О некоторых правовых вопросах относительно списков кандидатов, представляемых для проведения выборов судей в Европейский суд по правам человека

--------------------------------
<*> Перевод на русский язык Берестнева Ю.Ю.
<**> On certain legal questions concerning the lists of candidates submitted with a view to the election of judges to the European Court of Human Rights (англ.). Sur certaines questions juridiques relatives aux listes de candidats {presentees} <*> en vue de {l'election} des juges de la Cour {europeenne} des droits de l'homme (франц.).

--------------------------------
<*> Здесь и далее по тексту слова на национальном языке набраны латинским шрифтом и выделены фигурными скобками.

"Уважаемый г-н глава делегации,
Как Вам известно, 17 июля 2006 г. власти Вашего государства представили список кандидатов для избрания на должность судей Европейского суда по правам человека.
Однако в данный список не включен, по крайней мере, один кандидат недопредставленного в Европейском суде пола (женского пола), и, таким образом, этот список не удовлетворяет критерию, установленному в подпункте "ii" пункта 3 Резолюции Парламентской ассамблеи N 1366 (2004) с изменениями, внесенными Резолюцией Парламентской ассамблеи N 1426 (2005).
[заключительная языковая формула делового письма]".

"Я ссылаюсь на Ваше Письмо от 26 января 2007 г., направленное главе мальтийской делегации в Парламентской ассамблее, в котором Вы информировали его о том, что список, представленный Республикой Мальта, не отвечает критерию, установленному в подпункте "ii" пункта 3 Резолюции Парламентской ассамблеи N 1366 (2004).
При представлении списка кандидатов для избрания на должность судей Европейского суда по правам человека каждая Высокая Договаривающаяся Сторона обязана соблюдать положения статьи 21 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Данная статья предусматривает, что список кандидатов для избрания на должность судей Европейского суда по правам человека должен включать в себя кандидатов, "обладающих самыми высокими моральными качествами, и удовлетворять требованиям, предъявляемым при назначении на высокие судебные должности, или быть правоведами с общепризнанным авторитетом".
Ни в одном из положений Конвенции не указывается, что в данный список должен быть включен, по крайней мере, один кандидат недопредставленного в Европейском суде пола.
Кроме того, власти Мальты в максимально прозрачной форме подготовили представленный список. Прежде всего, предложение выдвигать кандидатуры было специальным образом опубликовано - процедура, которая не применяется в ряде других государств-членов Совета Европы. Только две женщины выставили свои кандидатуры. Тогда как Конституционный Суд (Constitutional Court) Мальты в полном составе из трех членов - все судьи мужского пола - подал заявление о занятии должности.
В ходе рассмотрения кандидатур было установлено, что:
a) во-первых, оба кандидата-женщины не обладали необходимым опытом в области защиты прав человека, как того требует подпункт "ii" пункта 19 Рекомендации Парламентской ассамблеи N 1649 (2004)
b) во-вторых, и не умаляя пункт "a", трое выбранных членов обладали большим опытом в области защиты прав человека (включая, по крайней мере, двадцатилетний опыт в сфере международного права в области прав человека) и были намного более квалифицированными, чем любой иной кандидат, мужского или женского пола.
Таким образом, процедура, по итогам которой был представлен список кандидатов для избрания на должность судей Европейского суда от Мальты, отвечала "принципам демократии, верховенства закона, равенства возможностей, ответственности и транспарентности" (см. для сравнения Рекомендацию N 1649 (2004)).
Соответственно, власти Мальты представили список кандидатов, который соответствует положениям Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод; со всем уважением отмечается, что такой список может быть отклонен только в том случае, если он не удовлетворяет требованиям, закрепленным в статье 21 Конвенции, а не на основании признаков, связанных с половой принадлежностью, которые не регулируются Конвенцией; до такой степени, что недавно Парламентская ассамблея направила в Комитет министров запрос о внесении изменений в Конвенцию с тем, чтобы обязать Высокие Договаривающиеся Стороны представлять кандидатов того пола, который недостаточно представлен в Европейском суде (женского пола). Данный запрос был отклонен, что, таким образом, подтверждает позицию властей Мальты о том, что в соответствии с Конвенцией в том виде, в каком она существует на сегодняшний день, Парламентская ассамблея не вправе отклонять список кандидатов на основании признаков, связанных с половой принадлежностью.
Кроме того, как я уже отмечал, власти Мальты сделали все возможное, чтобы найти кандидатуры женского пола, обладающие необходимым опытом, через специально опубликованное публичное предложение выдвигать кандидатуры. Парламентская ассамблея полностью проигнорировала тот факт, что в Республике Мальта число женщин-юристов увеличилось только в течение последних нескольких лет; и применила уравнительное правило, которое совершенно не соответствует положениям Конвенции.
При таких обстоятельствах я предлагаю открыть между двумя сторонами соответствующую дискуссию с тем, чтобы найти выход из сложившейся сегодня тупиковой ситуации. Уверяю Вас, что если бы были другие женщины-кандидаты, которые удовлетворяли бы требованиям, закрепленным в статье 21 Конвенции, и обладали такими же или большими знаниями и опытом, чем трое выставленных в качестве кандидатов судей, их имена, безусловно, были бы включены в список кандидатов.
Наконец, я твердо убежден в том, что изменения в Конвенцию могут быть внесены только при наличии единогласного решения Высоких Договаривающихся Сторон, а не посредством резолюций любого из органов Совета Европы.
В данном контексте, я со всем уважением утверждаю, что, поскольку Ваше отклонение списка кандидатов для избрания на должность судей Европейского суда на основании признаков, связанных с половой принадлежностью, поднимает вопрос о толковании статей 21 и 22 Конвенции, данный вопрос должен быть передан на рассмотрение в Комитет министров обеими сторонами; после чего Комитет министров может запросить Европейский суд по правам человека вынести консультативное заключение в соответствии со статьей 47 Конвенции. Власти Мальты готовы подчиниться выводам такого консультативного заключения, как, я полагаю, и Парламентская ассамблея.
[заключительная языковая формула делового письма]".

"Уважаемый г-н заместитель Премьер-министра,
В моем Письме Вам от 19 марта я указал, что проинформирую Вас об исходе обсуждения Парламентской ассамблеи по вопросу о "кандидатах для избрания на должность судей Европейского суда по правам человека", которое состоялось на прошлой неделе в ходе апрельской сессии Парламентской ассамблеи в г. Страсбурге.
К настоящему Письму прилагается документ, содержащий извлечения из Отчета обсуждения, которое состоялось 17 апреля. В свете принятого Парламентской ассамблей решения по данному вопросу в существующие на настоящий момент критерии отбора кандидатов в судьи не были внесены изменения.
Как я уже сообщал главе мальтийской делегации в Парламентской ассамблее Джефри Пулличино Орландо в своем Письме от 26 января 2007 г., в представленный Республикой Мальты список кандидатов для избрания на должность судей Европейского суда по правам человека не включен, по крайней мере, один кандидат недопредставленного в Европейском суде пола (женского пола), и, таким образом, этот список не отвечает критерию, установленному в подпункте "ii" пункта 3 Резолюции Парламентской ассамблеи N 1366 (2004) с изменениями, внесенными Резолюцией Парламентской ассамблеи N 1426 (2005).
Таким образом, Парламентская ассамблея ожидает, что власти Мальты представят список кандидатов на должность судей, который удовлетворяет требованиям Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также критериям, обозначенным в указанных выше документах Парламентской ассамблеи.
[заключительная языковая формула делового письма]".

"Уважаемый г-н Председатель,
Благодарим Вас за Ваше Письмо от 25 апреля 2007 г. Однако позвольте мне отметить, что власти Мальты уже представили Вам список кандидатов для избрания на должность судей Европейского суда по правам человека, который удовлетворяет требованиям Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Именно по этой причине в своем Письме от 22 февраля 2007 г. я предложил совместно передать данный вопрос на рассмотрение Комитету министров Совета Европы с тем, чтобы после этого данный вопрос был направлен в Европейский суд для вынесения по нему консультативного заключения в соответствии со статьей 47 Конвенции относительно того, соответствует ли отклонение списка кандидатов положениям Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Буду рад получить Ваш ответ на данную часть моего Письма.
[заключительная языковая формула делового письма]".

"Уважаемый г-н заместитель Премьер-министра,
/.../
Что касается представленного Республикой Мальты списка кандидатов для избрания на должность судей Европейского суда по правам человека, я повторяю то, что указал в своем Письме от 25 апреля, в котором ссылался как на требования Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, так и на критерии, обозначенные в документах Парламентской ассамблеи. Резолюция Парламентской ассамблеи N 1366 (2004) с изменениями, внесенными Резолюцией Парламентской ассамблеи N 1426 (2005), отражает сложившиеся и неоспоримые процедуры.
Что касается консультативных заключений Европейского суда по правам человека, Парламентская ассамблея не обладает компетенцией по рассмотрению данного вопроса.
[заключительная языковая формула делового письма]".

