Дело № 2-403/2012
Р Е Ш Е Н И Е
Именем Российской Федерации
06 марта 2012 года г. Златоуст
Златоустовский городской суд Челябинской области в составе:
председательствующего судьи Максимова А.Е.,
при секретаре Решетниковой Д.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора г. Златоуста в интересах Российской Федерации о признании нормативного правового акта противоречащим закону и недействующим,
у с т а н о в и л :
Прокурор г. Златоуста обратился в суд с заявлением о признании противоречащим закону и недействующим со дня вынесения решения суда Решения Собрания депутатов Златоустовского городского округа (далее – Собрания депутатов ЗГО) от 03 ноября 2009 года № 77-ЗГО «О жилых помещениях для социальной защиты отдельных категорий граждан» (в редакции решений от 02 июля 2010 года № 47-ЗГО, от 03 ноября 2011 года № 64-ЗГО); возложении на главу Златоустовского городского округа обязанности опубликовать сообщение о решении суда в газете «Златоустовский рабочий».
В обоснование своих требований сослался на то, что в прокуратуру города для оценки на предмет законности поступило решение Собрания депутатов Златоустовского городского округа от 03 ноября 2011 года № 64-ЗГО «О внесении изменений в решение Собрания депутатов Златоустовского городского округа от 03 ноября 2009 года № 77-ЗГО «О жилых помещениях для социальной защиты отдельных категорий граждан» (в редакции решения от 02 июля 2010 года № 47-ЗГО). Решение Собрания депутатов Златоустовского городского округа от 03 ноября 2009 года № 77-ЗГО опубликовано в газете «Златоустовская панорама» 09 ноября 2009 года; Решение Собрания депутатов Златоустовского городского округа от 02 июля 2010 года № 47-ЗГО опубликовано в газете «Златоустовский рабочий» 03 августа 2010 года; Решение Собрания депутатов Златоустовского городского округа от 03 ноября 2011 года № 64-ЗГО опубликовано в газете «Златоустовский рабочий» 26 ноября 2011 года. Положения вышеуказанных нормативных правовых актов прокурор считает незаконными по следующим основаниям:
Решение Собрания депутатов Златоустовского городского округа от 03 ноября 2009 года № 77-ЗГО «О жилых помещениях для социальной защиты отдельных категорий граждан» (в редакции решений от 02.07.2010 № 47-ЗГО, от 03.11.2011 № 64-ЗГО) предусматривает установление категорий граждан, относящихся к числу граждан, нуждающихся в специальной социальной защите, а также определяет порядок предоставления жилых помещений для социальной защиты отдельных категорий граждан.
В силу положений ЖК РФ категории граждан, нуждающихся в специальной социальной защите, устанавливаются федеральным законодательством, законодательством субъектов РФ, порядок предоставления жилых помещений для социальной защиты должен быть установлен также федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ.
Кроме того, в соответствии с ч. 2 ст. 92 ЖК РФ, использование жилого помещения в качестве специализированного жилого помещения допускается только после отнесения такого помещения к специализированному жилищному фонду с соблюдением требований и в порядке, которые установлены уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Согласно п. 11 «Правил отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду и типовых договоров найма специализированных жилых помещений», утвержденных Постановлением Правительства РФ от 26 января 2006 года № 42, в качестве жилых помещений для социальной защиты отдельных категорий граждан используются специально построенные или приспособленные для таких целей здания.
Вопреки требованиям указанных норм, Приложением 2 к Решению Собрания депутатов Златоустовского городского округа от 03 ноября 2009 года № 77-ЗГО «О жилых помещениях для социальной защиты отдельных категорий граждан», к помещениям для социальной защиты отдельных категорий граждан отнесены квартиры в домах по адресу: проспект им. Ю.А. Гагарина, 2 линия, д. 8 «а» и ул. Урицкого, 40 в г. Златоусте, а не отдельные, специально приспособленные здания. Решение Собрания депутатов Златоустовского городского округа от 03 ноября 2009 года № 77-ЗГО «О жилых помещениях для социальной защиты отдельных категорий граждан» не соответствует требованиям закона, принято с превышением компетенции представительного органа местного самоуправления.
Согласно требованиям ст. 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», до обращения с заявлением в суд прокурором в представительный орган местного самоуправления был направлен протест с требованием отменить противоречащий закону нормативный правовой акт. Протест был отклонен на заседании Собрания депутатов Златоустовского городского округа 22 декабря 2011 года
В судебном заседании помощник прокурора Кустиков А.Г. на удовлетворении заявленных требований настаивал.
