Дело НОМЕР
Р Е Ш Е Н И Е
Именем Российской Федерации
ДАТА года г. Златоуст
Златоустовский городской суд Челябинской области в составе:
председательствующего судьи Максимова А.Е.,
при секретаре Сержантове Д.Е.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора г. Златоуста в интересах Российской Федерации о признании нормативного правового акта в части противоречащим федеральному законодательству и недействующим,
у с т а н о в и л :
Прокурор г. Златоуста обратился в суд с заявлением о признании противоречащим закону и недействующим со дня принятия п. 23 Положения о Контрольно-счетной палате Златоустовского городского округа, утвержденного решением Собрания депутатов от ДАТА года НОМЕР.
В обоснование своих требований сослался на то, что решением Собрания депутатов Златоустовского городского округа от ДАТА года НОМЕРЗГО утверждено Положение о Контрольно-счетной палате Златоустовского городского округа. Решение опубликовано в газете Златоустовский рабочий ДАТА года. Пункт 23 Положения, которым установлено дополнительное основание и порядок досрочного расторжения трудового договора с Председателем Контрольно-Счетной палаты в случае, если в ходе рассмотрения ежегодного отчета о работе КСП депутаты принимают отрицательное решение, противоречит требованиям федерального законодательства. Согласно ст. 72 Конституции РФ трудовое законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. В соответствии со ст. 6 ТК РФ к ведению федеральных органов исполнительной власти в сфере трудовых отношений относится принятие обязательных для применения на всей территории РФ федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих порядок заключения, изменения и расторжения трудовых договоров. При этом в соответствии со ст. 11 ТК РФ на государственных гражданских служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ о государственной гражданской службе и муниципальной службе. Ни в ТК РФ, ни в ст. 19 ФЗ от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ», устанавливающей дополнительные основания расторжения трудового договора с муниципальным служащим, такого основания, как установлено в оспариваемом пункте Положения, не имеется. Органам местного самоуправления полномочия по правовому регулированию вопросов, связанных с установлением оснований расторжения трудовых договоров с муниципальными служащими не предоставлены. В связи с нарушением федерального законодательства, допущенного при принятии указанного муниципального правового акта, ДАТА года в Собрание депутатов ЗГО принесен протест. Решением Собрания от ДАТА года НОМЕР протест прокурора отклонен. В соответствии со ст. 7 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, ФЗ и другим нормативным правовым актам РФ, в связи с чем в силу ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в интересах РФ.
В судебном заседании помощник прокурора Козлова С.Г. на удовлетворении заявленных требований настаивала.
Представители заинтересованных лиц Собрания депутатов ЗГО, главы ЗГО в судебное заседание не явились, о времени и месте слушания дела извещены надлежащим образом.
В судебном заседании ДАТА года представитель Собрания депутатов ЗГО Игнатенко С.Б., действующая на основании доверенности, в удовлетворении заявленных требований просила отказать.
В письменном отзыве на заявление оспариваемый пункт Положения о Контрольно-счетной палате ЗГО полагала правомерным, указав, что дополнительные основания расторжения трудового договора с руководителем организации установлены ст. 278 ТК РФ, согласно которой существуют «иные основания прекращения трудового договора с руководителем организации». ФЗ от ДАТА года НОМЕРФЗ «О муниципальной службе в РФ» является тем иным законом, который применим в рамках п. 3 ст. 278 ТК РФ. Перечень иных оснований прекращения трудового договора с руководителем организации законодательством не установлен, однако, при установлении в трудовом договоре иных оснований эти дополнительные основания должны иметь четкие, ясные и конкретные формулировки, быть связаны с функциями (обязанностями) руководителя организации как работодателя, так и работника. П. 23 Положения указанным условиям отвечает и имеет четкую формулировку. Дополнительное основание расторжения трудового договора связано с трудовой функцией работника - руководителя КСП. Возможный факт отклонения отчета о работе КСП Собранием депутатов может показать профессиональную несостоятельность руководителя КСП. С действующим руководителем КСП заключен трудовой договор, содержащий условия п. 23 Положения л.д. 12).
