Дело №2-1000/2011 РЕШЕНИЕ Именем Российской Федерации 22 июля 2011 года г.Жердевка Тамбовской области Жердевский районный суд Тамбовской области в составе: председательствующего судьи Т.В. Рожковой с участием прокурора А.К. Габисова при секретаре А.В. Игнатьеве, рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Терёшкина Александра Константиновича о признании недействующими решения Жердевского районного Совета народных депутатов Тамбовской области №15 от 24.03.2011года полностью, решения Жердевского районного Совета народных депутатов Тамбовской области №31 от 19.05.2005года в части, признании незаконным бездействия главы Жердевского района и обязании провести публичные слушания и принести извинения, УСТАНОВИЛ: Терёшкин А.К. обратился в суд с заявлением о признании незаконным бездействия главы Жердевского района и обязании провести публичные слушания и принести извинения, указав, что из публикаций в газете «Жердевские новости» узнал о том, что по результатам публичных слушаний, проведенных в Жердевском районном Совете народных депутатов Тамбовской области (далее – районный Совет), районным Советом было принято решение об утверждении отчета об исполнении районного бюджета за 2010год, однако оно не могло быть принято, т.к. публичные слушания по отчету об исполнении бюджета не проводились. Решение об утверждении отчета об исполнении бюджета принималось на заседании районного Совета, которое является формой работы представительного органа и не может быть (заседание) публичными слушаниями. Ссылаясь на федеральное законодательство, заявитель указал, что публичные слушания по вопросу утверждения отчета об исполнении бюджета района должны проводиться главой района, в связи с чем и просит суд обязать главу района Епихина А.И. провести публичные слушания по названному вопросу и в газете «Жердевские новости» принести ему (заявителю), как гражданину района, извинения за циничное неуважение конституционных прав, связанное с незаконным присвоением конституционного права на непосредственное осуществление местного самоуправления (л.д.5-7). В ходе разбирательства дела Терёшкин А.К. дополнил требования, указав, что просит признать недействительным решение районного Совета №15 от 24.03.2011г., которым утвержден отчет об исполнении бюджета Жердевского района за 2010г., т.к. не соблюдена процедура его принятия (не проводились публичные слушания), а также абз.1 и 3 ч.1, ч.ч.2 и 4 Положения о публичных слушаниях, утвержденного решением районного Совета №31 от 19.05.2005г. (в редакции решения районного Совета №3 от 04.02.2010г.), поскольку публичные слушания в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством не могут проводиться в иной форме нежели массовое обсуждение населением Жердевского района проектов муниципальных правовых актов (л.д.155-162). Формы проведения публичных слушаний, указанные в оспариваемых частях Положения – слушания в органе местного самоуправления и рассмотрение на заседании районного Совета проектов муниципальных правовых актов с участием представителей общественности, являются формой работы районного Совета, но не формой непосредственного осуществления населением местного самоуправления. В возражениях на заявление глава Жердевского района Епихин А.И. считает требования необоснованными, незаконными и не подлежащими удовлетворению. Со ссылкой на Устав Жердевского района и Положение о публичных слушаниях указывает, что утверждение отчета об исполнении районного бюджета относится к исключительной компетенции районного Совета, глава района обеспечил разработку и внес на рассмотрение районного Совета отчет об исполнении районного бюджета за 2010г., после чего районный Совет провел публичные слушания. Полагает, что публичные слушания проведены в одной из предусмотренных Положением о публичных слушаниях форм – рассмотрение на заседании районного Совета проектов муниципальных правовых актов с участием представителей общественности. Им, как главой района, положения действующего законодательства не игнорировались, не создавались препятствия, не нарушались права, свободы и законные интересы Терешкина А.К., его права, предусмотренные Конституцией РФ, не присваивались. Возможность компенсации за неуважение прав гражданина путем опубликования в СМИ извинений действующим гражданским законодательством не предусмотрена. В возражениях на заявление председатель районного Совета Бабаев А.Ф. просил отказать в удовлетворении заявления и со ссылкой на федеральное законодательство и Положение о публичных слушаниях указал, что публичные слушания во вопросу утверждения отчета об исполнении районного бюджета за 2010г. проводились 24.03.2011г. в одной из форм, предусмотренных Положением о публичных слушаниях, т.е. в форме рассмотрения на заседании районного Совета проектов муниципальных правовых актов с участием представителей общественности. На заседание были приглашены представители политических партий, иных общественных объединений, общественности. Предложения и замечания лиц, участвующих в публичных слушаниях учитывались при принятии окончательного решения. Информация о времени, месте и повестке заседания была опубликована в газете «Жердевские новости», участники публичных слушаний оповещались по телефону, в том числе были телефонные звонки и Терёшкину А.