Представитель заинтересованных лиц Собрания депутатов Златоустовского городского округа, Администрации Златоустовского городского округа Соснина Т.В., действующая на основании доверенностей, в судебном заседании в удовлетворении заявленных требований просила отказать.
В письменных отзывах на заявление указала, что принятые Собранием депутатов ЗГО решения от 3 ноября 2009 года № 77-ЗГО «О жилых помещениях для социальной защиты отдельных категорий граждан», а также от 2 июля 2010 года № 47-ЗГО, от 3 ноября 2011 года № 64-ЗГО о внесении изменении в решение от 3 ноября 2009 года № 77-ЗГО положениям ЖК РФ не противоречат, поскольку федеральным законодательством и законодательством Челябинской области, в соответствии со статьей 98 ЖК РФ, установлены категории граждан, которые нуждаются в специальной социальной защите. Соответственно, лица из их числа вправе претендовать на предоставление жилых помещений для социальной защиты отдельных категорий граждан.
Собрание депутатов ЗГО, принимая оспариваемое Положение, свою компетенцию не превысило, поскольку устанавливает не категории граждан, нуждающихся в социальной защите, а лишь перечень граждан, которым могут предоставляться жилые помещения для социальной защиты, используя установленные федеральным и региональным законодательством категории.
Так, ФЗ «О ветеранах» устанавливает правовые гарантии социальной защиты ветеранов и указывает, что установленные данным законом категории ветеранов обеспечиваются жильем в соответствии с жилищным законодательством. Поскольку жилищное законодательство регулирует, в том числе, вопросы предоставления жилых помещений для социальной защиты отдельных категорий граждан, лица из числа ветеранов ВОВ также имеют право на проживание в таких жилых помещениях.
ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ» также содержит норму об обеспечении жильем инвалидов в соответствии с жилищным законодательством, соответственно, следует вывод о возможности предоставления вышеуказанных жилых помещений.
ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» регулирует отношения в сфере социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, являющегося одним из направлений деятельности по социальной защите населения, устанавливает экономические, социальные и правовые гарантии. Так, указанные граждане имеют право на получение социального обслуживания, которое в соответствии с Положением предоставляется гражданам, занимающим жилые помещения. Кроме того, статья 22 данного закона устанавливает, что остро нуждающиеся в социальной защите граждане пожилого возраста и инвалиды обеспечиваются временным жилым помещением.
В соответствии с Положением, жилые помещения предоставляются, в том числе, во временное пользование. ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в РФ» устанавливает для граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, право на социальное обслуживание, в том числе предоставление временного жилья и обслуживание в учреждениях социального обслуживания, соответственно, указанная категория также имеет право на предоставление жилья для социальной защиты, и на социальное обслуживание в нем.
Специализированные жилые помещения предоставлялись гражданам на территории ЗГО до введения ЖК РФ и постановления Правительства РФ от 26 января 2006 года № 42 на основании Положения «О специализированном жилом доме - комплексе социального использования» (СЖДК), утвержденного Главой администрации г. Златоуста от 26 декабря 1994 года, в котором указывались положения о статусе СЖДК, порядке предоставления жилья, категории граждан которым предоставляется жилое помещений и другие положения.
На основании постановления Главы администрации города Златоуста от 27 апреля 1995 года № 440/1 «О разрешении заселения социального специализированного 69 квартирного жилого дома № 8 с нежилыми гостевыми квартирами и помещениями обслуживания по 2 линии пр. Гагарина, построенного Управлением капитального строительства администрации города» и распоряжений Главы города Златоуста от 31 декабря 2002 года № 2422-р «О приемке в эксплуатацию 5-ти этажного 47 квартирного жилого дома № 40 (дом для ветеранов; 1-я очередь) по ул. им. М.С. Урицкого в г.Златоусте Челябинской области», от 12 января 2004 года № 25-р «О приемке в эксплуатацию 29-квартирного 5-этажного дома (дом для ветеранов 2 очередь) по адресу: Челябинская область, г. Златоуст, ул. им. М.С. Урицкого, 40», жилые дома по адресам: пр. Гагарина. 2 линия, дом 8-а и ул. им. Урицкого, дом 40 изначально строились как социальные специализированные дома и дома ветеранов и в настоящее время являются таковыми. Доводы прокурора города Златоуста о том, что в Приложении 2 к Положению к помещениям для социальной защиты отдельных категорий граждан отнесены квартиры в домах, а не отдельные специально приспособленные здания, противоречат нормам ЖК РФ, в частности, ст. 15 ЖК РФ, в соответствии с которой объектами жилищных прав являются жилые помещения. Жилым помещением признается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан, отвечает установленным санитарным и техническим требованиям. На основании ст. 16 ЖК РФ к жилым помещениям относятся жилые дома, части жилых домов, квартиры, части квартир, комнаты. В соответствии со статьей 92 ЖК РФ к жилым помещениям для социальной защиты отдельных категорий граждан не могут быть отнесены специально приспособленные здания, а именно квартиры в домах, так как эти квартиры являются жилыми помещениями специализированного жилищного фонда.
