РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
г. Зима
06 августа 2010 г. Дело № 2-319/2010
Зиминский городской суд Иркутской области в составе председательствующего судьи Брода A.M.,
при секретаре Маслаковой И.В.,
с участием помощника Зиминского межрайонного прокурора Люцай В.С.,
представителя администрации Зиминского городского муниципального образования Абуздиной Л.Е., действующей по доверенности от **** г. ****,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Зиминского межрайонного прокурора в защиту прав и законных интересов неограниченного круга лиц к Администрации Зиминского городского муниципального образования о признании постановления администрации Зиминского муниципального образования от **** г. **** «Об утверждении административного регламента проведения проверок при осуществлении муниципального транспортного контроля в городе Зиме» противоречащим законодательству и недействующим со дня принятия,
установил:
прокурор в обоснование заявленного требования указал, что Постановлением администрации Зиминского городского муниципального образования от **** г. **** «Об утверждении административного регламента проведения проверок при осуществлении муниципального транспортного контроля в городе Зиме» утвержден административный регламент проведения проверок при осуществлении муниципального транспортного контроля в городе Зиме. Согласно п. 1.1 Административного регламента проведения проверок при осуществлении муниципального транспортного контроля в городе Зиме (Административный регламент) последний определяет сроки и последовательность действий уполномоченного органа на осуществление муниципального контроля в городе Зиме при проведении проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предприниматели в процессе осуществления деятельности обязательных требований, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям». Тем самым администрация Зиминского городского муниципального образования возлагает права и обязанности по осуществлению муниципального транспортного контроля на территории города Зимы на отдел по управлению жилищно-коммунальным хозяйством, транспорта и связи администрации Зиминского городского муниципального образования. Утвержденный Постановлением администрации Зиминского городского муниципального образования от **** г. **** Административный регламент является нормативным правовым актом, поскольку в соответствии с п.9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» издан в установленном порядке управомоченным органом местного самоуправления, в нём присутствуют правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитан на неоднократное применение, направлен на изменение существующих правоотношений, опубликован в газете «Приокская неделя» от **** г. **** (145). Как следует из ч. 4 ст. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131 - ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. В силу ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» к вопросам местного значения городского округа отнесено создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа. Однако действующим законодательством не предусмотрено осуществление транспортного контроля органами местного самоуправления. Статьей 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» установлен порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Как следует из ч.ч. 1, 2 данной статьи полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления; наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 398 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта" специальные, разрешительные, контрольные и надзорные функции отнесены к компетенции Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор). Как следует из п.п. 6.1, 6.7 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. №398 к полномочиям Федеральной службы по надзору в сфере транспорта относится проверка в установленном порядке деятельности юридических и физических лиц, осуществляющих перевозочную и иную связанную с транспортным процессом деятельность; применение предусмотренных законодательством Российской Федерации мер ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленных на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также мер по ликвидации последствий указанных нарушений. Таким образом, полномочия по осуществлению транспортного контроля находятся в исключительной компетенции Ространснадзора и не возложены на органы местного самоуправления. Сам факт принятия органом местного самоуправления этого нормативного правового акта свидетельствует о наличии в нём коррупциогенного фактора - заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий, т.е. установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона, который регламентирован подпунктом «е» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96. Соответственно, применение Административного регламента может создать административные барьеры предпринимательской деятельности на территории г. Зимы, связанные с проведением не основанных на законе проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих городские пассажирские и грузовые перевозки. Просит: Признать незаконным и недействующим со дня принятия постановление администрации Зиминского городского муниципального образования от **** г. **** «Об утверждении административного регламента проведения проверок при осуществлении муниципального транспортного контроля в городе Зиме»; Обязать администрацию Зиминского городского муниципального образования опубликовать в средствах массовой информации в местной газете «Приокская неделя» сообщение о решении Зиминского городского суда о признании незаконным и недействующим со дня принятия постановление администрации Зиминского городского муниципального образования от **** г. **** «Об утверждении административного регламента проведения проверок при осуществлении муниципального транспортного контроля в городе Зиме».