"Уважаемый г-н Председатель,
26 января 2007 г. председатель Парламентской ассамблеи Совета Европы сообщил главе мальтийской делегации в Парламентской ассамблее, что представленный властями Мальты список кандидатов для избрания на должность судей Европейского суда по правам человека не удовлетворяет критериям, установленным в подпункте "ii" пункта 3 Резолюции Парламентской ассамблеи N 1366 (2004) с изменениями, внесенными Резолюцией Парламентской ассамблеи N 1426 (2005), поскольку данный список не содержит, по крайней мере, одного кандидата недопредставленного в Европейском суде пола (женского пола) (документ N 1).
22 февраля 2007 г. власти Мальты ответили на данное Письмо (документ N 2), подчеркнув следующее:
a) было опубликовано предложение для выражения заинтересованности по соответствующему вопросу;
b) только две женщины выставили свои кандидатуры, тогда как Конституционный Суд Мальты в полном составе (торе) подал заявление о занятии должности;
c) тогда как обе женщины-кандидатки не обладали необходимым опытом в области защиты прав человека, трое выбранных членов, а именно Конституционный Суд Мальты в полном составе, обладали большим опытом в этой сфере и были намного более квалифицированны, чем все остальные кандидаты - как мужского, так и женского пола;
d) список кандидатов может быть отклонен, если он не удовлетворяет требованиям, закрепленным в статье 21 Конвенции, а не на основании признаков, связанных с половой принадлежностью, о которых Конвенция не упоминает.
В своем Письме власти Мальты ясно указали, что отклонение списка кандидатов на основании признаков, связанных с половой принадлежностью, поднимает вопрос толкования статей 21 и 22 Конвенции. Кроме того, власти Мальты предложили председателю Парламентской ассамблеи совместно с Республикой Мальта поддержать обращение к Комитету министров в соответствии со статьей 47 Конвенции о направлении в Европейский суд запроса о вынесении консультативного заключения по этому вопросу.
После безуспешных попыток по изменению упомянутых выше Резолюций, предпринятых группой членов Парламентской ассамблеи, власти Мальты повторили свою просьбу - в Письме от 8 мая 2007 г., о подаче совместного прошения к Комитету министров (документ N 3).
В Письме от 14 мая 2007 г. председатель Парламентской ассамблеи ответил, что "Парламентская ассамблея не обладает компетенцией по рассмотрению данного вопроса" (документ N 4).
Таким образом, от имени властей Мальты настоящим я прошу, чтобы Комитет министров в соответствии со статьей 47 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод запросил Европейский суд вынести консультативное заключение по следующим вопросам:
a) может ли список кандидатов для избрания на должность судей Европейского суда по правам человека, которые удовлетворяют требованиям, закрепленным в статье 21 Конвенции, быть отклонен исключительно на основании признаков, связанных с половой принадлежностью?
b) нарушают ли Резолюция N 1366 (2004) и Резолюция N 1426 (2005) права и обязанности Парламентской ассамблеи согласно статье 22 Конвенции отклонять список кандидатов или имя кандидата в таком списке только на основании требований, закрепленных в статье 21 Конвенции?
[заключительная языковая формула делового письма]".

"Соответственно, предстоит рассмотреть вопрос о том, следует ли предоставлять Европейскому суду общую компетенцию по толкованию положений Конвенции, что, таким образом, будет включать в себя вопросы, связанные с применением Конвенции, а не вытекающие из производства по жалобам, возбужденного на основании статьи 48 Конвенции.
Если Европейскому суду будет предоставлена компетенция давать авторитетное толкование по вопросам такого рода, тогда необходимо ограничить ее надлежащими рамками. Новые полномочия Европейского суда должны ограничиваться вопросами юридического характера. В Конвенции нет вызывающих сомнения пробелов, которые будет необходимо восполнять; некоторые из них требуют правовых решений и могут быть оставлены на рассмотрение Европейского суда, однако другие являются вопросами политического характера, и мы поставили бы Европейский суд в неправильное положение, если бы попросили его принимать политические решения.
/.../
В установленных таким образом рамках существует определенное количество вопросов толкования юридического характера, по которым было бы полезно получить авторитетное решение. Ниже приведены два примера вопросов юридического характера, в отношении которых толкование Конвенции не представляется ясным:
1. Для избрания судей согласно статье 39 Конвенции необходимо простое или абсолютное большинство голосов? ...
2. Процедура, в соответствии с которой Комитет министров должен выполнять свои обязательства по статье 32 Конвенции...".

"Резолюция 1366 (2004) "О кандидатах в члены Европейского суда по правам человека"
"1. Парламентская ассамблея, ссылаясь на свою Рекомендацию N 1649 (2003), продолжает поддерживать процедуру, согласно которой кандидатам предлагается представить резюме по стандартной форме, и полагает, что его образец должен периодически дорабатываться под наблюдением Специального подкомитета по выборам судей Европейского суда по правам человека, и все предложения по изменению этого образца должны представляться Ассамблее на утверждение;
2. Ассамблея по-прежнему считает, что установленный ею годичный срок с практической точки зрения приемлем для всех участников; тем не менее, она намерена продолжать изучение этого вопроса;
3. Ассамблея принимает решение не рассматривать списки кандидатов, если:
i) сфера компетентности кандидата, на основании которой он был отобран, оказывается неоправданно узкой;
ii) в список не включено, по меньшей мере, по одному кандидату мужского и женского пола;
iii) во время собеседования кандидаты:
a) не демонстрируют владения в достаточном объеме, по меньшей мере, одним официальным языком; или
b) по своим качествам не удовлетворяют требованиям пункта 1 статьи 21 Конвенции.
4. Ассамблея по-прежнему считает, что проведение собеседования дает возможность более глубоко изучить качества кандидатов и решает:
i) что выдвинутые кандидаты должны быть по мере возможности проинформированы о цели собеседования и порядке его проведения;
ii) что следует рассматривать возможность проведения собеседования в других местах помимо г. Страсбурга и г. Парижа, если в этом есть практическая целесообразность;
iii) что установление дополнительного срока для принятия решения или проведение дополнительных заседаний Подкомитета дадут возможность продлить период времени, выделяемый для каждого собеседования;
iv) что при назначении своих представителей в Подкомитет политические группы должны стремиться к тому, чтобы в ее составе было не менее 40 процентов парламентариев-женщин, что соответствует паритетному порогу, установленному Советом Европы с тем, чтобы исключить возможные гендерные перекосы в процессе выработки решений;
v) что кандидаты должны быть проинформированы о критериях, которыми руководствуется Подкомитет при принятии решения;
vi) что одним из критериев, применяемых в Подкомитете при рассмотрении кандидатур равного достоинства, должно быть отдание предпочтения кандидату того пола, который недостаточно представлен в Суде;
vii) что справедливое и эффективное проведение собеседования нуждается в длительном процессе подготовки и отбора членов Подкомитета и всех сотрудников, участвующих в подготовке и проведении собеседования;
viii) что в силу обязательства по проведению открытой и прозрачной процедуры к Подкомитету может быть выдвинуто требование обосновать свои рекомендации и оценки, данные ею кандидатам;
ix) что было бы желательно давать своевременный ответ как самим кандидатам, так и выдвинувшим их государствам.
5. Ассамблея ссылается на свой доклад по порядку проведения выборов в Парламентской ассамблее, помимо выборов ее председателя и заместителей председателя, который в настоящее время находится в процессе разработки в Комиссии по правилам процедуры и иммунитетам, который направлен на изменение процедуры выборов, в частности путем исключения требования о проведении второго тура голосования, в случае если кандидат не набрал абсолютного большинства голосов в первом туре, или в случае разделения голосов поровну.
6. Ассамблея, стремясь обеспечить независимость и беспристрастность судей, постановляет, что судьи избираются сроком на девять лет без возможности повторного переизбрания.
7. Ассамблея постановляет провести на национальном и общеевропейском уровне изучение того, какие обстоятельства препятствуют на данном этапе выдвижению женщин в качестве кандидатов; какие меры могут быть приняты в поддержку женщин, претендующих на этот пост; а также рассмотреть вопрос, насколько в настоящее время целесообразно ставить вопрос о достижении большего гендерного равенства в составе Суда".
Резолюция N 1426 (2005) "О кандидатах в Европейский суд по правам человека"
"1. Парламентская ассамблея разработала и приняла процедуру рассмотрения кандидатов в члены Европейского суда по правам человека, установив подробные критерии.
2. Отметив, что по-прежнему существует очевидная несбалансированность между полами среди членов Суда, Ассамблея в Резолюции N 1366 (2004) и Рекомендации N 1649 (2004), касающихся кандидатов в члены Европейского суда по правам человека, подчеркнула важность восстановления равновесия и соответственно приняла решение "не рассматривать списки кандидатов, в которых... не содержится, по крайней мере, по одному кандидату каждого пола".

