касающиеся проживания и землеустройства в городах, разрешались таким образом, чтобы не препятствовать образу жизни этих лиц; ...".

    C. Европейский Союз
    74.21 апреля 1994 г. Европейский парламент принял Резолюцию по положению цыган в Союзе от 9 мая 1994 г. (Official Journal of the European Communities No. C 128/372), призвал всех государств-членов Европейского Союза "принять правовые, административные и социальные меры по улучшению социального положения цыган и кочевых народов в Европе" и рекомендовал, чтобы "Комиссия, Совет и власти государств-членов Европейского Союза должны принимать все доступные им меры для оказания помощи по экономической, социальной и политической интеграции цыган в целях устранения лишений и нищеты, в которой в настоящее время продолжает проживать большинство цыган в Европе".
    75.Защита национальных меньшинств стала одним из условий вступления государств в Европейский Союз. В ноябре 1999 года Европейский Союз принял Руководящие принципы для улучшения положения цыган в странах-кандидатах на вступление в него, прямо основанные на рекомендациях Группы специалистов по вопросу цыган Совета Европы и Верховного комиссара по вопросам национальных меньшинств ОБСЕ.
    D. Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ)
    76.Положение цыган стало постоянным вопросом части "человеческое измерение" плана деятельности конференций ОБСЕ. Два структурных изменения - создание Департамента демократических институтов и защиты прав человека (Office of Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR)) и назначение Верховного комиссара по вопросам национальных меньшинств - тоже касаются защиты цыган как национальных меньшинств.
    77.7 апреля 2000 г. был опубликован Доклад Верховного комиссара о положении цыган в странах ОБСЕ. Часть IV касается условий жизни цыган, при этом отмечается, что хотя кочевой образ жизни был главным в истории и культуре цыган, большинство цыган в настоящее время ведет оседлый образ жизни (по оценкам, 20 процентов ведет кочевой образ жизни, 20 - полукочевой, переезжая посезонно, в то время как 60 процентов ведет оседлый образ жизни). Это особенно верно относительно Центральной и Восточной Европы, где в прошлом проводилась политика принудительного прикрепления к местам проживания:
    "Следует отметить, что то, ведет ли лицо кочевой, полукочевой или оседлый образ жизни, должно, как и иные аспекты его этнической принадлежности, быть делом его собственного выбора. Политика в некоторых странах-участницах ОБСЕ определенное время нарушала этот принцип либо путем определения основного образа жизни для группы, который несовместим с выбором ее членов, либо путем того, что лица не имеют возможности вести такой образ жизни, который бы выражал их групповую принадлежность".

    78.В Докладе говорится, что для цыган, ведущих кочевой или полукочевой образ жизни, доступность легальных подходящих парковок является основной необходимостью и условием сохранения их групповой принадлежности. Однако в нем отмечено, что даже в странах, в которых поощряется и рекомендуется местным властям создавать места парковок, число и размеры доступных мест не достаточны по сравнению с необходимым:
    ...Целью является заставить кочующих цыган нарушить закон - в некоторых странах, совершить преступление, - если они припаркуются в неразрешенном месте, даже если разрешенные места не будут доступны" (pp. 108 - 109).

    79.В Докладе особо рассматривается положение цыган в Соединенном Королевстве (pp. 109 - 114):
    "Согласно действующему законодательству цыгане имеют три возможности законной парковки: парковка на общественных местах для остановки фургонов - число которых, как признают власти Соединенного Королевства, недостаточно; парковка на занятой земле с согласия ее собственника; и парковка на участке земли, собственником которого они сами являются. Власти Соединенного Королевства издали инструкции для местных властей по обеспечению последнего подхода. Однако на практике, несмотря на официальное признание их особого положения и потребностей, многим цыганам создаются труднопреодолимые препятствия при получении необходимого разрешения для парковки их фургонов на их собственной земле. ..." (pp. 112 - 113).

    80.Что касается режима землеустройства, согласно которому необходимо получение разрешения на изменение земли для парковки фургонов, в Докладе указывается:
    "...Данная схема предоставляет широкие права усмотрения - и эти права усмотрения непрестанно осуществляются во вред цыганам. Доклад 1986 года, составленный Министерством охраны окружающей среды, описывает перспективы подачи заявлений о получении разрешения на землеустройство в местах проживания цыган как "обескураживающие, сочетающие множество возможностей для отказа". В 1991 году, в последний год, когда был достигнут положительный уровень рассмотренных заявлений, было установлено, что в 90 процентах заявлений о получении разрешения на землеустройство, поданных цыганами, было отказано. Для сравнения, за тот же период было удовлетворено 80 процентов от общего числа поданных заявлений. Следует отметить, что как категория заявления о получении цыганами разрешения на землеустройство являются относительно уникальной вещью, поскольку это, как правило, запросы о предоставлении разрешения на парковку фургона на участках земли или в местах, в отношении которых установлены ограничения местными органами землеустройства. Как таковые практически все заявления цыган о землеустройстве являются в большой степени спорными. Тем не менее, факт остается фактом, существуют неадекватные положение и доступность разрешенных мест остановок (общественных или частных), что только подкрепляет высокий уровень отказов в разрешении на землеустройство. Более того, имеются признаки, что с 1994 года ситуация ухудшилась. ...Принимая во внимание все эти сложности, кочевой образ жизни, который характеризует цыган, находится под угрозой" (pp. 113 - 114).