К., но его телефон не отвечал. Протокол публичных слушаний был опубликован в газете «Жердевские новости» 04.04.2011г. (л.д.16-18). В судебном заседании заявитель Терёшкин А.К. не присутствовал, предоставив суду заявление, в котором просит рассмотреть дело в его отсутствие, подвергая сомнению независимость и беспристрастность всех судей Жердевского районного суда, не заявляя отвод председательствующему судье. Представитель районного Совета, действующий на основании доверенности Артамонов Р.В., в судебном заседании возражал против удовлетворения требований Терёшкина А.К. по основаниям, изложенным в возражениях (см. выше). Представитель администрации Жердевского района, действующая на основании доверенности Караваева И.В., в судебном заседании также возражала против удовлетворения требований Терёшкина А.К. по основаниям, изложенным в возражениях (см. выше). Анализируя пояснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, с учетом мнения прокурора, полагавшего удовлетворить заявленные требования в части, суд приходит к следующему выводу. В соответствии со ст.13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. Гражданин, считающий, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа местного самоуправления нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части (ч.1 ст.251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, далее – ГПК РФ). В соответствии с ч.2 ст.3, ч.2 ст.130 Конституции Российской Федерации, народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Главой IV ФЗ №154-ФЗ от 28.08.1995г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были предусмотрены формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления, которая (глава) такую форму волеизъявления как публичные слушания не предусматривала. В ст.28 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено понятие публичных слушаний, указаны инициаторы проведения публичных слушаний, причины их проведения и т.п. Далее указано, что порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний. Несмотря на то, что названная статья закона частично вступала в силу с 01.09.2005г., а частично – с 01.01.2006г. (см. ст.83 названного закона) районный Совет 19.05.2005г. решением №31 утвердил Положение о публичных слушаниях, что не противоречило действующему законодательству. Исходя из анализа самого решения и Положения, которое является приложением к нему, суд приходит к однозначному выводу о том, что данный документ является нормативным правовым актом, поскольку в нем (в частности в приложении) установлены правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направлены на урегулирование общественных отношений в указанной области (л.д.21-28). Названное решение об утверждении Положения было принято органом, полномочным на издание нормативных правовых актов – районным Советом, большинством голосов от числа избранных депутатов, в пределах компетенции районного Совета, поскольку регулирует вопросы местного значения, в надлежащей форме – в форме решения, с соблюдением правил введения нормативных правовых актов в действие, о чем свидетельствуют ст.ст.18,19 Устава Жердевского района, принятого решением районного Совета №153 от 21.06.1996г. с последующими изменениями и дополнениями (действовавшего на дату принятия решения), ст.ст.37,39,45,52 регламента районного Совета третьего созыва, протокол заседания районного Совета №1 за 2003г., протокол заседания районного Совета №16 за 2005г. Изменения, внесенные в Положение решением районного Совета №3 от 04.02.2010г. также были приняты органом, полномочным на издание нормативных правовых актов – районным Советом, большинством голосов от установленной численности депутатов, в пределах компетенции районного Совета, поскольку регулируют вопросы местного значения, в надлежащей форме – в форме решения, с соблюдением правил введения нормативных правовых актов в действие, о чем свидетельствуют ст.ст.28,51,52 Устава Жердевского района, принятого решением районного Совета №45 от 09.06.2005г. с последующими изменениями и дополнениями, ст.ст.3,49,56 регламента районного Совета четвертого созыва, протокол заседания районного Совета №1 за 2008г., протокол заседания районного Совета №15 за 2010г. (л.д.61,64,100,121,122,178). Проверяя соответствие содержания обжалуемых пунктов Положения о публичных слушаниях правовым актам, имеющим большую юридическую силу, судом обращается внимание на то, что из смысла заявленных требований следует, что предметом проверки должны являться, помимо частей 2 и 4 Положения, абзацы 2 и 4 пункта 1.6 части 1 Положения, в связи с чем именно указанные нормативные положения и были проверены судом. Как уже было указано судом выше согласно Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Согласно ст.28 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» публичные слушания, являясь формой участия населения в осуществлении местного самоуправления, предназначены для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования. Из оспариваемого Положения следует, что определяя порядок организации и проведения публичных слушаний, который в полной мере предусматривает заблаговременное оповещение жителей Жердевского района о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, иные меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей района, опубликование результатов