"3. Ассамблея принимает решение не рассматривать списки кандидатов в случае, если:
/.../
ii) в список не включен, по крайней мере, один кандидат каждого пола, за исключением тех случаев, когда кандидаты принадлежат к полу, недопредставленному в Суде, а именно, к полу, которому принадлежит менее 40 процентов от общего количества судей"".
21. В Докладе Комитета Парламентской ассамблеи по правовым вопросам и правам человека (Committee on Legal Affairs and Human Rights) относительно Резолюции N 1366 (2004) (документ N 9963 от 7 октября 2003 г.) отмечалось:
"...Кандидаты должны быть проинформированы о критериях, которыми руководствуется Подкомитет при принятии решения. При отборе кандидатов Подкомитет рассматривает резюме по стандартной форме. В процессе собеседования члены должны иметь возможность протестировать и точно определить умения и навыки и провести последующий отбор кандидатов исходя из:
- знания и информированности о судебной практике по Европейской конвенции;
- общих юридических знаний и опыта;
- интеллектуальных и аналитических способностей;
- зрелости и здравости суждений;
- решительности и авторитета;
- честности и независимости;
- справедливости и беспристрастности;
- способности понимать людей и общество;
- вежливости и гуманности;
- преданности государственной службе;
- добросовестности и старательности".
22. В Рекомендации N 1429 (1999) от 24 сентября 1999 г. о национальных процедурах выдвижения кандидатов для избрания на должность судей Европейского суда по правам человека Парламентская ассамблея, в частности, указала:
"6. Для исправления этих недостатков и оказания помощи правительствам государств-членов в организации национальных процедур выдвижения кандидатов для избрания судей нового состава Ассамблея рекомендует Комитету министров предложить правительствам государств-членов при формировании списка кандидатов для избрания на должность судей Европейского суда по правам человека удостоверять:
i) что предложение выдвигать кандидатуры опубликовано в специализированной прессе, с тем чтобы привлечь кандидатов, которые являются известными юристами и удовлетворяют требованиям, закрепленным в пункте 1 статьи 21 Конвенции;
ii) что кандидаты обладают опытом в области защиты прав человека либо как практики, либо как активные участники неправительственных организаций по правам человека;
iii) что в списке в любом случае представлены кандидаты как мужского, так и женского пола;
iv) что кандидаты в достаточной степени владеют французским или английским языком и могут работать, как минимум, на одном из этих языков;
v) что имена кандидатов указаны в алфавитном порядке.
7. Ассамблея также рекомендует Комитету министров предложить правительствам государств-членов консультироваться со своими национальными парламентами при формировании списка кандидатов с тем, чтобы обеспечить прозрачность национальной процедуры отбора кандидатов".
23. В своей Рекомендации N 1649 (2004), принятой 30 января 2004 г., Парламентская ассамблея в следующей форме предложила Комитету министров внести изменения в статью 22 Конвенции в контексте составления проекта Протокола N 14 к Конвенции:
"18. В частности, Ассамблея полагает недостаточным просто констатировать, что гендерный состав Суда отражает низкую представленность женщин в судейском корпусе государств-членов Совета Европы. В интересах справедливости и повышения эффективности Суда Комитету министров, Ассамблее и Высоким Договаривающимся Сторонам следует учитывать эту проблему при рассмотрении - и в случае необходимости улучшения - процедур о назначении судей.
19. В дополнение к обоснованно высоким моральным и профессиональным требованиям к кандидатам, закрепленным в пункте 1 статьи 21 Конвенции, Ассамблея рекомендует Комитету министров предложить правительствам государств-членов Совета Европы перед представлением списка кандидатов на должность судьи Европейского суда по правам человека учитывать еще шесть дополнительных критериев и позитивным образом удостоверять:
i) что предложение выдвигать кандидатуры было опубликовано в специализированной прессе;
ii) что кандидаты обладают опытом в области защиты прав человека;
iii) что в списке в любом случае представлены кандидаты обоего пола;
iv) что кандидаты в достаточной степени владеют как минимум одним официальным языком;
v) что имена кандидатов указаны в алфавитном порядке;
vi) что, по возможности, в список не должны включаться кандидаты, чьи выборы могут привести к необходимости назначения судьи ad hoc.
20. Ассамблея также призывает правительства государств-членов Совета Европы информировать свои парламенты и соответствующие парламентские комитеты о процедурах и сроках представления списков кандидатов в члены Суда.
21. Ассамблея предлагает Комитету министров в преддверии предстоящего пересмотра Конвенции внести в нее следующие поправки:
"Статья 22. Выборы судей
1. ...содержащий, по меньшей мере, по одному кандидату каждого пола. [остальное без изменений]
/.../
3. Аналогичная процедура действует для замещения судей, вынужденных уйти в отставку [остальное без изменений]...".

"6. Комитет министров принимает к сведению шесть критериев, обозначенных в пункте 19 Рекомендации, и предлагает правительствам Договаривающихся Сторон приложить все усилия для их соблюдения при подготовке списков кандидатов для избрания на должность судей Европейского суда по правам человека. Тем не менее, Комитет министров считает, что критерий "iii" (то есть "что в списке в любом случае представлены кандидаты обоего пола") должен оцениваться в свете изложенных ниже пунктов 7 - 9, и что критерий "v" ("что имена кандидатов указаны в алфавитном порядке") не должен рассматриваться как препятствующий независимому органу, участвующему в национальной процедуре выдвижения кандидатов, предлагать свое мнение относительно сравнительной оценки качеств трех названных кандидатов.
7. Принимая во внимание предложения Ассамблеи о пересмотре Конвенции (пункт 21), Ассамблея уже приняла к сведению тот факт, что Комитет министров решил не реализовывать предложение об изменении статьи 22 Конвенции с тем, чтобы предусмотреть включение в обязательном порядке в список кандидатов обоего пола. Комитет министров, повторяя свою неизменную позицию, заявленную еще в мае 1997 года, желает ясно показать, что он полностью разделяет решимость Ассамблеи обеспечить надлежащее сбалансированное представительство обоих полов в Европейском суде и, таким образом, согласен с тем, что, по общему правилу, в списке должен быть представлен, по крайней мере, один кандидат каждого пола.
8. Тем не менее, Комитет министров полагает, что в порядке исключения может возникнуть ситуация, при которой в результате правильного применения остальных пяти критериев Договаривающаяся Сторона может счесть себя обязанной представить список, в котором будут представлены кандидаты только одного пола в отступление от этого правила, и что, таким образом, было бы нежелательно придавать такому правилу обязательную силу в соответствии с Конвенцией. В связи с этим Комитет министров обращает внимание на опасность того, что такое обязательство при определенных обстоятельствах может вызвать трудности в соблюдении требований статьи 21 Конвенции.
9. Таким образом, Комитет министров предлагает Ассамблее рассмотреть возможность изменения ее собственных правил с тем, чтобы предусмотреть исключение из правил, в соответствии с которыми власти соответствующей Договаривающейся Стороны могут представить Комитету министров и Ассамблее убедительные доводы о том, что для соблюдения требований, касающихся личных характеристик кандидатов, они могут представить список, в котором представлены кандидаты только одного пола...".

"Было принято решение не вносить изменения в пункт 1 статьи 22 Конвенции для уточнения того, что в списки кандидатов, выдвинутых Высокой Договаривающей Стороной, должны включаться кандидаты обоих полов, поскольку это могло бы помешать уделять основное внимание квалификационным качествам возможных кандидатов. Тем не менее, Стороны должны сделать все возможное для обеспечения того, чтобы в их списках были представлены кандидаты как мужского, так и женского пола".