    81.Рекомендации Доклада содержат следующие положения:
    "...Принимая во внимание особую необеспеченность многих цыган в настоящее время ввиду практики разрешения жилищных вопросов, власти должны прилагать усилия для урегулирования правового статуса цыган, которые в настоящее время проживают в условиях его неопределенности" (pp. 126 и 162).

    ПРАВО
    I.Предполагаемое нарушение статьи 8 Конвенции
    82.Заявители жаловались на то, что отказ в разрешении на размещение фургонов на их земле и принудительные меры, примененные к ним ввиду занятия ими своей же земли, являются нарушением статьи 8 Конвенции, которая гласит:
    "1. Каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни, его жилища и его корреспонденции.
    2. Не допускается вмешательство со стороны публичных властей в осуществление этого права, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц".

    83.Власти Соединенного Королевства не согласились с этими утверждениями. Европейская комиссия восемнадцатью голосами против восьми установила, что отсутствует нарушение данного положения.
    84.Европейский суд напомнил, что он уже рассматривал жалобы по землеустройству и по принудительным мерам, примененным в отношении семей цыган, которые занимали свою землю, не имея на то разрешения на землеустройство, в деле "Бакли против Соединенного Королевства" (Buckley v. United Kingdom) (см. Постановление Европейского суда от 25 сентября 1996 г., Reports 1996-IV, p. 1271). Обе стороны широко ссылались на выводы Европейского суда по данному делу, равно как и на иной подход Европейской комиссии.
    Европейский суд счел, что, хотя он формально не обязан следовать своим предыдущим решениям, но будет в интересах законной определенности, прогнозируемости и равенства перед законом, если он не будет отклоняться без достаточных на то причин от прецедентов, заложенных в предыдущих делах. Хотя Конвенция - первая и самая главная система защиты прав человека, Европейский суд должен, однако, принимать во внимание и изменяющиеся условия в Договаривающихся государствах и реагировать, например, на любое появляющееся соглашение относительно стандартов его достижения (см., среди прочих прецедентов, Постановление Европейского суда по делу "Косси против Соединенного Королевства" (Cossey v. United Kingdom) от 27 сентября 1990 г., Series A, N 184, p. 14, § 35).
    A. Права, затронутые в соответствии со статьей 8 Конвенции
    85.Заявители утверждали, что меры, угрожающие занятию ими их земли фургонами, оказали влияние не только на их право на жилище, но и на их частную и семейную жизнь как цыган, ведущих традиционный образ жизни, проживая в передвижных домах, что позволяет им переезжать. Они ссылались на неизменный подход Европейской комиссии к их собственному делу и к схожим делам (см., например, упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу "Бакли против Соединенного Королевства", Доклад Европейской комиссии от 11 января 1995 г., § 64).
    86.Власти Соединенного Королевства признали, что жалобы заявителей касаются их права на неприкосновенность жилища, и утверждали, что нет необходимости рассматривать вопрос о том, относится ли вопрос об уважении частной и семейной жизни к данному делу (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу "Бакли против Соединенного Королевства", pp. 1287 - 1288, § 54 - 55).
    87.Европейский суд счел, что занятие заявителями своей земли фургоном является неотъемлемой частью их этнической принадлежности как цыган, отражая давние традиции национального меньшинства, ведущего кочевой образ жизни. Это является вопросом по данному делу, несмотря на то, что из-за давления изменяющихся и разнообразных инструкций или по их собственному желанию многие цыгане более не ведут исключительно кочевой образ жизни и неизменно поселяются на длительное время в одном месте, чтобы обеспечить, например, образование своим детям. Меры, влияющие на парковку заявителями их фургона, таким образом, имеют последствия, выходящие за рамки права на неприкосновенность их жилища. Они влияют также на их возможность сохранять свою цыганскую принадлежность и вести свою частную и семейную жизнь в соответствии со своими традициями.
    88.Таким образом, Европейский суд счел, что право заявителей на уважение их частной и семейной жизни и неприкосновенность жилища являются вопросом, затронутым в настоящем деле.
    B. Имело ли место "вмешательство" в право заявителей согласно статье 8 Конвенции
    89.Власти Соединенного Королевства признали, что имело место "вмешательство со стороны публичных властей" в право заявителей на неприкосновенность жилища ввиду отказа в выдаче разрешения на землеустройство, позволяющего им проживать в своем фургоне на своей земле, и ввиду принудительных мер, предпринятых против них.
    90.Заявители утверждали, что в дополнение к этим мерам, составляющим вмешательство в их права, рамки законодательства, политики землеустройства и инструкций показывают несоблюдение этих прав, поскольку они действительно сделали невозможным ведение ими образа жизни цыган: либо они были бы принудительно выселены со своей земли, и им пришлось бы незаконно парковать свои фургоны, постоянно рискуя быть выселенным, либо им пришлось бы проживать в обычных домах, то есть подвергнуться "принудительной ассимиляции".
    91.Европейский суд счел, что он не может рассматривать законодательство и политику абстрактно, его задача - рассматривать применения специальных мер или инструкций к фактам каждого конкретного дела. В данном деле отсутствуют прямые меры по "криминализации" конкретного образа жизни, как это было в деле "Даджен против Соединенного Королевства" (Dudgeon v. United Kingdom) (см. Постановление Европейского суда от 22 октября 1981 г., Series A, N 45), которое касалось законодательства, ставящего добровольные гомосексуальные отношения между совершеннолетними в разряд преступлений.