Пробел в законодательном урегулировании данного вопроса, сохраняющийся в результате бездействия законодательных (представительных) федеральных органов государственной власти, Правительства Челябинской области, не может служить препятствием для разрешения спорных вопросов, если от этого зависит реализация вытекающих из Конституции РФ прав и законных интересов граждан (в том числе предусмотренное Конституцией РФ право на жилище).
В данном случае требования прокурора противоречат ч. 2 ст. 7 ЖК РФ: при невозможности использования аналогии закона, права и обязанности участников жилищных отношений определяются, исходя из общих начал и смысла жилищного законодательства (аналогия права) и требований добросовестности, гуманности, разумности и справедливости. Согласно п.п. 1 ч. 1 ст. 4 ЖК РФ, жилищное законодательство регулирует отношения возникновения, осуществления, изменения, прекращения права владения, пользования, распоряжения жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов. Общий смысл и общие начала жилищного законодательства определены в ст. 1 ЖК РФ: жилищное законодательство основывается на необходимости обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище, его безопасности, на неприкосновенность и недопустимость произвольного лишения жилища, на необходимость беспрепятственного осуществления вытекающих из отношений, регулируемых жилищным законодательством, прав, а также на признании равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений (по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями, если иное не вытекает из настоящего Кодекса, другого федерального закона или существа соответствующих отношений, на необходимости обеспечения восстановления нарушенных жилищных прав, их судебной защиты, обеспечения сохранности жилищного фонда и использования жилых помещений по назначению.
При удовлетворении требований прокурора участники жилищных правоотношений - граждане, проживающие в жилых помещениях для социальной защиты граждан, могут быть лишены права на жилище, гарантированного Конституцией РФ, и общие начала жилищного законодательства также не будут соблюдены. Кроме того, согласно ч. 4 и 5 ст. 1 ЖК РФ, граждане, законно находящиеся на территории РФ, имеют право свободного выбора жилых помещений для проживания в качестве собственников, нанимателей или на иных основаниях, предусмотренных законодательством. Ограничение права граждан на свободу выбора жилых помещений для проживания допускается только на основании настоящего Кодекса, другого федерального закона. Граждане, проживающие в жилых помещениях для социальной защиты отдельных категорий граждан, самостоятельно выбрали основание для проживания в таких помещениях на основании договора безвозмездного пользования в соответствии с нормами ЖК РФ. Поскольку ограничение права граждан на свободу выбора жилых помещений для проживания допускается только на основании настоящего Кодекса, другого федерального закона, и поскольку таких оснований не имеется, то граждане, проживающие в жилых помещениях для социальной защиты отдельных категорий граждан, в случае удовлетворения требований прокурора, могут быть лишены жилища, поскольку для проживания в жилых помещениях у них не будет оснований (л.д. 32-35, 55-56).
Заслушав участников процесса, допросив свидетелей, исследовав материалы дела, суд полагает требования прокурора подлежащими частичному удовлетворению по следующим основаниям.
В соответствии со ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
В силу п.п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
Согласно ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 5).
Исходя из положений Конституции Российской Федерации, законодатель субъекта Российской Федерации не вправе вторгаться в сферу ведения Российской Федерации, но по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов он может самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего федерального закона либо в случаях неурегулирования в федеральном законе тех или иных общественных отношений; при этом должны быть соблюдены конституционные требования о непротиворечии законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации федеральным законам и о соблюдении прав и свобод человека и гражданина.
Согласно ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ч. 1).
Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ч. 2).
В соответствии с п. 7 ч. 1 ст. 92 ЖК РФ к жилым помещениям специализированного жилищного фонда относятся жилые помещения для социальной защиты отдельных категорий граждан.
Решением Собрания депутатов ЗГО от 3 ноября 2009 года N 77-ЗГО «О жилых помещениях для социальной защиты отдельных категорий» (в редакции решений Собрания депутатов ЗГО от 02 июля 2010 года № 47-ЗГО, от 03 ноября 2011 года № 64-ЗГО) утверждено Положение о жилых помещениях для социальной защиты отдельных категорий граждан (Приложение 1), Перечень жилых помещений для социальной защиты отдельных категорий граждан.