"I. Введение
1. В январе 2004 года Парламентская ассамблея приняла Резолюцию N 1366 (2004) и Рекомендацию N 1649 (2004). В этих новых документах Парламентская ассамблея подтвердила необходимость оставить в силе процедуру выборов, которую она установила в 1996 году. Кроме того, Парламентская ассамблея подчеркнула необходимость выдвижения кандидатов соответствующего уровня для занятия должности судьи в соответствии со статьей 21 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также необходимость соблюдения гендерного баланса.
2. В марте 2005 года в Резолюцию N 1366 (2004) были внесены изменения Резолюцией N 1426 (2005), в соответствии с которой Парламентская ассамблея может рассматривать списки, в которых представлены кандидаты только одного пола, если кандидаты принадлежат к полу, который недостаточно представлен в Европейском суде (менее 40 процентов от общего количества судей).
3. Согласно действующему в настоящее время тексту Резолюции у Специального подкомитета по выборам судей Европейского суда по правам человека нет иного выхода, кроме как рекомендовать отклонение списка, в котором представлены кандидаты только одного пола, если кандидаты принадлежат к полу, который перепредставлен в Европейском суде.
4. 5 октября 2006 г. я и несколько других членов выступили с предложением о принятии резолюции (документ N 11067), в которой бы предусматривалась возможность отступления от существующего правила в исключительных обстоятельствах. На своем заседании от 6 октября 2006 г. Комитет Парламентской ассамблеи по правовым вопросам и правам человека (AS/Jur) одобрил это предложение, в котором мы предлагали добавить оговорку в подпункт "ii" пункта 3 Резолюции N 1366 (2004) с изменениями, внесенными Резолюцией N 1426 (2005). Комитет назначил меня докладчиком в случае направления этого вопроса ей для доклада.
5. Рассмотрев вопрос, Бюро Ассамблеи (Bureau of the Assembly) попросило Комитет по правилам процедуры и иммунитетам (Committee on Rules of Procedure and Immunities (AS/Pro)) представить ему мнение по данному вопросу.
6. В своем мнении от 25 января 2007 г. Комитет по правилам процедуры и иммунитетам указала, что, "принимая во внимание, что в Резолюции N 1366 (2004) с изменениями, Ассамблея в ясной форме определила процедуру рассмотрения кандидатур для замещения должности судьи в Европейском суде по правам человека и критерии, которым должны удовлетворять списки кандидатов, процедура не может быть изменена без официального внесения изменения в Резолюцию. Таким образом, Ассамблея сама должна принять решение об изменении этой процедуры, исходя из нового доклада и нового проекта Резолюции, который должен быть ей представлен для одобрения" (см. документ N AS/Pro(2007)02rev).
7. На заседании от 26 января 2007 г., рассмотрев мнение Комитета по правилам процедуры и иммунитетам, Бюро Ассамблеи решило поручить Комитету по правовым вопросам и правам человека подготовить доклад на основании упомянутого выше предложения о Резолюции (документ N 11067).
8. В тот же день этот вопрос был передан в наш Комитет для доклада.
II. Внесение изменений в Резолюцию N 1366 (2004) с целью учета исключительных обстоятельств
9. В своем ответе на Рекомендацию N 1649 (2004) Комитет министров указал, что "в порядке исключения может возникнуть ситуация, при которой в результате надлежащего применения остальных пяти критериев [перечисленных в пункте 19 Рекомендации] Договаривающаяся Сторона может счесть себя обязанной представить список, в котором будут представлены кандидаты только одного пола в отступление от этого правила.... В связи с этим Комитет министров обращает внимание на опасность того, что такое обязательство при определенных обстоятельствах может вызвать трудности в соблюдении требований статьи 21 Конвенции" (документ N 10506, выделено автором).
10. Таким образом, Комитет министров предложил Ассамблее "рассмотреть возможность изменения ее собственных правил с тем, чтобы предусмотреть исключение из правил, в соответствии с которыми власти соответствующей Договаривающейся Стороны могут представить Комитету министров и Ассамблее убедительные доводы о том, что для соблюдения требований, касающихся личных характеристик кандидатов, они могут представить список, в котором представлены кандидаты только одного пола" (выделено автором).
11. Ввиду трудностей, которые могут возникнуть при рассмотрении списка кандидатов в ситуации, когда один аспект такого списка не оставляет иного процессуального выбора, кроме как рекомендовать его отклонить, тогда как такой аспект может быть в порядке исключения обоснован с учетом соблюдения всех остальных критериев избрания на должность судьи, установленных Ассамблеей, необходимо предусмотреть исключение из правила.
12. В крайнем случае, соблюдение одного из критериев, установленных Ассамблеей в ее процедуре избрания судей, может привести к обратному результату, заключающемуся в воспрепятствовании соблюдению иных критериев отбора кандидатов.
13. В связи с этим необходимо обратить внимание на пункт 49 Пояснительного доклада к Протоколу N 14 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, согласно которому "было принято решение не вносить изменения в пункт 1 статьи 22 Конвенции для уточнения того, что в списки кандидатов, выдвинутых Высокой Договаривающей Стороной, должны включаться кандидаты обоих полов, поскольку это могло бы помешать уделять основное внимание квалификационным качествам возможных кандидатов. Тем не менее, Стороны должны сделать все возможное для обеспечения того, чтобы в их списках были представлены кандидаты как мужского, так и женского пола".
14. Если государство делает все возможное, чтобы включить в список кандидатов представителей недостаточно представленного пола - но безуспешно вследствие требования выполнить остальные критерии, касающиеся выбора самых высококвалифицированных кандидатов - и может доказать это при помощи объективных и разумных объяснений, Ассамблея должна сохранить за собой право, в строго определенных условиях и в действительно исключительных обстоятельствах, принять список кандидатов к рассмотрению.
15. Автоматическое отклонение таких списков кандидатов означало бы уменьшение возможности Ассамблеи выбирать между тремя кандидатами, которые удовлетворяет остальным критериям отбора. Любое автоматическое требование включать в список кандидата-мужчину или кандидата-женщину, даже если ни один потенциальный кандидат-мужчина или кандидат-женщина не удовлетворяет соответствующему критерию, привело бы к уменьшению выбора Ассамблеи и противоречило бы духу правил, требующих гендерного баланса в списке кандидатов.
16. При исключительных обстоятельствах, оправдывающих соответствующее действие, решение подкомитета принять список кандидатов рассматриваемого типа должно быть одобрено большинством в две трети голосов присутствующих членов.
III. Предложение
17. Таким образом, Ассамблея должна изменить подпункт "ii" пункта 3 Резолюции N 1366 (2004) с изменениями, внесенными Резолюцией N 1426 (2005) следующим образом:
"3. Ассамблея принимает решение не рассматривать списки кандидатов в случае, если:
/.../
ii) в список не включен, по крайней мере, один кандидат каждого пола, за исключением тех случаев, когда кандидаты принадлежат к полу, недопредставленному в Суде, а именно, к полу, которому принадлежит менее 40 процентов от общего количества судей, или в исключительных обстоятельствах рассматривается как таковой Специальным подкомитетом по выборам судей Европейского суда по правам человека и подлежит одобрению большинством голосов в две трети".
27. В Докладе, представленном Мендесем Бота (Mendes Bota) от Комитета по равенству возможностей женщин и мужчин (Committee on Equal Opportunities for Women and Men), отклонялся проект Резолюции (документ N 11208). Пояснительный меморандум содержит следующие положения:
"8. Комитет по правовым вопросам и правам человека предлагает Ассамблее изменить правила, установленные упомянутыми выше Резолюциями, с тем чтобы Ассамблея могла "при исключительных обстоятельствах" не отклонять список кандидатов, в котором представлены только кандидаты мужского пола, не "уменьшать возможность Ассамблеи выбирать между тремя кандидатами, которые удовлетворяют остальным критериям отбора" (краткое изложение в документе N 11208). Действительно, Комитет даже считает, что "[т]рудности, однако, возникли вследствие строгого применения критерия, закрепленного в подпункте "ii" пункта 3 Резолюции N 1366 (2004) с изменениями, внесенными Резолюцией N 1426(2005), в ущерб остальным критериям, установленным в отношении квалификации кандидатов". Это не более чем предположение, которое подрывает доверие к кандидатам-женщинам и судьям-женщинам Европейского суда по правам человека.
9. В сущности, только одна единственная страна сочла "трудным" выполнить правило Ассамблеи о включении кандидата-женщины в список кандидатов. Судья от этой страны - Мальты - был избран в январе 1998 года и продолжил занимать эту должность в ноябре 1998 года с шестилетним мандатом. Власти этой страны дважды представляли список, состоящий исключительно из кандидатов мужского пола, для его замены (направленный Комитетом министров в Ассамблею в марте 2004 года и в сентябре 2006 года), однако выборы не были проведены, поскольку представленные списки не соответствовали установленным Ассамблеей правилам. Предложение Комитета по правовым вопросам и правам человека, в сущности, является предложением, направленным на изменение правил Ассамблеи с тем, чтобы сделать эти правила удобными для одной единственной страны, а не заставить эту одну единственную страну подчиниться правилам Ассамблеи, которыми она уже дважды пренебрегала!
10. Аргумент, приведенный докладчиком Комитета по правовым вопросам и правам человека Бемельманс-Видек в оправдание этого предложения, заключался в том, что могут иметь место исключительные обстоятельства, когда "государство делает все возможное, чтобы включить в список кандидатов представителей недостаточно представленного пола - но безуспешно вследствие требования выполнить остальные критерии, касающиеся выбора самых высококвалифицированных кандидатов". Данный аргумент является необоснованным, так как предполагает, что государство может оказаться в ситуации, когда нет ни одной женщины, обладающей, по крайней мере, такой же профессиональной квалификацией, как и мужчина - что просто невероятно.
11. Почему это невероятно? Мало кто знает, что для избрания на должность судьи Европейского суда по правам человека нет требований к гражданству. Иными словами, необязательно быть гражданином страны, от которой Вы выставляете свою кандидатуру - на самом деле, необязательно даже иметь гражданство Высокой Договаривающейся Стороны (то есть европейское гражданство). Так, например, от Лихтенштейна в настоящее время выступает швейцарский судья, а в прошлом в составе Европейского суда был даже канадский судья. В соответствии с Конвенцией чтобы стать судьей Европейского суда, необходимо удовлетворять следующим требованиям: "Судьи должны обладать самыми высокими моральными качествами и удовлетворять требованиям, предъявляемым при назначении на высокие судебные должности, или быть правоведами с общепризнанным авторитетом". Ассамблея сама толковала эти требования в своей Резолюции N 1366 (2004).
12. Мальта - не самое маленькое государство-член Совета Европы. Население этой страны насчитывает около 400000 жителей, половина из них женщины. В Мальте две судьи-женщины и шесть женщин-мировых судей, и большое число женщин являются адвокатами (нынешний судья Европейского суда Джованни Бонелло прежде чем был избран судьей, являлся адвокатом, занимавшимся частной практикой). Таким образом, в стране много женщин, которые могли бы выступить в роли потенциальных кандидатов. Однако даже если бы не было так, Мальта могла бы выбрать квалифицированную женщину-кандидата из другой страны (на ум приходят Соединенное Королевство и Италия - две страны, которые на протяжении веков оказывали огромное влияние на правовые традиции Мальты). В сущности, Мальта могла бы даже выбрать кандидата в судьи из числа самых известных в мировом масштабе правозащитниц, от Мэри Робинсон (Mary Robinson) и Асмы Яхангир (Asma Jahangir) до Ширин Эбади (Shirin Ebadi).
13. Кроме того, страны намного меньше, чем Мальта, включали квалифицированных кандидатов-женщин в свои списки кандидатов. В сущности, в ряде случаев эти кандидатки были даже выбраны на должность судей Европейского суда по правам человека, например Изабель Берро-Лефевр от Монако (население: около 32000 человек) и Антонелла Муларони от Сан-Марино (население: около 30000 человек). Таким образом, действительным препятствием для включения в представленный Мальтой список кандидатов квалифицированной женщины-кандидата является не отсутствие квалифицированных женщин-кандидатов, а отсутствие уважения в отношении принципа гендерного равенства.
С. Необходимость соблюдения гендерного баланса в Европейском суде и в процедурах отбора кандидатов на должность судей
14. Быть избранным в качестве члена Европейского суда по правам человека - это честь, которая несет с собой большую ответственность, но также и высокое общественное мнение; это считается вершиной карьеры юриста. Очевидно, что поэтому должность судьи Европейского суда по правам человека должна быть открыта в равной степени для женщин и мужчин.
15. Однако в большинстве стран процедура отбора кандидатов на национальном уровне не является в полной мере прозрачной, и доминирующее положение в такой процедуре занимают мужчины. С учетом того, что в большинстве стран система "устройства на работу по знакомству" по-прежнему применима, не должен казаться неожиданным тот факт, что уже на этом уровне больше мужчин, чем женщин выдвигается в качестве кандидатов - за последние три года 94 процента всех списков кандидатов включали в себя больше представителей мужского пола, чем женского!
16. Как отметила несколько недель назад наш докладчик относительно мнения по недавнему докладу об "улучшении процедур отбора в Европейский комитет против пыток (improving CPT selection procedures)" Вурм (Wurm), "Комитет по правовым вопросам и правам человека пытается выставить "качество" против "гендерное равенство"... Этот довод очень стар и использовался в прошлом в попытке избежать введения "квот" или иных форм позитивной дискриминации по половым признакам. Однако данный довод не учитывает тот факт, что, как и о красоте, о "качестве" у каждого свое представление. Бесчисленными исследованиями было доказано, что отборочные комиссии имеют тенденцию к воспроизведению, в частности, в том, что касается их гендерного состава. То есть, вне зависимости от квалификации кандидатов комитеты, имеющие в своем составе больше мужчин, склонны выбирать мужчин".