    92.Принимая во внимание факты по настоящему делу, Европейский суд пришел к выводу, что решения властей по землеустройству, содержащие отказ заявителям в разрешении продолжать проживать на их земле в фургонах, и принудительные меры, предпринятые ввиду продолжения такого проживания, представляют собой вмешательство в право на уважение их частной жизни, семейной жизни и неприкосновенность жилища по смыслу пункта 1 статьи 8 Конвенции. Таким образом, далее он рассмотрит вопрос о том, было ли такое вмешательство оправданным согласно пункту 2 статьи 8 Конвенции, будучи произведенным на основании закона, преследовало ли оно законную цель или цели и было ли оно "необходимо в демократическом обществе" для достижения этой цели или целей.
    C. Было ли вмешательство произведено на основании закона
    93.Заявителями не оспаривалось, что меры, предпринятые против них, были предприняты на основании закона.
    Европейский суд не видит причин прийти к иному выводу.
    D. Преследовало ли вмешательство законную цель
    94.Власти Соединенного Королевства утверждали, что данные меры были предприняты для осуществления контроля за землеустройством, который был в интересах экономического благосостояния страны и сохранения экологии и общественного здоровья.
    95.Заявители допустили, что такие меры преследовали законную цель защиты "прав других лиц" ввиду охраны окружающей среды. Они не признали, что в данном деле затронуты какие-либо иные законные цели.
    96.Европейский суд отметил, что власти Соединенного Королевства не указали подробности предположительно преследуемых целей и ссылались на общие оценки. Как представляется, причины, приведенные в качестве обоснования процедуры землеустройства по данному делу, прямо лежат в интересах экологической политики. В данных обстоятельствах Европейский суд признал, что меры преследовали законную цель защиты "прав других лиц" посредством охраны окружающей среды. Он не считал необходимым рассматривать вопрос о том, имели ли место иные причины.
    E. Было ли вмешательство "необходимо в демократическом обществе"
    1.Доводы, представленные в Европейский суд
    a) Заявители
    97.Заявители утверждали, что при оценке необходимости предпринятых в данном деле мер рассматриваемый вопрос имеет для них очень большое значение, поскольку касается не только неприкосновенности их жилища, но и их права вести своей семьей образ жизни, традиционный для цыган. Преобладающее международное согласие по вопросу значимости обеспечения правовой защиты правам национальных меньшинств, как отмечено, inter alia, в Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств, подчеркивает, что это существенно для общины в целом в качестве основополагающей ценности цивилизованного демократического общества. В данных обстоятельствах пределы усмотрения, установленные для национальных властей, должны быть скорее уже, чем шире.
    98.Заявители утверждали, что процессуальные гарантии при процессе вынесения решений содержат лишь ограниченное признание этого. При вынесении своих решений инспекторы по землеустройству были "зажаты" законами и инструкциями, применимыми к изменению статуса земель, что имело последствием предоставление разрешения для ведения сельского хозяйства только в сельской местности и содержало предубеждение против создания визуально неприглядных мест для стоянок цыган (см. выше § 60). Интересы цыган, связанные с проживанием на своих землях, не были рассмотрены как полезная или несущественная черта использования земель и, более того, автоматически имели меньший вес при поддержании внутреннего баланса. Таким образом, "личные обстоятельства" цыган редко могли превзойти более общие соображения о землеустройстве.
    99.Заявители утверждали также, что должны существовать особые бесспорные основания для оправдания тяжести вмешательства, имевшего место в результате мер по выселению их с земли, если не будут указаны иные места, на которые они могли бы разумно предполагать переехать. Они отметили, что в их деле ряд процедур принудительного исполнения решений в течение длительного периода привел к тому, что им пришлось действительно поселиться в обычном жилье ради поддержания более стабильного состояния окружающей среды и воспитывать своих четырех детей, и в этом жилье они испытывали существенные страдания ввиду утраты их традиционного образа жизни. Им никогда не предлагали место проживания в предназначенных для этого местах, а количество стоянок для фургонов цыган (см. выше § 35) свидетельствовало о неуклонном уменьшении их числа на официально разрешенных и частных участках. Кроме того, их земли не являлись местами с уникальной природой и не представляли научного интереса, при этом отказ в разрешении на землеустройство основывался на общих эстетических соображениях, несмотря на наличие стоянок цыган поблизости.
    b) Власти Соединенного Королевства
    100.Власти Соединенного Королевства подчеркнули, что, как признал Европейский суд по делу "Бакли против Соединенного Королевства" (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда, p. 1292, § 74 - 75), в контексте землеустройства в городах и в сельской местности, которое включает в себя исполнение дискреционного решения при осуществлении инструкций в интересах общества, национальные власти имеют лучшие возможности оценки местных потребностей и условий, чем международный суд. Европейский суд не должен подменять своим мнением то, что будет наилучшим в интересах политики по землеустройству, или наиболее соответствующие меры в конкретном деле.
