О порядке организации и проведения общественных обсуждений намечаемой хозяйственной и иной деятельности

Дело № 2-486/10

Решение

Именем Российской Федерации

26 апреля 2010 года

Вышневолоцкий городской суд Тверской области

в составе председательствующего судьи Сураевой Е.В.,

с участием прокурора Кулакова С.А.,

представителя Собрания депутатов Вышневолоцкого района Башилова А.В.,

при секретаре Смирновой Е.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Вышневолоцкого межрайонного прокурора о признании статьи 4 Положения о порядке организации и проведения общественных обсуждений намечаемой хозяйственной и иной деятельности, подлежащей государственной экологической экспертизе, на территории муниципального образования «Вышневолоцкий район», утвержденного решением Собрания депутатов Вышневолоцкого района от 02 декабря 2009 года № 102, в той части, которая устанавливает, что общественные обсуждения хозяйственной и иной деятельности, подлежащей государственной экологической экспертизе, могут проходить только в форме собрания граждан, и не допускает проведение таких общественных обсуждений в иных предусмотренных федеральным законодательством формах, противоречащей федеральному законодательству и недействующей со дня принятия решения Собрания депутатов Вышневолоцкого района от 02 декабря 2009 года № 102,

Вышневолоцкий межрайонный прокурор обратился в суд с заявлением о признании статьи 4 Положения о порядке организации и проведения общественных обсуждений намечаемой хозяйственной и иной деятельности, подлежащей государственной экологической экспертизе, на территории муниципального образования «Вышневолоцкий район», утвержденного решением Собрания депутатов Вышневолоцкого района от 02 декабря 2009 года № 102, в той части, которая устанавливает, что общественные обсуждения хозяйственной и иной деятельности, подлежащей государственной экологической экспертизе, могут проходить только в форме собрания граждан, и не допускает проведение таких общественных обсуждений в иных предусмотренных федеральным законодательством формах, противоречащей федеральному законодательству и недействующей со дня принятия решения Собрания депутатов Вышневолоцкого района от 02 декабря 2009 года №102.

В обоснование заявленных требований указал, что Решением Собрания депутатов Вышневолоцкого района от 2 декабря 2009 г. № 102 утверждено Положение о порядке организации и проведения общественных обсуждений намечаемой хозяйственной и иной деятельности, подлежащей государственной экологической экспертизе, на территории муниципального образования «Вышневолоцкий район» (далее - Положение от 2 декабря 2009 г. № 102). Данный нормативный правовой акт опубликован в газете «Муниципальный вестник. Вышневолоцкий район» от 3 декабря 2009 г. № 47.

Положение от 2 декабря 2009 г. № 102 содержит отдельную норму, противоречащую федеральному законодательству, а именно - статью 4, согласно которой общественные обсуждения намечаемой хозяйственной и иной деятельности, подлежащей государственной экологической экспертизе, проходят в форме собрания граждан.

В соответствии с п. 1 ст. 9 Федерального закона «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ, к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области экологической экспертизы на соответствующей территории относятся:принятие и реализация в пределах своих полномочий решений по вопросам экологической экспертизы на основании результатов общественных обсуждений, опросов, референдумов, заявлений общественных экологических организаций (объединений) и движений, информации об объектах экологической экспертизы;организация общественных обсуждений, проведение опросов, референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе.

Приказом Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г. № 372 утверждено Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации. Из пп. 4.3 и 4.7 указанного Положения следует, что общественные обсуждения могут проводиться в форме опроса, слушания, референдума и т. п.; при принятии решения о форме проведения общественных обсуждений, в том числе общественных слушаний, необходимо руководствоваться степенью экологической опасности намечаемой хозяйственной и иной деятельности, учитывать фактор неопределённости, степень заинтересованности общественности.

Таким образом, статья 4 Положения от 2 декабря 2009 г. № 102, устанавливающая, что общественные обсуждения намечаемой хозяйственной и иной деятельности, подлежащей государственной экологической экспертизе, проходят только в форме собрания граждан, необоснованно ограничивает перечень форм общественных обсуждений по сравнению с действующим федеральным законодательством.

18 января 2010 г. Вышневолоцким межрайонным прокурором был принесён протест в Собрание депутатов Вышневолоцкого района, в котором предлагалось привести Положение от 2 декабря 2009 г. № 102 в соответствие с федеральным законодательством. 23 марта 2010 г. в Вышневолоцкую межрайонную прокуратуру поступило решение Собрания депутатов Вышневолоцкого района от 23 марта 2010 г. № 118, которым протест прокурора был оставлен без удовлетворения.

Таким образом, Положение от 2 декабря 2009 г. № 102 не было приведено в соответствие с действующим законодательством.

В данном случае подлежит применению способ защиты права, предусмотренный ст. 12 Гражданского кодекса РФ, а именно - признание недействительным акта органа местного самоуправления.