Представитель главы ЗГО Платонова Е.А., действующая на основании доверенности, в судебном заседании ДАТА года заявленные требования полагала не подлежащими удовлетворению.
В письменном отзыве указала, что оспариваемый п. 23 Положения сдержит дополнительное основание, предусмотренное п. 3 ст. 278 ТК РФ. При этом Собрание депутатов является работодателем в отношении председателя КСП и, соответственно, вправе определять такие дополнительные основания для прекращения трудового договора. При этом ст. 30 закона Челябинской области «О контрольно-счетной палате Челябинской области» также содержит дополнительные основания для прекращения трудовых отношений с председателем КСП области л.д. 17).
Заслушав прокурора, исследовав материалы дела, суд полагает требования прокурора подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.
В соответствии со ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
В силу п.п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
Согласно ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 5).
Из статьи 37 (часть 1) Конституции Российской Федерации, гарантирующей каждому право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, во взаимосвязи с ее статьями 19 и 32 (части 2 и 4) вытекает право граждан на равный доступ к муниципальной службе, прохождение которой является одновременно и осуществлением трудовых прав. Эти права, согласно статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, могут быть ограничены только федеральным законом соразмерно конституционно значимым целям.
Исходя из положений Конституции Российской Федерации, законодатель субъекта Российской Федерации не вправе вторгаться в сферу ведения Российской Федерации, но по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов он может самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего федерального закона либо в случаях неурегулирования в федеральном законе тех или иных общественных отношений; при этом должны быть соблюдены конституционные требования о непротиворечии законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации федеральным законам и о соблюдении прав и свобод человека и гражданина.
Согласно п. 23 Положения о контрольно-счетной палате Златоустовского городского округа, утвержденного решением Собрания депутатов Златоустовского городского округа от ДАТА года НОМЕРЗГО, с председателем контрольно-счетной палаты, помимо оснований, предусмотренных федеральным законодательством, трудовой договор может быть досрочно расторгнут в случае, если в ходе рассмотрения ежегодного отчета о работе контрольно-счетной палаты депутаты принимают отрицательное решение по его утверждению (проголосовало «за» менее 13 депутатов). В случае отклонения Собранием депутатов ежегодного отчета за следующий календарный год председатель Собрания депутатов обязан вынести вопрос о досрочном расторжении трудового договора с председателем контрольно-счетной палаты на рассмотрение Собрания депутатов. В случае принятия решения Собранием депутатов о расторжении трудового договора с председателем контрольно-счетной палаты председатель Собрания депутатов обязан расторгнуть его в течение пяти дней. Указанные условия должны быть предусмотрены в трудовом договоре с председателем контрольно-счетной палаты.
Установление Собранием депутатов ЗГО своим нормативным правовым актом дополнительного основания увольнения муниципального служащего, не предусмотренного федеральным законодательством, суд считает незаконным, нарушающим трудовые права лица, на которого указанный пункт распространяется.
Как следует из правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от ДАТА года по делу о проверке конституционности положений статей 18 и 20 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», признание за субъектами Российской Федерации права осуществлять опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения не дает им автоматически полномочий по решению в полном объеме вопросов, имеющих универсальное значение как для законодателя в субъектах Российской Федерации, так и для федерального законодателя, и в силу этого подлежащих регулированию федеральным законом.
Прекращение трудовых отношений не по воле самого работника связано с ограничением его прав, гарантированных статьей 37 (часть 1) Конституции Российской Федерации, и, следовательно, требует единого регулирования на территории Российской Федерации в соответствии со статьями 55 (часть 3) и 71 (пункт «в») Конституции Российской Федерации, то есть может осуществляться только федеральным законодателем.
Собрание депутатов Златоустовского округа, являясь представительным выборным органом местного самоуправления, обладает правом принимать от имени населения решения по вопросам местного значения.