    101.Хотя заявители имели право на то, чтобы их интересы были тщательно рассмотрены национальными властями и чтобы был сохранен баланс в необходимости контроля за землеустройством, рассмотрение применимой системы и фактов по данному делу показало, что процессуальные гарантии, содержавшиеся в национальном праве применительно к тому, как решения по землеустройству выносились (оценка квалифицированного независимого эксперта, инспектора и далее пересмотр дела Высоким Судом), были таковыми, что должным образом были учтены их интересы. Власти Соединенного Королевства указали, что местные органы землеустройства были готовы принять благожелательный подход к любому вопросу об исполнении принудительных мер в соответствии с Циркуляром 18/94 (см. выше § 61 - 62) и что они закрывали глаза на большое число фургонов на несанкционированных стоянках (см. статистику, приведенную выше в § 67). Однако цыгане не могли требовать предоставления им права вести такой образ жизни, какой они пожелают, не подчиняясь контролю за землеустройством, в частности, когда они теперь стремятся узаконить существующие поселения на их собственной земле.
    102.Далее власти Соединенного Королевства утверждали, что заявители располагали законными и практическими альтернативными доступными им возможностями, поскольку имелись места в данном районе и в близлежащих местностях, на которых образовались свободные места. Однако заявители никогда не становились на очередь на получение места на официально разрешенных территориях и высказывали твердое намерение никогда не переезжать на разрешенные места. Они попросили предоставить им обычное жилье, и оно было им предоставлено. Если они бы пожелали переехать в другие места для размещения фургонов за пределами территории ответственности местных властей, они могли это беспрепятственно сделать. Власти Соединенного Королевства указали, что заявители поселились на своей земле, не получив предварительно разрешение на землеустройство, необходимое для законного занятия земли, и даже не обратившись за получением его. Когда они обратились за получением разрешения на землеустройство, они имели возможность привести доводы в свою пользу в ходе рассмотрения дела двумя инспекторами, которые дали тщательную оценку их личным обстоятельствам. Однако оба инспектора установили, что занятие ими своей земли причиняло вред сельскому характеру местности и что это перевешивало их интересы. Заявители не могли ссылаться на статью 8 Конвенции как дающую им преимущество ввиду того, что место их жительства имеет больший вес, чем общие интересы. Наконец, при оценке соразмерности примененных к заявителям мер необходимо принимать во внимание то, что заявители дважды селились в обычном жилье.
    c) Доводы Европейского центра по защите прав цыган
    103.Европейский центр по защите прав цыган обратил внимание Европейского суда на недавно опубликованный "Доклад о положении цыган в странах ОБСЕ" (Report on the Situation of Roma and Sinti in the OSCE Area), подготовленный Верховным комиссаром по делам национальных меньшинств ОБСЕ, и другие международные документы и материалы, касающиеся положения цыган. Он заявил, что достигнут консенсус между международными организациями о необходимости принятия специальных мер относительно положения цыган, inter alia, по вопросам жилищного обеспечения и общих условий жизни. Статьи 8 и 14 Конвенции, таким образом, как указал Центр, должны толковаться в свете ясной международной позиции о положении цыган и необходимости срочного принятия мер.
    2.Мнение Европейского суда
    a) Общие принципы
    104.Вмешательство считается "необходимым в демократическом обществе" в законных целях, если оно отвечает "неотложным социальным нуждам" и, в частности, если оно соразмерно преследуемой цели. Хотя именно национальные власти дают первоначальную оценку "необходимости", окончательная оценка того, были ли упомянутые причины вмешательства относящимися к нему и достаточными, подлежит пересмотру Европейским судом на предмет соответствия требованиям Конвенции (см., среди прочих прецедентов, Постановление Европейского суда по делу "Лустиг-Прин и Бекетт против Соединенного Королевства" (Lustig-Prean v. United Kingdom) от 27 сентября 1999 г., жалобы N 31417/96 и 32377/96, Reports 1999, § 80 - 81).
    105.В связи с этим пределы усмотрения неизбежно должны быть определены национальными властями, которые ввиду их прямого постоянного контакта с общественными силами в стране, в принципе, находятся в лучшем положении, чем международный суд, при оценке их потребностей и условий. Эти пределы могут изменяться в зависимости от природы затронутого конвенционного права, его значимости для лица и сущности ограничиваемой деятельности, равно как и от природы преследуемой ограничениями цели (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу "Даджен против Соединенного Королевства" от 22 октября 1982 г., Series A, N 45, p. 21, § 52, и Постановление Европейского суда по делу "Джиллоу против Соединенного Королевства" (Gillow v. United Kingdom) от 24 ноября 1986 г., Series A, N 109, p. 22, § 55).
    106.Постановление национальных властей в каждом конкретном деле, в котором законные цели землеустройства состоят в конкретном использовании земельного участка, является таковым, какое Европейский суд не вполне в состоянии оспорить. Он не может посетить каждый земельный участок для оценки влияния конкретного предложения на конкретное место в связи с красотой, дорожной системой, канализационной системой и водоснабжением, образовательными, медицинскими учреждениями, возможностями трудоустройства и т.д. Поскольку инспекторы по землеустройству посещали эти участки, заслушивали доводы всех сторон и допрашивали свидетелей, они находятся в лучшем положении по сравнению с Европейским судом при оценке доводов. Тем не менее, как отметил Европейский суд в деле "Бакли против Соединенного Королевства" (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда, p. 1292, § 75 in fine), "поскольку осуществление дискреционного права, затрагивающего множественные местные факторы, неотъемлемо при выборе и исполнении инструкций по землеустройству, в целом национальные власти пользуются широкими рамками усмотрения", хотя Европейский суд оставляет право сделать вывод о том, что имела место явная ошибка усмотрения со стороны национальных властей. В данных обстоятельствах процессуальные гарантии, доступные лицу, будут особенно важны при установлении того, продолжало ли государство при определении своих регуляторных рамок действовать в рамках его усмотрения. В частности, Европейский суд должен рассмотреть вопрос о том, был ли процесс вынесения решения, приведший к мерам принудительного воздействия, справедливым, и уважались ли должным образом интересы, гарантируемые лицу статьей 8 Конвенции (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу "Бакли против Соединенного Королевства", pp. 1292 - 1293, § 76 - 77).