Установление Собранием депутатов ЗГО своим нормативным правовым актом категорий граждан, имеющих право на жилые помещения для социальной защиты, а также отнесение жилых помещений к помещениям для социальной защиты отдельных категорий граждан в порядке, не предусмотренного федеральным законодательством, а также законодательством субъекта федерации, суд считает незаконным, нарушающим права лиц, на которых действие указанного решения распространяется.
В силу ст. 98 ЖК РФ жилые помещения для социальной защиты отдельных категорий граждан предназначены для проживания граждан, которые в соответствии с законодательством отнесены к числу граждан, нуждающихся в специальной социальной защите (ч. 1). Категории граждан, нуждающихся в специальной социальной защите, устанавливаются федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации (ч. 2).
Согласно ст. 109 ЖК РФ предоставление жилых помещений для социальной защиты отдельных категорий граждан по договорам безвозмездного пользования осуществляется в порядке и на условиях, которые установлены федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации.
Отсылочные нормы ч. 2 ст. 98 и ст. 109 ЖК РФ допускают установление круга лиц, подпадающих под действие указанной статьи, в правовых актах федерального и регионального уровней.
К категории граждан, нуждающейся в специальной социальной защите, федеральным законодательством отнесены, в том числе:
Согласно ст. 8 Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» - граждане, находящиеся в трудной жизненной ситуации. При этом ст. 3 названного закона определено, что трудная жизненная ситуация - ситуация, объективно нарушающая жизнедеятельность гражданина (инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, сиротство, безнадзорность, малообеспеченность, безработица, отсутствие определенного места жительства, конфликты и жестокое обращение в семье, одиночество и тому подобное), которую он не может преодолеть самостоятельно.
Согласно ст. 5 Федерального закона от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» - граждане пожилого возраста (женщины старше 55 лет, мужчины старше 60 лет) и инвалиды (в том числе дети-инвалиды), нуждающиеся в постоянной или временной посторонней помощи в связи с частичной или полной утратой возможности самостоятельно удовлетворять свои основные жизненные потребности вследствие ограничения способности к самообслуживанию и (или) передвижению.
Согласно ст. 1 Федерального закона от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах» - ветераны Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий на территории СССР, на территории Российской Федерации и территориях других государств (далее - ветераны боевых действий), ветераны военной службы, ветераны государственной службы, ветераны труда.
Лица, подвергшиеся политическим репрессиям, согласно Закону РФ от 18 октября 1991 года № 1761-I «О реабилитации жертв политических репрессий» - дети, находившиеся вместе с репрессированными по политическим мотивам родителями или лицами, их заменявшими, в местах лишения свободы, в ссылке, высылке, на спецпоселении (ст. 1.1), дети, оставшиеся в несовершеннолетнем возрасте без попечения родителей или одного из них, необоснованно репрессированных по политическим мотивам.дети, супруга (супруг), родители лиц, расстрелянных или умерших в местах лишения свободы и реабилитированных посмертно (ст. 2.1.), лица, которые по политическим мотивам были: а) осуждены за государственные и иные преступления; б) подвергнуты уголовным репрессиям по решениям органов ВЧК, ГПУ-ОГПУ, УНКВД-НКВД, МГБ, МВД, прокуратуры и их коллегий, комиссий, "особых совещаний", "двоек", "троек" и иных органов, осуществлявших судебные функции; в) подвергнуты в административном порядке ссылке, высылке, направлению на спецпоселение, привлечению к принудительному труду в условиях ограничения свободы, в том числе в "рабочих колоннах НКВД", а также иным ограничениям прав и свобод; г) необоснованно помещены по решениям судов и несудебных органов в психиатрические учреждения на принудительное лечение; д) необоснованно привлечены к уголовной ответственности и дела на них прекращены по нереабилитирующим основаниям; е) признаны социально опасными по политическим мотивам и подвергнуты лишению свободы, ссылке, высылке по решениям судов и внесудебных органов без предъявления обвинения в совершении конкретного преступления и другие указанные в законе категории граждан.
Дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, согласно Федеральному закону от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».
Законодательством Челябинской области к указанной категории отнесены:
Гражданин, находящийся в трудной жизненной ситуации, которому в связи с этим предоставляются социальные услуги (трудная жизненная ситуация - ситуация, объективно нарушающая жизнедеятельность гражданина (инвалидность, неспособность или ограничение способности к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, сиротство, безнадзорность, малообеспеченность, безработица, отсутствие определенного места жительства, конфликты и жестокое обращение в семье, одиночество и тому подобное), которую он не может преодолеть самостоятельно) - закон Челябинской области от 30 ноября 2004 года № 320-ЗО «О социальном обслуживании населения в Челябинской области».