В стадии предварительного судебного заседания глава администрации Зиминского муниципального образования П.Н., **** г. за **** представил в суд письменное возражения по заявленному требованию, в котором указал, что заявление Зиминского межрайонного прокурора о признании постановления администрации Зиминского городского муниципального образования от **** **** «Об утверждении административного регламента проведения проверок при осуществлении муниципального транспортного контроля в городе Зиме» противоречащим законодательству и недействующим со дня его принятия считаю необоснованным и не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям:
Муниципальный контроль представляет собой деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами (статья 2 Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее- Федеральный закон № 294-ФЗ).
В соответствии со статьей 6 Федерального закона № 294-ФЗ органы местного самоуправления наделены полномочиями по осуществлению муниципального контроля, а именно:
1) по организации и осуществлению муниципального контроля на соответствующей территории;
2) по разработке и принятию административных регламентов проведения проверок при осуществлении муниципального контроля;
3) по организации и проведению мониторинга эффективности муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности;
4) по осуществлению иных предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий.
В настоящее время постановлением мэра ЗГМО от **** **** утверждено Положение «Об организации перевозок маршрутным автомобильным транспортом на территории Зиминского городского муниципального образования» (далее - Положение об организации перевозок), которое принято в рамках полномочий городского округа для решения вопросов местного значения, а именно в целях создания условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах города (пункт 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Принятый административный регламент проведения проверок при осуществлении муниципального транспортного контроля регламентирует деятельность уполномоченных должностных лиц при осуществлении контроля по соблюдению требований Положения об организации перевозок (пункт 3.2.1 административного регламента) и не подразумевает собой контроль выполнения требований иных нормативных правовых актов (федерального, областного, ведомственного значения).
Принятие административного регламента проведения проверок при осуществлении муниципального транспортного контроля не противоречит требованиям Федерального закона № 294-ФЗ, поскольку порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности не предусмотрен законом Иркутской области.
В соответствии со статьей 9 Федерального закона 294 ФЗ проведение плановых проверок транспортного контроля органами местного самоуправления было включено в План на 2010 год, который был согласован прокуратурой.
Кроме того, из содержания заявления прокурора не ясно, какие административные барьеры создаются предпринимательской деятельности при осуществлении муниципального транспортного контроля.
Также обращает внимание, что в соответствии с частью 2 статьи 4 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта и заключении должны быть указаны выявленные в нормативном правом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения.
Из содержания требований прокурора не ясно, какие именно нормы административного регламента проведения проверок при осуществлении муниципального транспортного контроля содержат коррупциогенные факторы, а также отсутствуют предложения по способу их устранения, что не позволяет рассмотреть протест в части выявленных коррупциогенных факторов по существу. На основании вышеизложенного, просит: Отказать Зиминскому межрайонному прокурору в удовлетворении заявленных требований.
В судебном заседании помощник Зиминского межрайонного прокурора Люцай В.С. поддержал заявленное требование, приведя доводы, изложенные в заявлении.
Представитель администрации Зиминского муниципального образования Абуздина Л.Е. требование, заявленное Зиминским межрайонным прокурором, не признала, а поддержала представленные письменные возражения и попросила в иске прокурору отказать.
Выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав представленные материалы, оценив относимость, допустимость, достоверность представленных доказательств, а так же достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности, суд приходит к следующему:
В соответствии со ст.ст. 130, 132, 133 Конституции РФ:
Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Согласно подп. 7 п.1 ст. 16 Федерального Закона Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями): К вопросам местного значения городского округа относятся: создание условий для предоставления транспортных услуг населения и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.
Согласно ч. 4 ст. 6 Федерального закона Российской Федерации от 10.12.1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» -
Органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения. Полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности дорожного движения являются расходными обязательствами муниципальных образований.
Ст.ст. 1 ч. 1, ст. 2 п. 4, 6, 21 п. 4, 22 ч. 1 Федерального закона Российской Федерации «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26.12.2008 г. предусмотрено, что Федеральный закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля; Федеральным законом устанавливаются: порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля; права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов.
Муниципальный контроль деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами в случае, если указанный порядок не предусмотрен законом субъекта Российской Федерации.
Определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования.
К полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относятся: 1) организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории; 2) разработка и принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении муниципального контроля; 3) организация и проведение мониторинга эффективности муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством Российской Федерации; 4) осуществление иных предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий.
Руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный представитель юридического лица, индивидуальный предприниматель, его уполномоченный представитель при проведении проверки имеют право: 4) обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, повлекшие за собой нарушение прав юридического лица, индивидуального предпринимателя при проведении проверки, в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Вред, причиненный юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям вследствие действий (бездействия) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, признанных в установленном законодательством Российской Федерации порядке неправомерными, подлежит возмещению, включая упущенную выгоду (неполученный доход), за счет средств соответствующих бюджетов в соответствии с гражданским законодательством.
Ст.ст. 9 п. 7, 28 ч. 1 п. 3, ч. 2 п. 4 Устава Зиминского городского муниципального образования, принятым Решением городской думы *** от **** г. **** предусмотрено, что:
В ведении городского округа находятся следующие вопросы местного значения: создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.
Мэр города как глава муниципального образования: издает в пределах своих полномочий правовые акты; Мэр города как глава администрации города: издает правовые акты по вопросам, отнесенным к полномочиям главы администрации города и администрации города, а также по вопросам организации деятельности администрации города.
Из анализа приведенных выше нормативных актов следует, оспариваемое прокурором Постановление администрации Зиминского городского муниципального образования от 13.11.2009 г. № 1635 «Об утверждении административного регламента проведения проверок при осуществлении муниципального транспортного контроля в городе Зиме» ни по своему названию, ни по своему содержанию не соответствует действующим материальным нормам. Системный анализ вышеперечисленных нормативных актов не предоставляет администрации Зиминского городского муниципального образования контрольно-надзорных полномочий в области, как он сам его обозначил в оспариваемом постановлении «транспортного контроля в городе Зиме».
Так как, в частности, специальные, разрешительные, контрольные и надзорные функции отнесены к компетенции Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор) Российской Федерации в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 398 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта".
Как следует из п.п. 6.1, 6.7 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 398 к полномочиям Федеральной службы по надзору в сфере транспорта относится проверка в установленном порядке деятельности юридических и физических лиц, осуществляющих перевозочную и иную связанную с транспортным процессом деятельность; применение предусмотренных законодательством Российской Федерации мер ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленных на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также мер по ликвидации последствий указанных нарушений. В связи с эти, полномочия по осуществлению транспортного контроля находятся в исключительной компетенции Ространснадзора и не возложены на органы местного самоуправления.
Поэтому утверждение прокурора, что он усматривает в факте принятия органом местного самоуправления данного нормативного правового акта наличия признаков коррупциогенных факторов очевидно. Так как, заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий, т.е. установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона, который регламентирован подпунктом «е» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96. Соответственно, применение Административного регламента может создать административные барьеры предпринимательской деятельности на территории ***, связанные с проведением не основанных на законе проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих городские пассажирские и грузовые перевозки.
Не нашло в судебном заседании и подтверждение доводов ответчика, что истцом был согласован план проверок на 2010 год, так как такой план суду представлен не был, не смотря на предоставленное ответчику дополнительное время с 2 до **** года.
Таким образом, требование Зиминского межрайонного прокурора к Администрации Зиминского городского муниципального образования о признании постановления администрации Зиминского муниципального образования от **** г. **** «Об утверждении административного регламента проведения проверок при осуществлении муниципального транспортного контроля в городе Зиме» является обоснованным и подлежащим удовлетворению.
На основании изложенного и руководствуясь ст.ст.194 - 198 ГПК РФ.
решил:
заявление Зиминского межрайонного прокурора в защиту прав и законных интересов неограниченного круга лиц к Администрации Зиминского городского муниципального образования о признании незаконным и недействующим со дня принятия постановления администрации Зиминского муниципального образования от **** г. **** «Об утверждении административного регламента проведения проверок при осуществлении муниципального транспортного контроля в городе Зиме» удовлетворить.
Признать незаконным и недействующим со дня принятия Постановление администрации Зиминского муниципального образования от **** г. **** «Об утверждении административного регламента проведения проверок при осуществлении муниципального транспортного контроля в городе Зиме».
Обязать администрацию Зиминского городского муниципального образования опубликовать в общественно-политическом еженедельнике Зиминского региона «Приокская неделя» настоящее Решении Зиминского городского суда в течение тридцати дней со дня вступления решения суда в законную силу.
Взыскать с Администрации Зиминского городского муниципального образования государственную пошлину в размере 4000 руб. (четыре тысячи руб.).
Решение может быть обжаловано в Иркутский областной суд в течение десяти дней с момента вынесения через Зиминский городской суд.
Судья А.М.Брода