    107.Заявители призвали Европейский суд принять во внимание последние международные новшества, в частности, Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств, при снижении пределов усмотрения, данных государствам, в свете признания проблем уязвимости положения некоторых групп, например цыган. Как счел Европейский суд, можно сказать, что достигнут международный консенсус между Договаривающимися государствами-членами Совета Европы, признающий особые потребности национальных меньшинств и необходимость защиты их безопасности, национальной принадлежности и образа жизни (см. выше § 69 - 73, в частности, Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств) в целях не только обеспечения интересов самих национальных меньшинств, но и сохранения культурного разнообразия ценностей всего общества.
    108.Однако Европейский суд не убежден, является ли консенсус достаточно конкретным, чтобы устанавливать руководящие направления деятельности в том, что касается действий или стандартов, которые Договаривающиеся государства считают желательными в каждой конкретной ситуации. Рамочная конвенция, например, устанавливает общие принципы и цели, но государства, ее подписавшие, не смогли согласиться со способами ее исполнения. Это укрепило мнение Европейского суда, что сложность и щепетильность вопросов, затрагивающих политику балансирования между общественными интересами, в частности, принимая во внимание охрану природы, и интересами меньшинства с возможными несовпадающими потребностями делает роль Европейского суда строго контрольной.
    109.Более того, обращение с цыганом, который незаконно остановил свой фургон в конкретном месте, иным образом по сравнению с тем, которому подвергаются нецыгане, остановившиеся на этих же фургонах на этих же местах, или по сравнению с тем, кто установил дом на подобной территории, повлечет серьезные проблемы согласно статье 14 Конвенции.
    110.Тем не менее, хотя факт принадлежности к национальному меньшинству с ведением образа жизни, отличающегося от того, какой ведет большинство, не освобождает от ответственности по общим законам, гарантирующим соблюдение интересов общества в целом, как интересов экологии, он может иметь влияние на способ применения этих законов. Как указано в Постановлении по делу "Бакли против Соединенного Королевства", уязвимое положение цыган в качестве национального меньшинства означает, что особое внимание должно быть уделено их потребностям и их иному образу жизни и в соответствующих рамках регуляторного землеустройства, и при вынесении решений в конкретных делах (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда, pp. 1292 - 1295, § 76, 80 и 84). Таким образом, имеет место позитивное обязательство, возложенное на Договаривающиеся государства в силу статьи 8 Конвенции, по обеспечению цыганам ведения их образа жизни (см., mutatis mutandis, Постановление Европейского суда по делу "Маркс против Бельгии" (Marckx v. Belgium) от 13 июня 1979 г., Series A, N 31, p. 15, § 31; Постановление Европейского суда по делу "Киган против Ирландии" (Keagan v. Ireland) от 26 мая 1994 г., Series A, N 290, p. 19, § 49; и Постановление Европейского суда по делу "Кроон и другие против Нидерландов" (Kroon and others v. Netherlands) от 27 октября 1994 г., Series A, N 297-C, p. 56, § 31).
    111.Важно отметить, что, в принципе, цыгане могут разбить свои лагеря на любых участках земли, на которые имеются разрешения на землеустройство; нет никаких свидетельств тому, что разрешения исключают цыган как группу. С ними не обращаются хуже, чем с нецыганами, которые желают проживать в фургонах и считают неприемлемым проживать в домах. Однако из материалов, предоставленных Европейскому суду, включая постановления судов Англии, ясно, что условие о необходимом числе земельных участков, которые пригодны для цыган и на которых они могут законно ставить свои фургоны по цене, которую они могут себе позволить уплатить, является чем-то, что до сих пор не достигнуто.
    112.Однако Европейский суд не принял довод, согласно которому ввиду того, что статистическое число цыган больше, чем количество доступных разрешенных для проживания цыган мест, решение об отказе в разрешении цыганской семье заявителей занять землю, которое они хотели получить, для размещения на ней своих фургонов и не более, составляет нарушение статьи 8 Конвенции. Это было бы равносильным наложению на Соединенное Королевство, равно как и на все остальные Договаривающиеся государства, обязанности по статье 8 Конвенции предоставить цыганским общинам адекватное число надлежаще оборудованных мест. Европейский суд не убежден, несмотря на несомненное изменение, произошедшее как в международном праве, свидетельством чему может служить Рамочная конвенция, так и в национальном законодательстве в защите национальных меньшинств, что статья 8 Конвенции может толковаться как налагающая на государства такое далеко идущее позитивное обязательство общей социальной политики (см. выше § 108 - 109).
    113.Важно напомнить, что статья 8 Конвенции не содержит формулировки права на обеспечение жилищем. Прецедентное право Европейского суда тоже не признает такого права. Хотя, несомненно, желательно, чтобы каждый имел место, где он мог бы проживать с достоинством и которое он мог бы назвать домом. К сожалению, в Договаривающихся государствах многие не имеют жилища. Вопрос о том, выделяет ли государство фонды для обеспечения каждого жильем, является вопросом политического, а не судебного решения.