Ветераны Челябинской области - Закон Челябинской области от 29 ноября 2007 года № 220-ЗО «О звании «Ветеран труда Челябинской области».
Указанные перечни не является исчерпывающими.
Собрание депутатов Златоустовского округа, являясь представительным выборным органом местного самоуправления, обладающим правом принимать от имени населения решения по вопросам местного значения, выйдя за пределы своих полномочий, оспариваемым решением установило ограниченный круг лиц, нуждающихся в социальной защите и имеющих право на предоставление жилых помещений по договорам безвозмездного пользования.
В частности, ч. 2 Положения о жилых помещениях для социальной защиты отдельных категорий граждан, утвержденного решением Собрания депутатов ЗГО от 3 ноября 2009 года № - ЗГО «О жилых помещениях для социальной защиты отдельных категорий граждан» право на жилые помещения, предоставляемые по настоящему решению в пожизненное пользование или для временного проживания, имеют проживающие и зарегистрированные (по месту жительства либо по месту пребывания) на территории Златоустовского городского округа и являющиеся не обеспеченными жилым помещением, признанные нуждающимися в обеспечении жилыми помещениями в соответствии с пунктом 6 настоящего Положения следующие категории граждан:
1) ветераны Великой Отечественной войны, указанные в статье 2 Федерального Закона от 12.01.1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах";
2) вдовы погибших (умерших) участников и инвалидов Великой Отечественной войны, имеющие право на меры социальной поддержки в соответствии со статьей 21 Федерального Закона от 12.01.1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах";
3) жертвы политических репрессий и реабилитированные лица, указанные в Законе РФ от 18.10.1991 г. N 1761-1 "О реабилитации жертв политических репрессий";
4) одинокие, одиноко проживающие ветераны труда, которым присвоено звание ветерана труда в соответствии с Федеральным Законом от 12.01.1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах";
5) одинокие, одиноко проживающие ветераны труда Челябинской области, которым присвоено звание ветеран труда Челябинской области в соответствии с Законом Челябинской области от 29.11.2007 г. N 220-ЗО "О звании "Ветеран труда Челябинской области";
6) одинокие, одиноко проживающие граждане, достигшие пенсионного возраста и имеющие жилье, которое признано непригодным для проживания;
7) семьи, оказавшиеся в трудной жизненной ситуации, в том числе семьи, в состав которых входят работники бюджетных учреждений либо инвалиды.
Трудной жизненной ситуацией является ситуация, определенная статьей 3 Федерального закона от 15.11.1995 г. N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" как ситуация объективно нарушающая жизнедеятельность гражданина (инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, сиротство, безнадзорность, малообеспеченность, безработица, отсутствие определенного места жительства, конфликты и жестокое обращение в семье, одиночество и тому подобное), которую гражданин не может преодолеть самостоятельно).
При этом расширительному толкованию данный перечень, приведенный в оспариваемом Положении, не подлежит, распространяя действие Положения лишь на указанные в нем категории граждан и ограничивая права иных категорий граждан, нуждающейся в специальной социальной защите, установленных федеральным законодательством.
Учитывая изложенное, Положение о жилых помещениях для социальной защиты отдельных категорий граждан, утвержденное решением Собрания депутатов ЗГО от 3 ноября 2009 года № - ЗГО «О жилых помещениях для социальной защиты отдельных категорий граждан» подлежит признанию незаконным, как принятое органом, не имеющим право на определение круга лиц, нуждающихся в социальной защите в целях, указанных в ст. 98 ЖК РФ.
Доводы представителя ответчика о том, что указанное положение не регулирует вопросы порядка и условий предоставления жилых помещений, которые в соответствии со ст. 109 ЖК РФ отнесены к компетенции федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, а в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 14 ЖК РФ устанавливает порядок предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда, не могут быть приняты во внимание.
В соответствии с п. 3 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относятся: владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа.
Согласно п. 3 ч. 1 ст. 50 названного закона в собственности муниципальных образований может находиться жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда.
На основании ст. 51 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ статья 51, органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (ч. 1).
Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами (ч. 2).
Согласно выпискам из реестра муниципального имущества Муниципального образования Златоустовский городской округ (л.д. 30-31), жилые помещения, отнесенные оспариваемым решением к жилым помещениям для социальной защиты отдельных категорий граждан, являются собственностью Муниципального образования Златоустовский городской округ.