"Меры, принятые Ассамблеей по усовершенствованию процедуры рассмотрения кандидатур для избрания на должность судей Европейского суда по правам человека
7. Ассамблея решила усовершенствовать процедуру выбора из трех кандидатов, выдвинутых каждой Договаривающейся Стороной. С этой целью она приняла в апреле 1996 года Резолюцию N 1082 (1996) и Рекомендацию N 1295 (1996), а в сентябре 1999 года Резолюцию N 1200 (1999).
8. В этих документах Ассамблея выразила мнение о том, что было бы полезно представлять информацию касательно кандидатов на приблизительно одинаковых линиях с тем, чтобы облегчить процедуру сравнения кандидатов. По этой причине был разослан образец резюме (см. приложение I к Резолюции N 1200 (1999)). Ассамблея также постановила приглашать кандидатов на личное собеседование. В рамках Комитета по правовым вопросам и правам человека была создана Специальный подкомитет по назначению судей Комитетом по правовым вопросам и правам человека для проведения таких собеседований.
9. Ассамблея подтвердила систему проведения собеседований в своей Резолюции N 1200 (1999) относительно выборов судей Европейского суда по правам человека. В своей Рекомендации N 1429 (1999) Ассамблея сделала ряд предложений по вопросу выдвижения кандидатов на национальном уровне. Своим Распоряжением N 558 (1999) она дала указание Подкомитету по выборам судей "обеспечить, чтобы в отношении будущих выборов в члены Европейского суда государства-члены применяли критерии, установленные ею для формирования списков кандидатов, и, в частности, включение в эти списки кандидатов обоих полов".
10. В январе 2004 года Ассамблея приняла Резолюцию N 1366 (2004) и Рекомендацию N 1649 (2004), в которых подтвердила необходимость следовать уже установленной процедуре отбора. Кроме того, Ассамблея подчеркнула необходимость выдвигать кандидатов, обладающих всей необходимой квалификацией для исполнения функций судьи, а также необходимость соблюдения гендерного баланса. В марте 2005 года в Резолюцию N 1366 (2004) были внесены изменения Резолюцией N 1426 (2005), в соответствии с которыми списки кандидатов, в которых представлены кандидаты только одного пола, подлежали рассмотрению только в тех случаях, когда кандидаты принадлежали к полу, недопредставленному в Европейском суде (к полу, которому принадлежит менее 40 процентов от общего количества судей). Таким образом, Ассамблея решила отклонять списки кандидатов, не удовлетворяющие этим критериям. Что, в сущности, имело место в ряде случаев.
Критерии, рекомендуемые для представления списков кандидатов для избрания на должность судей
11. Пункт 19 Рекомендации Ассамблеи N 1649 (2004) устанавливает:
"В дополнение к обоснованно высоким моральным и профессиональным требованиям к кандидатам, закрепленным в пункте 1 статьи 21 Конвенции, Ассамблея рекомендует Комитету министров предложить правительствам государств-членов Совета Европы перед представлением списка кандидатов на должность судьи Европейского суда по правам человека учитывать еще шесть дополнительных критериев и позитивным образом удостоверять:
i) что предложение выдвигать кандидатуры было опубликовано в специализированной прессе;
ii) что кандидаты обладают опытом в области защиты прав человека;
iii) что в списке в любом случае представлены кандидаты обоего пола;
iv) что кандидаты в достаточной степени владеют как минимум одним официальным языком;
v) что имена кандидатов указаны в алфавитном порядке;
vi) что по возможности в список не должны включаться кандидаты, чьи выборы могут привести к необходимости назначения судьи ad hoc".
Результаты собеседования
12. Подкомитет рассматривает кандидатов не только как отдельных лиц, но и в целях гармоничного формирования состава Европейского суда с учетом, например, их профессионального опыта и соблюдения гендерного баланса. Она подготавливает рекомендацию Бюро Ассамблеи, которую Бюро направляет членам Ассамблеи и может принять решение о ее рассекречивании (обнародовании).
Выбор судей Ассамблеей
13. Из представленных ей на рассмотрение кандидатур Ассамблея на своих заседаниях выбирает судей Европейского суда по правам человека. Кандидат, получивший абсолютное большинство поданных за него голосов, считается избранным на должность судьи Европейского суда. В том случае, если ни один из кандидатов не получает абсолютное большинство голосов, тогда проводится второе голосование, по итогам которого кандидат, набравший относительное большинство поданных за него голосов, считается избранным. Результаты выборов оглашаются публично председателем Ассамблеи на заседании".