    114.В целом вопрос, который должен быть разрешен Европейским судом в настоящем деле, является вопрос не о приемлемости или общей ситуации, плачевной, однако, в Соединенном Королевстве в свете обязательств Соединенного Королевства по международному праву, а более узким, - о том, раскрывают ли конкретные обстоятельства дела о нарушении права заявителей Костер на уважение их жилища согласно статье 8 Конвенции.
    115.В связи с этим правовой и социальный контекст, в котором оспариваемые меры по выселению были предприняты в отношении заявителей, однако, является фактором, который надо учитывать.
    116.Если строение воздвигается без разрешения на землеустройство, которое необходимо согласно национальному законодательству, возникает конфликт интересов между правом лица согласно статье 8 Конвенции на неприкосновенность его жилища и правами других лиц на безопасную экологическую среду (см. выше § 95). При рассмотрении вопроса, является ли требование о том, что лицо должно покинуть свое жилище, соразмерным преследуемой законной цели, большое значение должно уделяться тому, было ли жилище построено законно. Если жилище было воздвигнуто законно, этот фактор будет сам по себе достаточным для того, чтобы он перевешивал законность требования переезда лица. И напротив, если возведение жилища в определенном месте произведено незаконно, позиция лица, возражающего против переезда, является менее прочной. Европейский суд вряд ли сможет предоставить защиту лицам, которые, осознавая запреты, установленные законодательством, воздвигают жилища в экологически защищаемых зонах. Если бы Европейский суд поступил иначе, он бы поощрял незаконные действия в ущерб защите прав других лиц на безопасные экологические условия проживания.
    117.Другим существенным фактором, который должен учитываться национальными властями в первую очередь, является то, что если лицу не доступно иное жилье, вмешательство для него становится более тяжким, чем если бы такое жилье было доступным. Чем более подходящим является иное жилье, тем менее тяжким будет для заявителя вмешательство, возникающее в результате переселения из его жилища.
    118.Оценка того, насколько альтернативное жилье подходит лицу, повлечет за собой рассмотрение, с одной стороны, конкретных потребностей данного лица - требования и финансовое состояние его семьи - и, с другой стороны, права иных жителей на защиту окружающей среды. В отношении этого вопроса было бы уместно предоставить широкие пределы усмотрения национальным властям, которые, очевидно, находятся в лучшем положении при проведении необходимой оценки доказательств.
    b) Применение указанных выше принципов
    119.Важность рассматриваемого вопроса для заявителей определяется фактами дела. Заявители вели кочевой образ жизни на протяжении многих лет, останавливаясь на временных или неразрешенных стоянках. Они поселились на своей собственной земле, найдя долгосрочное защищенное место для размещения своих фургонов. Однако им было отказано в предоставлении разрешения на землеустройство, и от них потребовали покинуть землю. Заявителей дважды штрафовали, и они столкнулись с применением принудительных мер, в результате которых первый заявитель находился под угрозой тюремного заключения за несоблюдение своего обязательства убрать свои фургоны со своей земли. В результате, они покинули свою землю и с тех пор не имеют определенного адреса проживания. Могло показаться, что заявители в действительности не хотели более вести кочевой образ жизни. Они проживали на своем земельном участке с 1988 года по октябрь 1992 года и с декабря 1992 года по февраль 1997 года. Таким образом, данное дело как таковое не касается ведения традиционного кочевого образа жизни цыган.
    120.Очевидно, что лица, в отношении которых выдано уведомление о применении к ним принудительных мер, имеют, в принципе, - а заявитель на практике, - неограниченную справедливую возможность представить инспекторам по землеустройству любые материалы, которые они сочтут относящимися к делу, и, в частности, касающиеся их финансового и иного положения, их отношения к приемлемости для них альтернативного жилья и времени, необходимого для поиска альтернативного жилья.
    121.Европейский суд напомнил, что заявители переехали на свою землю в своих фургонах, предварительно не получив разрешения на землеустройство, которое, как они знали, было необходимо для законного занятия земли. В соответствии с применимыми процедурами жалобы заявителей на отказы в предоставлении разрешений на землеустройство и на уведомления о применении принудительных мер были рассмотрены в ходе двух расследований инспекторами, которые являлись высоко квалифицированными и независимыми экспертами. Инспекторы сами посетили земельный участок и рассмотрели доводы заявителей.
    122.Первый инспектор описал местность как формирующую существенное влияние на ландшафт, в том числе указал, что факторы, относящиеся к качеству сельской местности, перевешивают особые потребности заявителей (см. выше § 18). Второй инспектор признал, что у заявителей имеется острая потребность в участке под фургон. В связи с этим инспектор отметил политику, согласно которой следует стимулировать создание частных стоянок, и добавил, что органам власти на "выделенных" территориях по-прежнему может быть необходимо предоставлять участки сверх нормы в своем районе, если спрос на жилье со стороны цыган возрастет. Однако развитие, которое "противоречит нашедшей всеобщее признание политике защиты ландшафта", было расценено как вступающее в серьезное противоречие с целями местной региональной политики землеустройства, в том числе с целью того, чтобы разрешенные цыганские стоянки не стали назойливым элементом сельской местности (доклад инспектора от 24 апреля 1991 г., см. выше § 20).
    123.Уделено внимание доводам заявителей, касающимся работы, которую они проделали на участке по его очистке и посадке насаждений, и трудностей при поисках иного места проживания. Однако оба инспектора придали меньший вес этим доводам и поставили выше общественные интересы защиты деревенского характера сельской местности и, таким образом, признали, что последние превалируют.