Вопросы, связанные с организацией муниципальной службы и правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от ДАТА года НОМЕРФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».
Согласно ст. 3 названного Закона правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, а также настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (далее - законодательство о муниципальной службе), уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты (ч. 1). На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными настоящим Федеральным законом (ч. 2).
Согласно ст. 19 Закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» помимо оснований для расторжения трудового договора, предусмотренных Трудовым кодексом Российской Федерации, трудовой договор с муниципальным служащим может быть также расторгнут по инициативе представителя нанимателя (работодателя) в случае:
1) достижения предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы;
2) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе;
3) несоблюдения ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой и установленных статьями 13 и 14 настоящего Федерального закона;
4) применения административного наказания в виде дисквалификации.
Из этого следует, что установленные оспариваемым пунктом Положения дополнительные нормы об основаниях прекращения муниципальной службы вышеуказанным Законом не предусмотрены.
Таким образом, п. 23 Положения о контрольно-счетной палате Златоустовского городского округа, утвержденного решением Собрания депутатов Златоустовского городского округа от ДАТА года НОМЕРЗГО, противоречит федеральному законодательству.
Суд относится критически к доводам представителей ответчика о том, что п. 3 ст. 278 ТК РФ позволяет Председателю Собрания депутатов ЗГО, как работодателю, устанавливать дополнительные основания прекращения трудового договора с председателем Контрольно-счетной палаты, поскольку по данная норма не предполагает установления дополнительных оснований прекращения трудового договора путем закрепления их в нормативно правовом акте, принятым Собранием депутатов округа.
Ссылку представителя ответчика Платоновой Е.А. на наличие дополнительных оснований прекращения трудового договора с председателем КСП Челябинской области в ст. 30 Закона Челябинской области «О контрольно-счетной палате Челябинской области» суд находит несостоятельной, поскольку указанный закон является законом субъекта федерации.
Как указал Конституционный Суд России в постановлении от ДАТА г. N19-П, закрепление в федеральном законе единого для России перечня оснований прекращения трудового договора по инициативе работодателя является одной из существенных гарантий права на труд. Этот перечень не может быть расширен актами субъектов РФ; воспроизведение же в законах субъектов РФ оснований, предусмотренных в федеральных законах и обоснованных соответствующими требованиями к муниципальной службе, само по себе не выходит за пределы полномочий субъекта РФ в области регулирования этих отношений.
Сведений о том, положения ст. 30 Закона Челябинской области «О контрольно-счетной палате Челябинской области» являлись предметом судебного нормоконтроля и признаны не противоречащими закону, ответчиками не представлено.
При рассмотрении заявления прокурора г. Златоуста суд не вправе давать оценку соответствия требованиям закона положений ст. 30 Закона Челябинской области «О контрольно-счетной палате Челябинской области», не являющегося предметом судебного разбирательства.
Частью 2 ст. 253 ГПК РФ предусмотрено, что установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Суд считает, что пункт 23 Положения о контрольно-счетной палате Златоустовского городского округа, утвержденного решением Собрания депутатов Златоустовского городского округа от ДАТА года НОМЕРЗГО следует признать недействующим со дня его принятия.
В соответствии с ФЗ от ДАТА года НОМЕРФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Уставом Златоустовского городского округа информация о решении суда, изменяющем Положение, подлежит опубликованию в газете «Златоустовский рабочий».
Руководствуясь ст. ст. 12, 198, 253 ГПК РФ,
р е ш и л :
Требования прокурора города Златоуста удовлетворить.
Признать пункт 23 Положения о контрольно-счетной палате Златоустовского городского округа, утвержденного решением Собрания депутатов Златоустовского городского округа от ДАТА года НОМЕРЗГО, недействующим со дня его принятия.
Обязать главу Златоустовского городского округа в течение двадцати дней со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать сообщение о решении суда в газете «Златоустовский рабочий».
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по гражданским делам в течение 10 дней со дня принятия решения в окончательной форме через суд, вынесший решение.
Председательствующий А.Е. Максимов