"Целью найма на работу должно быть обеспечение принятия на работу сотрудников, обладающих самыми лучшими способностями, эффективностью и цельностью, с учетом справедливого географического распределения постов и должностей в соответствии с соответствующими решениями Комитета министров. Кроме того, Генеральный Секретарь должен стремиться обеспечить справедливое распределение назначений на должность между полами".

"1. В том случае, если женщина и мужчина, которые являются кандидатами на должность во внешнем найме на работу или во внутренней конкурсной процедуре, обладают равными профессиональными качествами, предпочтение отдается, несмотря на положения пункта 2 статьи 21, кандидату того пола, который недостаточно представлен в уровне и категории позиции, где открыта вакансия.
2. Пол считается недостаточно представленным по отношению к другому полу, если количественное соотношение этого пола в уровне и категории позиции, по которой открыта вакансия, составляет меньше 40 процентов.
/.../".

--------------------------------
<*> This opinion is final. It may be subject to editorial revision.

"Dear Chairman,
As you are aware, on 17 July 2006, your authorities submitted a list of candidates for the post of Judge to the European Court of Human Rights.
This list does not, however, include at least one candidate belonging to the sex which is under-represented (female) in the Court and thus does not fulfil the criterion laid down in paragraph 3.ii. of Assembly Resolution 1366 (2004), as modified by Resolution 1426 (2005).
[closing formula]"

"Dear Mr President,
I refer to your letter dated 26th January 2007 addressed to the chairperson of the Maltese delegation to the Parliamentary Assembly wherein you informed him that the list submitted by the Maltese Authorities does not fulfil the criterion laid down in paragraph 3. ii of Assembly Resolution 1366 (2004).
Any High Contracting Party, in submitting its list of candidates, is obliged to observe art 21 of the European Convention on Human Rights. This article provides that the list should contain the names of candidates "of high moral character and must either possess the qualifications required for appointment to high judicial office or be jurisconsults of recognized competence."
Nowhere in the Convention is it stipulated that one candidate belonging to the sex which is under represented in the Court must feature in the list.
Besides, the Maltese Government acted in the most transparent manner in preparing the submitted list. It first of all issued a public call for nominations - a procedure which has not been followed in a ber of other member states of the Council of Europe. Only two female candidates applied. At the same time the entire composition of the three-member Constitutional Court of Malta - all males - applied for the post.
Upon examination it transpired that:
a) the two female candidates did not possess the necessary experience in the field of human rights as required by paragraph 19ii of the Parliamentary Assembly's Recommendation 1649 (2004)
b) secondly, and without prejudice to paragraph (a), the three members selected, had vast experience of the subject (including at least twenty years' experience in human rights law) and were by far more qualified than any other candidate, male or female.
The process which led to the list of candidates submitted by Malta reflected, therefore, "the principles of democratic procedure, the rule of law, non-discrimination, accountability and transparency" (cf. Rec. 1649 (2004)).
The Maltese Government has therefore submitted a list which is in conformity with the European Convention on Human Rights; it is respectfully submitted that this list can only be refused if it does not conform with the criteria listed in article 21 of the Convention and not on gender-related issues which are not mentioned or covered by the Convention; so much so that recently the Parliamentary Assembly requested the Committee of Ministers to amend the Convention to oblige a High Contracting Party to submit the name of a candidate from the sex under-represented in the Court (female). This request was rejected, which therefore confirms the position of the Maltese Government that the Assembly has no right under the Convention as it stands today, to reject any list of candidates on gender issues.
Besides, as I have pointed out, the Maltese Government did its utmost to find a female candidate with the required expertise by issuing a public call for nominations. The fact that in Malta only in recent years has the ber of female lawyers increased was completely ignored by the Assembly; and a one-size-fits-all rule, which is alien to the provisions of the Convention, was applied.
In the circumstances I suggest that a proper dialogue be opened between the two sides to solve the current impasse. I assure you that had there been other female candidates who satisfied the criteria of art 21, and who were as capable as or more capable than the three judges nominated, they would certainly have been included in the list.
Finally I firmly believe that the Convention can only be amended by the unanimous consent of the High Contracting Parties and not through Resolutions of any body of the Council of Europe.
In this context, I respectfully submit that since your refusal of the list on gender-related issues raises a matter of interpretation of article 21 and 22 of the Convention, the question should be referred to the Committee of Ministers by both sides; then the Committee may request an Advisory opinion of the European Court of Human Rights under article 47 of the Convention. The Maltese Government is ready to abide by the conclusions of such an opinion, and so I believe would be the Assembly.
[closing formula]"

"Dear Deputy Prime Minister,
In my letter to you dated 19 March I indicated that I would inform you of the outcome of the Parliamentary Assembly's debate on the subject "candidates for the European Court of Human Rights", which took place last week during the Assembly's April Part-Session in Strasbourg.
Please find enclosed with this letter an extract from the Report of the debate which took place on 17th April. In the light of the decision on this subject by the Assembly, no amendment has been introduced in the current Assembly's selection criteria.
As I have already indicated to Mr J. Pullicino Orlando, Chairperson of the Maltese delegation to the Assembly in my letter of 26 January 2007, the Maltese list of candidates for the post of Judge to the European Court of Human Rights does not include at least one candidate belonging to the under-represented sex in the Court and thus does not fulfil the criterion laid down in paragraph 3.ii of Assembly Resolution 1366 (2004), as modified by Resolution 1426 (2005).
Consequently, the Assembly looks forward to receiving a list of candidates from the Maltese authorities which conforms with the requirements of the European Convention of Human Rights and those specified in the above Assembly texts.
[closing formula]"

"Dear Mr President
Thank you for your letter dated 25th April 2007. May I however point out that the Maltese Authorities have already sent a list of candidates which conforms with the requirements of the European Convention of Human Rights.
It was for this reason that in my letter dated 22nd February 2007, I had suggested that the matter be jointly referred to the Committee of Ministers so that it will then be sent to the European Court for an Advisory Opinion under article 47 of the Convention, as to whether the refusal of the list of candidates is in accordance with the European Convention.
I would be happy to receive an answer to this part of my letter.
[closing formula]"

"Dear Deputy Prime Minister,
...
As concerns the Maltese list of candidates for the post of judge to the European Court of Human Rights, I reiterate what I wrote in my letter of 25 April, in which I referred to both the requirements of the European Convention of Human Rights and those specified in Assembly texts. Assembly Resolution 1366 (2004), as modified by Resolution 1426 (2005), reflects well-established and uncontested procedures.
In so far as Advisory Opinions of the European Court of Human Rights are concerned, this is a matter with respect to which the Parliamentary Assembly has no competence.
[closing formula]"

"Dear Chairperson,
On 26th January 2007, the President of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe informed the chairman of the Maltese Delegation to the Parliamentary Assembly that the list submitted for the post of Judge to the European Court did not fulfil the criterion laid down in paragraph 3.ii. of Assembly Resolution 1366 (2004) as modified by Resolution 1426 (2005) since the list did not include at least one candidate belonging to the sex which is under-represented (female). (Doc 1)
The Maltese Government replied to this letter on 22nd February 2007 (Doc 2) emphasizing the following points:
a) that a public call for expression of interest had been issued;
b) that only two female candidates had applied, while the entire composition (3) of the Constitutional Court had submitted an application;
c) while the two female candidates did not possess the necessary experience in the field of human rights, the three members selected viz the entire composition of the Constitutional Court had vast experience in the subject and were by far more qualified than all the other candidates - male or female.
d) that a list can only be refused if it does not conform with the criteria established in article 21 of the Convention and not on gender-related issues which are not mentioned in the Convention.
In the letter the Maltese Government made it clear that the refusal on gender-related issues raises a matter of interpretation of articles 21 and 22 of the Convention. It also invited the President of the Parliamentary Assembly to co-sponsor a request with Malta to the Committee of Ministers under article 47 of the Convention for a referral to the European Court for an advisory opinion on the matter.
Following unsuccessful attempts at amending the aforementioned Resolutions by a group of members of the Parliamentary Assembly, the Maltese Government revived its request - in a letter dated 8th May 2007, for a joint request to the Committee of Ministers. (Doc 3)
On 14th May 2007, the President of the Parliamentary Assembly replied that "this is a matter with respect to which the Parliamentary Assembly has no competence." (Doc 4)
Consequently, on behalf of the Maltese Government, I am hereby requesting that the Committee of Ministers in virtue of article 47 of the European Convention requests an advisory opinion on the following issues:
a) can a list of candidates for the post of Judge on the European Court of Human Rights, which satisfies the criteria listed in article 21 of the Convention, be refused solely on the basis of gender-related issues?
b) is Resolution 1366 (2004) and Resolution 1426 (2005) in breach of the Assembly's powers and responsibilities under the Convention to refuse a list, or a name on such list, only on the basis of the criteria listed on article 21 of the Convention?
[closing formula]"

"It is for consideration, consequently, whether the Court should not be given a general jurisdiction to interpret the Convention, which would therefore include matters arising out of the application of the Convention but not resulting from contentious proceedings brought under Article 48.
If the Court is given jurisdiction to give an authoritative interpretation on matters of this sort, it is important to keep it within proper limits. Its new competence should be limited to questions of a legal character. There are no doubt gaps in the Convention which will need to be filled; some of them require legal decisions and might well be left to the Court, but others are of a political character and we should put the Court in a false position if we asked it to take political decisions.
...
Within the limits thus laid down, there are a certain ber of problems of interpretation of a legal character on which it would be useful to have an authoritative ruling. The following are just two examples of problems of a legal character about which the interpretation of the Convention is not clear:
1. Whether a simple majority or an absolute majority is required for the election of the judges under Article 39. ...
2. The procedure by which the Committee of Ministers should discharge its obligations under Article 32 of the Convention. ..."