    124.Из отчета инспекторов, процитированных выше в § 18 и 20, четко прослеживается, что имелись убедительные природоохранные причины отказа в предоставлении разрешения на землеустройство и что личные обстоятельства заявителей были учтены при вынесении решений. Европейский суд также отметил, что можно было подать жалобу в Высокий Суд, если заявители считали, что инспекторы или Министр не приняли во внимание относящиеся к делу обстоятельства или обосновали оспариваемые решения не относящимися к делу обстоятельствами. Однако в настоящем деле заявители воздержались от подачи такой жалобы.
    125.Как установил Европейский суд, в ходе процедур по землеустройству не имелось никаких указаний на то, что для заявителей имелись незамедлительно доступные им места стоянок либо непосредственно в местности их проживания, либо вообще в других районах графства. Власти Соединенного Королевства указали на то, что в местности проживания заявителей такие земельные участки имелись и что заявители могли поискать участок за пределами графства. Несмотря на данные статистики о том, что существовала нехватка земельных участков, находившихся в распоряжении местных властей, доступных цыганам, во всем графстве, можно отметить, что многие цыганские семьи все еще ведут кочевой образ жизни, не останавливаясь на разрешенных землях, и бесспорно то, что периодически появляются свободные места на разрешенных территориях. Более того, принимая во внимание существование многих мест для остановки фургонов, на которые имеются разрешения на землеустройство, вопрос о том, был ли заявителям доступен подходящий участок в ходе длительного периода отсрочки, предоставленной им, зависел от того, что было необходимо для того, чтобы участок был подходящим. В данном контексте стоимость участка относительно имущества заявителей и его расположение в зависимости от того, где бы это хотелось заявителям, должны приниматься во внимание. Именно заявители должны были представить доказательства того, насколько большим состоянием они располагают, учитывая их имущество, какие существенные требования к расположению участков они выдвигают и почему эти факторы известны исключительно заявителям. Они не предоставили Европейскому суду какую-либо информацию о своем финансовом положении или о свойствах, которыми участок должен обладать для того, чтобы он стал для них подходящим. Европейский суд не получал также никакой информации относительно того, какие меры они предприняли, чтобы подыскать другой участок земли.
    126.Таким образом, Европейский суд не убежден, что заявителям не был доступен иной участок кроме того, который они продолжали занимать, не имея разрешения на землеустройство. Как было указано в деле "Бакли против Соединенного Королевства", статья 8 Конвенции не обязательно устанавливает то, что интересы лиц, касающиеся места их проживания, превалируют над интересами общественными (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда, p. 1294, § 81). Если проблемы заявителей возникли ввиду нехватки денежных средств, тогда они находятся в таком же невыгодном положении, как и многие другие, которые не могут себе позволить продолжать проживать в местах или домах, где бы им это хотелось.
    127.При данных обстоятельствах Европейский суд счел, что ответственными органами землеустройства при осуществлении ими их дискреционного права в отношении конкретных обстоятельств дела заявителей надлежащее внимание должно быть уделено их затруднительному положению согласно требованиям регуляторных рамок, которые содержат адекватные процессуальные гарантии защиты их интересов в соответствии со статьей 8 Конвенции. Эти решения были приняты органами власти при соблюдении баланса различных противостоящих интересов. Европейский суд не должен рассматривать по существу жалобы на эти решения, которые обоснованы причинами, относящимися к делу и достаточными в целях статьи 8 Конвенции, чтобы оправдать вмешательство в осуществление прав заявителя.
    128.Гуманитарные соображения, которые могли привести к иному исходу разбирательства на национальном уровне, не могут использоваться как основание для вывода Европейского суда, поскольку это было бы равносильно предоставлению заявителям исключения из применения национальных законов о землеустройстве и наложению на государства обязательства по обеспечению того, чтобы каждой цыганской семье было доступно жилье, соответствующее их потребностям. Более того, действие этих решений не может рассматриваться применительно к фактам дела как несоразмерное относительно преследуемой законной цели.
    c) Вывод
    129.Таким образом, нарушение статьи 8 Конвенции места не имело.
    II. Предполагаемое нарушение статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции
    130.Заявители утверждали, что им было отказано в праве на беспрепятственное проживание на их земле, и, таким образом, они пострадали от нарушения права на беспрепятственное пользование своей собственностью в нарушение статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции, которая гласит:
    "Каждое физическое или юридическое лицо имеет право на уважение своей собственности. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права.
    Предыдущие положения не умаляют права государства обеспечивать выполнение таких законов, какие ему представляются необходимыми для осуществления контроля за использованием собственности в соответствии с общими интересами или для обеспечения уплаты налогов или других сборов или штрафов".

    131.Заявители утверждали, что, несмотря на допускаемое широкое усмотрение, предоставленное национальным властям при принятии решений по землеустройству, не был соблюден справедливый баланс между их интересами и интересами общественными. Как они заявили, тот факт, что они стали проживать на своей территории, предварительно не получив разрешения, не относится к делу, и выводы инспекторов по землеустройству о влиянии их фургонов на визуальные удобства не настолько существенны, если учитывать рамки политики, определяющей их решения. Однако если Европейский суд признает нарушение статьи 8 Конвенции, они признают, что в связи с данным положением отдельного вопроса не возникает.