публичных слушаний в муниципальных средствах массовой информации, районный Совет в п.1.6 ч.1 Положения определил формы публичных слушаний: 1) слушания по проекту муниципальных правовых актов в районном Совете или администрации района с участием представителей общественности района, 2) массовое обсуждение населением Жердевского района проектов муниципальных правовых актов, 3) рассмотрение на заседании районного Совета проектов муниципальных правовых актов с участием представителей общественности. Части 2 и 4 устанавливают порядок организации и проведения публичных слушаний в формах соответственно слушания по проекту муниципальных правовых актов в районном Совете или администрации района с участием представителей общественности района и рассмотрение на заседании районного Совета проектов муниципальных правовых актов с участием представителей общественности. Поскольку определение порядка организации и проведения публичных слушаний по вопросам местного значения относится исключительно к компетенции представительного органа муниципального образования, т.е. районного Совета, требований федеральным законодательством и законодательством Тамбовской области о проведении публичных слушаний в строго определенной форме не установлено, определяя помимо массовых обсуждений проектов муниципальных актов иные формы публичных слушаний, которые в данном случае предусматривают в обязательном порядке опубликование проекта муниципального правового акта, возможность любым лицом представить свои замечания и предложения по проекту, приглашение на его рассмотрение представителей политических партий, иных общественных объединений и заинтересованных лиц, районный Совет не допустил нарушений Конституции Российской Федерации, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также Устава Жердевского района, принятого решением районного Совета №45 от 09.06.2005г., т.е. позже Положения. Довод заявителя Терёшкина А.К. о том, что две оспариваемые формы публичных слушаний являются формой работы районного Совета не нашел своего подтверждения в судебном заседании, т.к. основная форма работы районного Совета – заседания депутатов, не предусматривает в обязательном порядке публикацию проектов муниципальных правовых актов, приглашение представителей политических партий, иных общественных объединений и заинтересованных лиц и опубликование результатов заседания районного Совета. Иные доводы заявителя сводятся по существу не к оспариванию Положения, а к оспариванию действий, осуществленных во исполнение Положения, т.е. процедуры проведения публичных слушаний, что не может являться основанием для удовлетворения заявления в этой части, и не свидетельствует о противоречии Положения правовым актам, имеющим большую юридическую силу. При таких обстоятельствах требования заявителя Терёшкина А.К. о признании недействующим решения Жердевского районного Совета народных депутатов Тамбовской области №31 от 19.05.2005года в части, нельзя признать законными и обоснованными, а в связи с чем они удовлетворению не подлежат. Оценивая решение Жердевского районного Совета народных депутатов Тамбовской области №15 от 24.03.2011г. «Об утверждении отчета об исполнении районного бюджета за 2010год» в совокупности с приложением к нему, суд приходит к выводу о том, что данный документ не является нормативным правовым актом, поскольку в нем не установлены правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений в указанной области. В соответствии с ч.1 ст.254, ст.255, ч.1 ст.256 ГПК РФ гражданин вправе оспорить в суде решение органа местного самоуправления, если считает, что нарушены его права и свободы. К решениям органов местного самоуправления, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения, в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности. Гражданин вправе обратиться в суд с заявлением в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод. Заявителем названный срок соблюден. В соответствии со ст.35 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также ст.28 Устава Жердевского района решение вопроса об утверждении отчета об исполнении бюджета относится к исключительной компетенции районного Совета. Проверяя порядок принятия вышеназванного решения, суд приходит к выводу о том, что районный Совет, соблюдая форму, сроки и основания принятия решения, существенно нарушил процедуру принятия данного решения, что повлекло нарушение прав Терёшкина А.К., которому были созданы препятствия к реализации его прав на участие в осуществлении местного самоуправления. Согласно ст.28 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст.19 Устава Жердевского района, п.1.5 ч.1, п.3.1 ч.3 Положения о публичных слушаниях проект отчета об исполнении районного бюджета в обязательном порядке выносится на публичные слушания, которые должны быть проведены в данном случае в форме массовых обсуждений. Инициатива проведения публичных слушаний в названной форме должна исходить от районного Совета, поскольку разрешаемый вопрос относится к исключительной компетенции районного Совета, при поступлении из администрации района проекта отчета. Не позднее, чем за 10 дней до начала обсуждения информация о проекте отчета и его текст, срок обсуждения, а также сведения о месте куда могут предоставляться предложения и замечания по проекту отчета, должны быть опубликованы в средствах массовой информации, на территории Жердевского района – газета «Жердевские новости». В течение месяца со дня окончания обсуждения районный Совет должен рассмотреть результаты обсуждения, а в течение 10 дней со дня окончания рассмотрения – опубликовать в обобщенном виде позиции и мнения, высказанные при обсуждении. Довод представителя районного Совета Артамонова Р.