"3. The Assembly decides not to consider lists of candidates where:
(...)
ii. the list does not include at least one candidate of each sex, except when the candidates belong to the sex which is under-represented in the Court, that is the sex to which under 40% of the total ber of judges belong."
21. The report of the Committee on Legal Affairs and Human Rights concerning Resolution 1366 (Doc. 9963 of 7 October 2003) includes the following passage:
"... The candidates should be made aware of the criteria employed by the Sub-Committee in reaching its decision. In assessing the candidates, the Sub-Committee will have considered the completed model curriculum vitae. By interview, Members have the opportunity to explore and clarify their skills and abilities and to make further assessment of the candidate based on:
- knowledge and awareness of European Convention jurisprudence
- general legal knowledge and experience
- intellectual and analytical ability
- maturity and soundness of judgement
- decisiveness and authority
- communication and listening skills
- integrity and independence
- fairness and impartiality
- understanding of people and society
- courtesy and humanity
- commitment to public service
- conscientiousness and diligence".

"6. In order to remedy these shortcomings and assist the governments of the member states in their procedures for selecting candidates for the next elections, the Assembly recommends that the Committee of Ministers invite the governments of the member states to apply the following criteria when drawing up lists of candidates for the office of judge in the European Court of Human Rights:
i. issue a call for candidatures through the specialised press, so as to obtain candidates who are indeed eminent jurists satisfying the criteria laid down in Article 21, paragraph 1, of the Convention;
ii. ensure that the candidates have experience in the field of human rights, either as practitioners or as activists in non-governmental organisations working in this area;
iii. select candidates of both sexes in every case;
iv. ensure that the candidates are in fact fluent in either French or English and are capable of working in one of these two languages;
v. put the names of the candidates in alphabetical order.
7. The Assembly also recommends that the Committee of Ministers invite the governments of member states to consult their national parliaments when drawing up the lists so as to ensure the transparency of the national selection procedure."

"18. In particular, the Assembly believes that it is not satisfactory merely to assert that the gender balance of the Court reflects the under-representation of women in the judiciary of the member states. It is in the interest of impartiality and of the Court's effectiveness for the Committee of Ministers, the Assembly, and the high contracting parties to address the issue of the gender imbalance of the Court by considering - and where necessary, improving - the procedures for the appointment of judges.
19. In addition to the moral qualities and experience rightly expected of candidates, laid down in Article 21, paragraph 1, of the Convention, the Assembly recommends that the Committee of Ministers invite the governments of the member states to meet six other criteria before submitting lists of candidates for the office of judge in the European Court of Human Rights, namely to ensure:
i. that a call for candidatures has been issued through the specialised press;
ii. that candidates have experience in the field of human rights;
iii. that every list contains candidates of both sexes;
iv. that the candidates have a sufficient knowledge of at least one of the two official languages;
v. that the names of the candidates are placed in alphabetical order;
vi. that as far as possible no candidate should be submitted whose election might result in the necessity to appoint an ad hoc judge.
20. The Assembly also urges the governments of member states to notify their parliaments and their appropriate committees of their procedures and timetables when drawing up lists of candidates for the Court.
21. It invites the Committee of Ministers, on the occasion of the forthcoming revision of the Convention, to introduce the following amendments:
"Article 22. Election of judges
1. (...) containing at least one candidate of each sex. [otherwise unchanged]
2. (...)
3. The same procedure shall apply to the replacement of a judge who is compelled to withdraw. [otherwise unchanged]...'"

"6. It is in this spirit that the Committee of Ministers takes note of the six criteria in paragraph 19 of the Recommendation and invites the governments of Contracting Parties to make every attempt to meet them when preparing lists of candidates for election to the Court. However, it considers that criterion iii. (i.e. "that every list contains candidates of both sexes") should be assessed against the background of paragraphs 7 to 9 below, and that criterion v. ("that the names of candidates are placed in alphabetical order") should not be regarded as preventing an independent body involved in the national nomination process from offering its views as to the relative merits of the three listed candidates.
7. Having regard to the Assembly's proposals for revision of the Convention (paragraph 21), the Assembly has already taken note of the fact that the Committee of Ministers chose not to implement the proposal to amend Article 22 of the Convention in order to provide that lists contain at least one candidate of each sex. The Committee of Ministers, recalling its constant position originally expressed as early as May 1997, wishes to make it clear that it fully shares the Assembly's determination to secure a proper balance of the sexes in the composition of the Court and agrees therefore that lists of candidates should as a general rule contain at least one candidate of each sex.
8. The Committee nonetheless believes that circumstances may exceptionally arise in which, as a result of the correct application of the other five criteria, a Contracting Party may find itself obliged to submit a list containing candidates of only one sex in derogation from that rule, and that it would therefore be undesirable to give such a rule binding force under the Convention. In this context, the Committee draws attention to the danger that such an obligation could under certain circumstances give rise to difficulties in satisfying the requirements of Article 21 of the Convention.
9. The Committee of Ministers therefore invites the Assembly to consider the possibility of modifying its own rules in order to allow exceptional derogation from the rule where the authorities of the Contracting Party concerned present convincing arguments to the Committee of Ministers and the Assembly to the effect that, in order to respect the requirements concerning the individual qualifications of candidates, it could not do otherwise than to submit a single-sex list. ..."

"It was decided not to amend the first paragraph of Article 22 to prescribe that the lists of three candidates nominated by the High Contracting Parties should contain candidates of both sexes, since that might have interfered with the primary consideration to be given to the merits of potential candidates. However, Parties should do everything possible to ensure that their lists contain both male and female candidates."

"I. Introduction
1. In January 2004, the Assembly adopted Resolution 1366 (2004) and Recommendation 1649 (2004). In these new texts, it confirmed the need to retain the selection procedure it established in 1996. It also emphasised the need to have candidates of the required level to exercise the function of judge in accordance with Article 21 of the European Convention on Human Rights, as well as the need for gender balance.
2. In March 2005, Resolution 1366 (2004) was amended by Resolution 1426 (2005), under which single-sex lists of candidates may be considered by the Assembly if the sex is under-represented in the Court (under 40% of judges).
3. Under the current wording of the Resolution, the Ad Hoc Sub-Committee on the Election of Judges to the European Court of Human Rights has no choice but to recommend the rejection of single-sex lists if that sex is over-represented.
4. On 5 October 2006, I and several other members presented a motion for a resolution (Doc 11067) to enable the existing rule to be waived in exceptional circumstances. At its meeting on 6 October 2006, the Committee on Legal Affairs and Human Rights (AS/Jur) endorsed this motion, in which we proposed adding a clause to paragraph 3.ii. of Resolution 1366 (2004) as amended by Resolution 1426 (2005). The Committee also appointed me rapporteur in the event of the matter being referred to it for report.
5. Having considered the matter, the Bureau of the Assembly asked the Committee on Rules of Procedure and Immunities (AS/Pro) to provide it with an opinion on this subject.
6. In its opinion, of 25 January 2007, the AS/Pro indicated that "given that, in Resolution 1366 (2004) as modified, the Assembly clearly defined the procedure for examining candidatures to the European Court of Human Rights and the criteria which the lists of candidates must meet, the procedure cannot be changed without an official amendment to the Resolution. The Assembly itself must therefore decide on any change to the procedure, on the basis of a new report and a new draft Resolution, which would have to be submitted to it for adoption" (see document AS/Pro (2007) 02 rev).
7. At its meeting on 26 January 2007, after having considered the AS/Pro's opinion, the Bureau decided to instruct the Committee on Legal Affairs and Human Rights to prepare a report on the basis of the above-mentioned motion for a resolution (Doc 11067).
8. On the same day, the matter was referred to our Committee for report.
II. Amending Resolution 1366 (2004) to take account of exceptional circumstances
9. In its reply to Recommendation 1649 (2004), the Committee of Ministers indicated that "circumstances may exceptionally arise in which, as a result of the correct application of the other five criteria [eerated in paragraph 19 of the Recommendation], a Contracting Party may find itself obliged to submit a list containing candidates of only one sex in derogation from that rule... In this context, the Committee draws attention to the danger that such an obligation could under certain circumstances give rise to difficulties in satisfying the requirements of Article 21 of the Convention" (Doc 10506, emphasis added).
10. The Committee of Ministers therefore invited the Assembly "to consider the possibility of modifying its own rules in order to allow exceptional derogation from the rule where the authorities of the Contracting Party concerned present convincing arguments to the Committee of Ministers and the Assembly to the effect that, in order to respect the requirements concerning the individual qualifications of candidates, it could not do otherwise than to submit a single-sex list" (again, emphasis added).
11. In view of the difficulties which may be encountered in examining a list one aspect of which leaves no procedural choice but to recommend its rejection, whereas that aspect might exceptionally be justified, taking account of compliance with the other criteria for the selection of judges laid down by the Assembly, consideration should be given to providing for an exception to the rule.
12. If taken to the extreme, complying with one of the criteria laid down by the Assembly in its procedure for the selection of judges may have the contrary effect of preventing compliance with the other selection criteria.
13. In this connection, attention should be drawn to paragraph 49 of the explanatory report on Protocol No 14 to the European Convention on Human Rights, according to which "it was decided not to amend the first paragraph of Article 22 to prescribe that the lists of three candidates nominated by the High Contracting Parties should contain candidates of both sexes, since that might have interfered with the primary consideration to be given to the merits of potential candidates. However, Parties should do everything possible to ensure that their lists contain both male and female candidates".