На основании п. 5 ч. 2 ст. 18 Устава Златоустовского городского округа, утвержденного решением Собрания депутатов ЗГО от 23 июня 2005 года № 10-ЗГО, к полномочиям Собрания депутатов ЗГО относится определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
Однако, из анализа норм, регулирующих порядок предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда, их расположения в системе жилищного законодательства следует, что определение порядка предоставления жилых помещений для социальной защиты отдельных категорий граждан, являющихся муниципальной собственностью, не отнесено к полномочиям органов местного самоуправления, установленным ст. 14 ЖК РФ.
В силу особой социальной значимости, порядок и условия предоставления указанной категории жилых помещений отнесены законодателем к компетенции федерального законодательства и законодательства субъектов РФ (ст. 109 ЖК РФ).
Определяя круг лиц, имеющих право на предоставление специализированного жилого помещения (раздел 1 Положения), порядок учета граждан для вселения в жилые помещения (раздел 2 Положения), порядок заселения в жилые помещения (раздел 3 Положения), а также устанавливая Типовую форму договора о безвозмездном пользовании жилым помещением для социальной защиты отдельных категорий граждан (Приложение № 1 к Положению), орган местного самоуправления вышел за пределы полномочий, предоставленных ему действующим законодательством.
Оспариваемым решением утвержден также Перечень жилых помещений для социальной защиты отдельных категорий граждан (далее – Перечень), в который включены квартиры в доме 8а на 2-й линии пр. Гагарина в г. Златоусте, а также квартиры в доме 40 по ул. Урицкого в г. Златоусте.
При этом, согласно примечанию к Перечню, при наличии иных свободных жилых помещений муниципального жилищного фонда они могут быть отнесены в установленном порядке к жилым помещениям для социальной защиты отдельных категорий граждан.
Согласно ч. 2 ст. 92 ЖК РФ в качестве специализированных жилых помещений используются жилые помещения государственного и муниципального жилищных фондов. Использование жилого помещения в качестве специализированного жилого помещения допускается только после отнесения такого помещения к специализированному жилищному фонду с соблюдением требований и в порядке, которые установлены уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Включение жилого помещения в специализированный жилищный фонд с отнесением такого помещения к определенному виду специализированных жилых помещений и исключение жилого помещения из указанного фонда осуществляются на основании решений органа, осуществляющего управление государственным или муниципальным жилищным фондом.
Постановлением Правительства РФ от 26 января 2006 года № 42 утверждены Правила отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду и типовые договоры найма специализированных жилых помещений, согласно которым в качестве жилых помещений для социальной защиты отдельных категорий граждан используются специально построенные или приспособленные для таких целей здания. Предоставление жилых помещений для социальной защиты отдельных категорий граждан осуществляется по договорам безвозмездного пользования (п. 11).
Включение жилого помещения в специализированный жилищный фонд с отнесением такого помещения к определенному виду жилых помещений специализированного жилищного фонда и исключение жилого помещения из указанного фонда производятся на основании решения органа, осуществляющего управление государственным или муниципальным жилищным фондом (далее - орган управления), с учетом требований, установленных настоящими Правилами (п. 12).
Использование жилого помещения в качестве специализированного жилого помещения допускается только после отнесения жилого помещения к определенному виду жилых помещений специализированного жилищного фонда в соответствии с настоящими Правилами (п. 15).
Согласно п. 41 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 02 июля 2009 года № 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации» использование жилого помещения в качестве специализированного жилого помещения, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами, допускается только после отнесения его к специализированному жилищному фонду решением органа, осуществляющего управление государственным или муниципальным жилищным фондом, в соответствии с установленным порядком и требованиями (часть 2 статьи 92 ЖК РФ), которые в настоящее время определены Правилами отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2006 г. № 42.
Вопрос о том, является ли конкретное жилое помещение специализированным (в частности, служебным, общежитием, жильем для временного поселения вынужденных переселенцев или лиц, признанных беженцами), решается, в силу статьи 5 вводного закона, исходя из положений законодательства, действовавшего на момент предоставления данного жилого помещения.
26 декабря 1994 года главой администрации г. Златоуста утверждено Положение о специализированном доме – комплексе социального использования (СЖДК) (л.д. 27-28), согласно которому он предназначен для постоянного проживания людей престарелого возраста и инвалидов, а также временного размещения одиноких граждан до перевода их в стационарные социальные учреждения, служит целям социальной реабилитации ветеранов. СЖДК имеет в своей структуре службу надомной медицинской и социально-бытовой помощи.
Постановлением главы администрации г. Златоуста от 27 апреля 1995 года № 440/1 принят в эксплуатацию социальный специализированный 69-квартирный жилой дом № 8а с помещениями обслуживания по 2-й линии пр. Гагарина (л.д. 24).