В. о том, что в газете публиковалось сообщение о публичных слушаниях, которые были проведены в форме рассмотрения проекта отчета на заседании районного Совета с участием представителей общественности, в судебном заседании был опровергнут доказательствами, которые представил сам районный Совет. Публикация в газете «Жердевские новости» от 21.03.2011г. содержит информацию к сведению депутатов о заседании, проводимом 24.03.2011г., и его повестку, в ней (публикации) не говорится о публичных слушаниях, не опубликован проект отчета, и соответственно нет никаких указаний, из которых можно было бы сделать вывод о том, что публичные слушания все-таки проводятся в районном Совете в какой-либо форме и куда можно было бы представить предложения и возражения. Однако в той же газете 04.04.2011г. опубликован протокол публичных слушаний, из которого следует, что решение об утверждении отчета об исполнении районного бюджета за 2010год было принято по результатам публичных слушаний. В данном случае несоблюдение процедуры принятия решения – не проведение публичных слушаний по проекту решения – является существенным, поскольку повлекло невозможность не только заявителя, но и иных жителей района, реализовать свое право на участие в осуществлении местного самоуправления, в связи с чем в этой части требования Терёшкина А.К. подлежат удовлетворению, а решение Жердевского районного Совета народных депутатов Тамбовской области №15 от 24.03.2011г. «Об утверждении отчета об исполнении районного бюджета за 2010год» признанию незаконным и, следовательно, не действующим со дня его принятия. Довод представителя районного Совета Артамонова Р.В. о том, что после опубликования решения об утверждении отчета об исполнении бюджета, в районный Совет не поступало каких-либо жалоб, связанных с не опубликованием проекта решения, не может свидетельствовать о законности решения. Согласно ст.ст.36,37 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст.ст.39,43 Устава Жердевского района, а также Положению о публичных слушаниях глава района вправе выдвигать инициативу проведения публичных слушаний и назначать их проведение, проводить публичные слушания для обсуждения вопросов местного значения, однако в любом случае лишь в пределах своей компетенции. Как руководитель администрации района глава Жердевского района (администрация района готовит отчет об исполнении бюджета) обязан разработать и внести на рассмотрение и утверждение районного Совета отчет об исполнении бюджета, что и было сделано главой района, и не оспаривалось самим заявителем. Поскольку, как указывалось выше, инициатива проведения публичных слушаний по вопросу утверждения отчета об исполнении бюджета должна исходить от районного Совета, т.к. этот вопрос относится к исключительной компетенции районного Совета, следовательно, суд не имеет законных и правовых оснований констатировать наличие виновного бездействия главы района в не проведении публичных слушаний по названному вопросу и обязать его провести публичные слушания, в связи с чем оснований для удовлетворения требований Терёшкина А.К. в этой части не имеется, соответственно и нет законных оснований для возложения на главу Жердевского района обязанности принести извинения Терёшкину А.К., тем более, что согласно ч.3 ст.29 Конституции Российской Федерации никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них, и такого способа защиты нематериальных благ как извинение действующим гражданским законодательством не предусмотрено. Довод заявителя Терёшкина А.К. о том, что публичные слушания по вопросу отчета об исполнении бюджета должны инициироваться главой района и лишь после проведения публичных слушаний проект отчета должен вноситься на рассмотрение районного Совета, основан на неверном толковании норм материального права, в связи с чем не может повлиять на выводы суда. Руководствуясь ст.ст.194-198 ГПК РФ, суд РЕШИЛ: Признать незаконным решение Жердевского районного Совета народных депутатов Тамбовской области №15 от 24.03.2011года «Об утверждении отчета об исполнении районного бюджета за 2010год» и недействующим полностью со дня его принятия. В удовлетворении требований Терёшкина Александра Константиновича о признании недействующим решения Жердевского районного Совета народных депутатов Тамбовской области №31 от 19.05.2005года в части, признании незаконным бездействия главы Жердевского района и обязании провести публичные слушания и принести извинения отказать. Взыскать с Жердевского районного Совета народных депутатов Тамбовской области в пользу Терёшкина Александра Константиновича расходы по уплате государственной пошлины в размере двести рублей. Решение может быть обжаловано в течение 10 дней со дня принятия решения судом в окончательной форме в Тамбовский областной суд через суд вынесший его. Председательствующий: /подпись/ Т.В. Рожкова Мотивированное решение составлено 27.07.2011г.