"The Assembly decides not to consider lists of candidates where:
(...)
ii. the list does not include at least one candidate of each sex, except when the candidates belong to the sex which is under-represented in the Court, that is the sex to which under 40% of the total ber of judges belong, or in exceptional circumstances considered as such by the Ad hoc Sub-Committee on the Election of Judges to the European Court of Human Rights and agreed to by a two-thirds majority."

"8. The Committee on Legal Affairs and Human Rights is proposing to the Assembly to amend the rules introduced by the above-mentioned Resolutions, to allow the Assembly not to reject all-male lists in "exceptional circumstances" so as not to "reduce the Assembly's ability to choose between three candidates who satisfy all the other selection criteria" (summary of Doc. 11208). Indeed, the Committee even considers that "[d]ifficulties have, however, been encountered because of the strict application of the criterion set out in paragraph 3 ii. of Resolution 1366 (2004) as amended by Resolution 1426 (2005), to the detriment of the other criteria required in terms of the qualifications of the candidates." This is nothing more than an assumption that damages the credibility of female candidates and female judges on the European Court of Human Rights.
9. In fact, there is only one single country which has found it "difficult" to comply with the rule of the Assembly that a female candidate must be included on the candidate list. The judge for this country - Malta - was elected in January 1998 and took up his functions in November 1998 for a six-year term. The country twice put forward an all-male candidate list to replace him (transmitted to the Assembly by the Committee of Ministers in March 2004 and in September 2006), but the elections have not been held as the lists do not comply with the Assembly's rules. The proposal of the Committee on Legal Affairs and Human Rights is, in fact, a proposal designed to change the Assembly's rules to suit one single country, rather than make that one single country abide by the Assembly's rules which it has already flouted twice!
10. The argument put forward by the Rapporteur of the Committee on Legal Affairs and Human Rights, Ms Bemelmans-Videc, to justify this proposal is that there may be exceptional circumstances where "a state has done everything possible to include members of the under-represented sex in the list of candidates - but without success because of the requirement to satisfy the other criteria concerning the choice of the best qualified candidates". This argument is untenable, as it presupposes that a state may face a situation where there is not one single woman at least as qualified as a man - which is simply inconceivable.
11. Why is this inconceivable? Few people know that there is no citizenship requirement to become a judge on the European Court of Human Rights. In other words, you do not need to hold the citizenship of the country proposing you - indeed, you do not even have to hold the citizenship of a High Contracting Party (i.e. a European citizenship). Thus, for example, a Swiss judge is currently serving on behalf of Liechtenstein, and, in the past, there has even been a Canadian judge on the Court. The necessary requirements to become a judge are, according to the Convention: "The judges shall be of high moral character and must either possess the qualifications required for appointment to high judicial office or be jurisconsults of recognised competence". The Assembly itself has interpreted these requirements further in Resolution 1366 (2004).
12. Malta is not the smallest member state of the Council of Europe by any means. It has nearly 400.000 inhabitants, half of them women. There are two female judges and six female magistrates in Malta, and many more female advocates (the current judge on the Court, Mr Giovanni Bonello, was an advocate in private practice before he was elected). The country thus has a sufficiently large pool of highly qualified female potential candidates. However, even if it had not, it could choose a well-qualified female candidate from another country (the United Kingdom and Italy would spring to mind, the two countries which most influenced Malta's legal tradition over the centuries). In fact, Malta could even choose amongst the most famous human rights lawyers globally, from Mary Robinson over Asma Jahangir to Shirin Ebadi. These candidates would certainly not be less qualified than the three male candidates Malta has proposed so far.
13. Furthermore, much smaller countries than Malta have included qualified women candidates on their candidate lists. In fact, in several cases, these candidates were even elected judges to the European Court for Human Rights, such as Mrs Isabelle {Berro-Lefevre} for Monaco (population: around 32.000) and Mrs Antonella Mularoni for San Marino (population: around 30.000). The true impediment to the inclusion of a qualified woman candidate on the list submitted by Malta thus appears not to be a lack of qualified female candidates, but a lack of respect for the principle of gender equality.
C. The need for gender balance on the Court and in selection procedures
14. Being elected a member of the European Court of Human Rights is an honour, which brings with it heavy responsibilities, but also high public esteem; it is seen as the pinnacle of a legal career. It is obvious that the position of judge at the European Court of Human Rights should thus be open equally to women and men.
15. However, in most countries, the selection procedure of the candidates at the national level is not fully transparent and dominated by men. With the "old boys network" alive and kicking in most member states, it should thus come as no surprise that, already at that level, more male than female candidates are put forward - in the last three years, 94% of all candidate lists included more men than women candidates! These bers suggest that the biggest bias against women candidates is still at the national level.
16. As our Rapporteur for opinion on the recent report on "improving CPT selection procedures", Mrs Wurm, pointed out a few weeks ago, "the Committee on Legal Affairs and Human Rights is trying to play "quality" against "gender equality"... This argument is a very old one and has been used in the past to try and avoid the introduction of "quotas" or other forms of gender-based positive discrimination. What this argument does not take into account is that, like beauty, "quality" is in the eye of the beholder. It has been proven by countless studies that selection panels tend to reproduce themselves, in particular as concerns their gender composition. In other words, regardless of the qualifications of candidates, male-dominated panels tend to select men."

"Steps taken by the Assembly to improve the procedure for examining candidatures for the election of judges to the European Court of Human Rights
7. The Assembly decided to improve its own procedure for choosing between the three candidates nominated by each Contracting Party. To this end, it adopted Resolution 1082 (1996) and Recommendation 1295 (1996) in April 1996 and Resolution 1200 (1999) in September 1999.
8. In these texts, the Assembly expressed the view that it would be useful if the information to be provided by the candidates were presented on broadly similar lines to facilitate comparison between the candidates. For that reason a standard curriculum vitae was sent out (see appendix I to Resolution 1200 (1999)). The Assembly also decided to ask candidates to participate in a series of personal interviews. The Committee on Legal Affairs and Human Rights established a special ad hoc Sub-Committee to conduct the interviews.
9. The Assembly confirmed the system of interviews in its Resolution 1200 (1999) on the election of judges to the European Court of Human Rights. In its Recommendation 1429 (1999) it made proposals for nominating candidates at national level. By its Order 558 (1999), it instructed its Sub-Committee on the election of judges "to make sure that in future elections to the Court member states apply the criteria which it has drawn up for the establishment of lists of candidates, and in particular the presence of candidates of both sexes".

"In addition to the moral qualities and experience rightly expected of candidates, laid down in Article 21, paragraph 1, of the Convention, the Assembly recommends that the Committee of Ministers invite the governments of the member states to meet six other criteria before submitting lists of candidates for the office of judge in the European Court of Human Rights, namely to ensure:
i. that a call for candidatures has been issued through the specialised press;
ii. that candidates have experience in the field of human rights;
iii. that every list contains candidates of both sexes;
iv. that the candidates have a sufficient knowledge of at least one of the two official languages;
v. that the names of the candidates are placed in alphabetical order;
vi. that as far as possible no candidate should be submitted whose election might result in the necessity to appoint an ad hoc judge".