    132.Власти Соединенного Королевства, согласившись с точкой зрения большинства Европейской комиссии, утверждали, что справедливый баланс между личными и общественными интересами был соблюден, в частности, принимая во внимание тот факт, что заявители заняли свою землю в нарушение законодательства о землеустройстве, и выводы инспекторов по землеустройству о вреде, наносимом занятием ими земли.
    133.По тем же основаниям, приведенным относительно статьи 8 Конвенции, Европейский суд признал, что вмешательство в право заявителей на беспрепятственное пользование их имуществом было соразмерным, и справедливый баланс был соблюден в соответствии со статьей 1 Протокола N 1 к Конвенции. Следовательно, нарушение данного положения отсутствует.
    III. Предполагаемое нарушение статьи 2 Протокола N 1 к Конвенции
    134.Заявители утверждали, что меры, принятые к ним, нарушают статью 2 Протокола N 1 к Конвенции, которая гласит:
    "Никому не может быть отказано в праве на образование...".

    135.Заявители указывали, что отказ им в разрешении оставаться на своем земельном участке привел к тому, что их детям отказано в доступе к удовлетворительному образованию. Их старшие дети больше не ходили в школу после того, как переехали со своей земли.
    136.Власти Соединенного Королевства утверждали, что согласно указанному положению не существовало права обучения детей в конкретной определенной школе и что, в любом случае, не имелось доказательств того, что привело к тому, что воспрепятствовало детям заявителей посещать школу.
    137.Европейский суд отметил, что старшие дети заявителей, которые на данный момент старше 16 лет, больше не ходили в школу и пошли работать, и что младшие дети посещали школу вблизи своего дома. Он установил, что заявители не обосновали свою жалобу на то, что их детям действенно воспрепятствовали в осуществлении права на образование в результате применения обжалуемых мер по землеустройству. Соответственно, нарушение статьи 2 Протокола N 1 к Конвенции места не имело.
    IV. Предполагаемое нарушение статьи 14 Конвенции
    138.Заявители жаловались на то, что они подвергались дискриминации на том основании, что были цыганами, и это нарушает статью 14 Конвенции, которая гласит:
    "Пользование правами и свободами, признанными в настоящей Конвенции, должно быть обеспечено без какой бы то ни было дискриминации по признаку пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам, имущественного положения, рождения или по любым иным признакам".

    139.Заявители утверждали, что то, что правовая система не поддерживает ведения цыганами их традиционного образа жизни, обращаясь с ними так же, как и с большинством населения, является дискриминацией при пользовании ими своими правами согласно Конвенции на основании их положения как представителей этнического меньшинства. Например, только цыгане подвергаются особому обращению со стороны полиции, которая заявила, что места их проживания не могут быть расположены в некоторых местностях, и, в отличие от лиц, живущих в домах, они не обращаются к систематической оценке их потребностей и не извлекают пользу из обеспечения этих потребностей. Далее, применение к ним общего законодательства и инструкций не удовлетворяет их конкретных нужд, возникающих в связи с ведением ими традиционного образа жизни и переездом в фургонах. Заявители ссылались, inter alia, на Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств в подтверждение обязательства Соединенного Королевства принять меры, обеспечивающие полное и эффективное равноправие цыган.
    140.Власти Соединенного Королевства, ссылаясь на мнение большинства Европейской комиссии, признали, что различия в обращении преследовали законные цели, были соразмерны этим целям и в данных обстоятельствах имели обоснованное объективное оправдание.
    141.Принимая во внимание свои выводы относительно статьи 8 Конвенции, согласно которой вмешательство в права заявителей было соразмерным преследуемой цели защиты окружающей среды, Европейский суд пришел к выводу, что дискриминация в нарушение статьи 14 Конвенции отсутствовала. Хотя дискриминация могла возникнуть, если государства без объективно обоснованного оправдания не обращаются с лицами, положение которых существенно различается, по-разному (см. Постановление Большой палаты Европейского суда по делу "Тлимменос против Греции" (Thlimmenos v. Greece) от 6 апреля 2000 г., жалоба N 34369/97, ECHR 2000-IV, § 44), Европейский суд в обстоятельствах настоящего дела не усмотрел отсутствие объективного или обоснованного оправдания мер, предпринятых в отношении заявителей.
    142.Таким образом, в настоящем деле нарушение статьи 14 Конвенции места не имеет.
    На этих основаниях суд:
    1) постановил десятью голосами против семи, что нарушение статьи 8 Конвенции места не имеет;
    2) единогласно постановил, что нарушение статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции места не имеет;
    3) единогласно постановил, что нарушение статьи 2 Протокола N 1 к Конвенции места не имеет;
    4) единогласно постановил, что нарушение статьи 14 Конвенции места не имеет.
    Совершено на английском и французском языках и оглашено на открытом слушании во Дворце прав человека в г. Страсбурге 18 января 2001 г.
    Председатель Суда
    Люциус ВИЛЬДХАБЕР
    Секретарь-Канцлер Суда
    Микеле ДЕ САЛЬВИА

    В соответствии с пунктом 2 статьи 45 Конвенции и пунктом 2 правила 74 Регламента Суда к настоящему Постановлению прилагаются следующие особые мнения:
    a) совместное особое мнение судей А. Пастора Ридруехо, Дж. Бонелло, Ф. Тюлькенс, В. Стражнички, П. Лоренсена, М. Фишбаха и Й. Касадеваля;
    b) отдельное мнение судьи Дж. Бонелло.


    Л.В.
    М. де С.