Распоряжениями главы г. Златоуста от 31 декабря 2002 года № 2422-р и от 12 января 2004 года № 25-р приняты в эксплуатацию 1-я и 2-я очередь «Дома для ветеранов» по адресу: г. Златоуст, ул. Урицкого, 40 (л.д. 25-26).
ЖК РСФСР порядок предоставления помещений для социальной защиты отдельных категорий граждан урегулирован не был.
Директор МБУ «Комплексный центр социального обслуживания населения» ФИО7, допрошенная в судебном заседании в качестве свидетеля суду показала, что дом по адресу: г. Златоуст, пр. Гагарина, 2-я линия, 8а строился как специализированный и используется в качестве такового по настоящее время, дом по адресу: г. Златоуст, ул. Урицкого, 40, строился как жилой дом, но в связи с острой необходимостью более половины жилых помещений переданы под специализированные, в указанном доме также есть досуговое помещение, где проводятся мероприятия, ведется прием участкового терапевта, есть библиотека. Остальные жилые помещения в доме 40 по ул. Урицкого в г. Златоусте были распределены по договорам социального найма и в настоящее время частично находятся в собственности граждан.
Аналогичные показания дала свидетель ФИО8, являющаяся членом Совета ветеранов ЗГО.
Порядок отнесения помещений к жилым помещениям для социальной защиты отдельных категорий граждан на уровне Челябинской области и Федерального законодательства не урегулирован, однако, в соответствии с п. 13 Постановления Правительства РФ от 26 января 2006 года № 42 для отнесения жилых помещений к определенному виду жилых помещений специализированного жилищного фонда заявитель представляет в орган управления следующие документы:
а) заявление об отнесении жилого помещения к определенному виду жилых помещений специализированного жилищного фонда;
б) документ, подтверждающий право собственности либо право хозяйственного ведения или оперативного управления на жилое помещение;
в) технический паспорт жилого помещения;
г) заключение о соответствии жилого помещения предъявляемым к нему требованиям.
Указанное заявление рассматривается органом управления в течение 30 дней с даты подачи документов.
Орган управления в срок, предусмотренный в пункте 13 настоящих Правил, принимает решение об отнесении жилого помещения к определенному виду жилого помещения специализированного жилищного фонда либо об отказе в таком отнесении.
Информация о принятом органом управления решении направляется заявителю в течение 3 рабочих дней с даты принятия такого решения.
Решение об отнесении жилого помещения к определенному виду жилых помещений специализированного жилищного фонда направляется также в орган, осуществляющий регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в течение 3 рабочих дней с даты принятия такого решения (п. 14).
Представитель Собрания депутатов ЗГО доказательств соблюдения указанного порядка при принятии оспариваемого решения суду не предоставил. Кроме того, Перечнем установлена возможность отнесения к указанным помещениям иных свободных жилых помещений муниципального жилищного фонда в установленном порядке, что противоречит Постановлению Правительства РФ от 26 января 2006 года № 42, согласно п. 11 которого, в качестве жилых помещений для социальной защиты отдельных категорий граждан используются специально построенные или приспособленные для таких целей здания.
Согласно п. 25 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 года № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» (с изменениями и дополнениями), при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять:
имеет ли орган (лицо) полномочия на принятие решения или совершение действия. В случае, когда принятие или непринятие решения, совершение или несовершение действия в силу закона или иного нормативного правового акта отнесено к усмотрению органа или лица, решение, действие (бездействие) которых оспариваются, суд не вправе оценивать целесообразность такого решения, действия (бездействия), например при оспаривании бездействия, выразившегося в непринятии акта о награждении конкретного лица;
соблюден ли порядок принятия решений, совершения действий органом или лицом в том случае, если такие требования установлены нормативными правовыми актами (форма, сроки, основания, процедура и т.п.). При этом следует иметь в виду, что о незаконности оспариваемых решений, действий (бездействия) свидетельствует лишь существенное несоблюдение установленного порядка;
соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного действия (бездействия) требованиям закона и иного нормативного правового акта, регулирующих данные правоотношения.
Основанием к удовлетворению заявления может служить нарушение требований законодательства хотя бы по одному из оснований, свидетельствующих о незаконности принятых решений, совершенных действий (бездействия).
При вынесении решения по делу о защите прав и свобод неопределенного круга лиц суду также необходимо определить способ размещения информации о принятом решении, обеспечивающий свободный доступ к этой информации любого лица (гражданина или организации), права и свободы которого могли быть нарушены оспоренным решением, действием (бездействием), с тем, чтобы такое лицо имело возможность своевременно осуществить защиту своих субъективных прав (п. 28 Пленума).
Частью 2 ст. 253 ГПК РФ предусмотрено, что установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Суд считает, что Решение Собрания депутатов Златоустовского городского округа Челябинской области от 03 ноября 2009 года № 77-ЗГО «О жилых помещениях для социальной защиты отдельных категорий граждан (с изменениями и дополнениями) подлежит признанию незаконным в части утверждения Положения о жилых помещениях для социальной защиты отдельных категорий граждан (п. 1), как принятое органом, не имеющим полномочий на его принятие, а также в части утверждения Перечня жилых помещений для социальной защиты отдельных категорий граждан, как противоречащего требованиям нормативного правового акта, регулирующих данные правоотношения (п. 2).
Пункты 1 и 2 оспариваемого решения Собрания депутатов ЗГО от 3 ноября 2009 г. № 77-ЗГО (в редакции в редакции решений от 02 июля 2010 года № 47-ЗГО, от 03 ноября 2011 года № 64-ЗГО) следует признать недействующими со дня вступления в законную силу решения суда.
Пункты 3-5 оспариваемого решения о признании утратившим силу решения Собрания депутатов Златоустовского городского округа от 11.06.2008 г. № 41-ЗГО «О доме для ветеранов Великой Отечественной войны и вдов погибших (умерших) участников ВОВ», публикации решения в средствах массовой информации и размещения его на сайте администрации округа, возложении контроля за его исполнением на комиссию по социальной защите, здравоохранению и экологии приняты Собранием депутатов ЗГО в пределах своей компетенции, не противоречат закону, в связи с чем требования прокурора о признании решения Собрания депутатов ЗГО от 3 ноября 2009 г. № 77-ЗГО в указанной части (пункты 3-5) противоречащим закону и недействующим со дня вступления в законную силу решения суда удовлетворению не подлежат.
К доводам представителя ответчика о том, что обжалуемое решение в части установления категорий граждан, нуждающихся в специальной социальной защите и порядка предоставления жилых помещений для социальной защиты принято Собранием депутатов ЗГО в рамках полномочий, предоставленных п. 4 ч. 1 ст. 14 ЖК РФ, а также ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в связи с наличием пробела в законодательстве суд относится критически, поскольку отсутствие у Собрания депутатов ЗГО таких полномочий установлено в судебном заседании. В целях урегулирования данного вопроса Администрация ЗГО вправе обратиться в соответствующий орган власти Челябинской области.
Доводы о том, что при удовлетворении исковых требований граждане, проживающие в жилых помещениях, могут быть лишены жилища, являются несостоятельными, так как лишение права на жилище (признание утратившими, либо не приобретшими право пользования жилым помещением) возможно только в судебном порядке в порядке искового производства.
Кроме того, предоставление жилых помещений по договорам безвозмездного пользования в домах № 8а по 2-й линии пр. Гагарина и д. 40 по ул. Урицкого в г. Златоусте производилось, в том числе, до вступления в силу Жилищного кодекса РФ, установившего правовое регулирование данных правоотношений и принятия Собранием депутатов ЗГО оспариваемых Положения и Перечня на основании Положения о специализированном доме – комплексе социального использования, утвержденного 26 декабря 1994 года главой администрации г. Златоуста, а также положения «О доме для ветеранов Великой Отечественной войны и вдов погибших (умерших) участников ВОВ».
Признание оспариваемого решения недействующим в части утверждения Положения и Перечня со дня вступления решения суда в законную силу не свидетельствует о незаконности предоставления жилых помещений в домах № 8а по 2-й линии пр. Гагарина и д. 40 по ул. Урицкого в г. Златоусте до принятия решения суда.
Заявление подано прокурором в рамках полномочий, предоставленных федеральным законом, для предупреждения нарушения жилищных прав граждан и не может расцениваться как направленное на разрушение существующих отношений.
Учитывая, что оспариваемое решение было опубликовано в газете «Златоустовский рабочий», информация о принятом решении подлежит размещению в указанном средстве массовой информации.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 12, 198, 253 ГПК РФ,
р е ш и л :
Требования прокурора города Златоуста удовлетворить частично.
Признать пункты 1 и 2 Решения Собрания депутатов Златоустовского городского округа Челябинской области от 03 ноября 2009 года № 77-ЗГО «О жилых помещениях для социальной защиты отдельных категорий граждан (с изменениями и дополнениями) недействующими со дня вступления решения в законную силу.
Обязать главу Златоустовского городского округа в течение 14 дней со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать сообщение о решении суда в газете «Златоустовский рабочий».
В остальной части требований прокурору г. Златоуста отказать.
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Судебную коллегию по гражданским делам в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме через суд, вынесший решение.
Председательствующий А.Е. Максимов