Согласно ч. 1 ст. 251 ГПК РФ прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта, нарушающего права и свободы граждан и организаций, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, противоречащим закону полностью или в части. В соответствии с п. 3 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 2202-1, прокурор в случае установления факта нарушения закона опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд с требованием о признании таких актов недействительными.

В судебном заседании прокурор Кулаков С.А. поддержал заявленное требование по основаниям, указанным в заявлении.

Представитель Собрания депутатов Вышневолоцкого района по доверенности Башилов А.В. полагал, что оснований для удовлетворения заявления прокурора не имеется, представил в суд письменные возражения, согласно которым разработка и принятие на Собрании депутатов Вышневолоцкого района указанного Положения было вызвано необходимостью проведения государственной экологической экспертизы проекта строительства скоростной дороги « Москва - С. Петербург». Учитывая мнение уполномоченных представителей данного проекта, действующее муниципальное законодательство, в соответствии с которым собрание граждан является одной из основных форм участия общественности при решении вопросов местного значения, именно эта форма и была выбрана, как наиболее приемлемая для проведения обсуждений проекта строительства скоростной автомагистрали. Других проектов, затрагивающих интересы населения Вышневолоцкого района, в настоящее время не имеется, поэтому и основания для рассмотрения вопроса о внесении дополнений в Положение об общественных обсуждениях отсутствуют.

Федеральное законодательство прямо указывает на возможность избрания той либо иной формы общественных обсуждений в зависимости от конкретных социальных и природных факторов намечаемой хозяйственной и иной деятельности.

Таким образом, уже в силу федерального законодательства, такие формы участия населения при рассмотрении вопросов о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, как проведение опросов и референдумов, относятся к полномочиям органов местного самоуправления и соответственно не требуют принятия соответствующего порядка. Тем более что проведение референдума и собрания граждан законодательно закреплено в ст. ст. 13 и 24 Устава Вышневолоцкого района.

Указание в законе на использование примерных форм проведения общественных слушаний свидетельствует лишь о том, что органы местного самоуправления самостоятельно могут использовать любую из перечисленных для обсуждения вопросов намечаемой хозяйственной деятельности, соответственно, при разработке и принятии муниципального акта может быть предусмотрена лишь одна, наиболее оптимальная форма общественных обсуждений. Такая форма общественных обсуждений как собрание граждан является универсальной для любой намечаемой хозяйственной деятельности.

В соответствии с п.1 ст. 9 ФЗ «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 года № 174 - ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления относится организация общественных обсуждений, проведение опросов, референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе.

По смыслу указанной нормы действующего законодательства, проведение опросов и референдумов находятся за рамками собственно общественных обсуждений, которые представлены самостоятельно.

Права и свободы граждан могут расцениваться как нарушенные с точки зрения действующего законодательства лишь тогда, когда они гарантированы Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и другими нормативными актами, имеющими высшую юридическую силу, однако, принятые в их исполнении нормы муниципального либо иного законодательства им противоречат.

Принятое Положение не содержит норм, ущемляющих права граждан на информирование о намечаемой хозяйственной и иной деятельности и ее возможном воздействии на окружающую среду, с целью выявления общественных предпочтений и их учета в процессе оценки воздействия.

Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, суд находит заявление прокурора подлежащим удовлетворению.

В соответствии с полномочиями, предоставленными прокурору Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», он вправе оспорить в суде нормативные правовые акты в порядке, предусмотренном главой 24 ГПК РФ. Исходя из положений пункта 2 статьи 1, пункта 3 статьи 22, статьи 23 и статьи 28 указанного Закона, прокурор, в частности, имеет право на обращение с заявлением о признании недействующими полностью или в части нормативных правовых актов (в том числе нарушающих права и свободы гражданина), издаваемых федеральными органами исполнительной власти (за исключением Правительства Российской Федерации), представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами.

При обращении прокурора с заявлением об оспаривании нормативного правового акта от него не требуется указания данных, конкретизирующих, чьи и какие права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами, нарушаются оспариваемым актом, поскольку статья 251 ГПК РФ не возлагает на него такую обязанность.

Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

В соответствии с частью 1 статьи 249 ГПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, и его законности возлагается на орган или должностное лицо, принявшие оспариваемый акт.

Из материалов дела видно, что решением Собрания депутатов Вышневолоцкого района от 2 декабря 2009 г. № 102 утверждено Положение о порядке организации и проведения общественных обсуждений намечаемой хозяйственной и иной деятельности, подлежащей государственной экологической экспертизе, на территории муниципального образования «Вышневолоцкий район» (далее - Положение от 2 декабря 2009 г. № 102). Данный нормативный правовой акт опубликован в газете «Муниципальный вестник. Вышневолоцкий район» от 3 декабря 2009 г. № 47.

В статье 4 Положения от 2 декабря 2009 г. № 102 указано, что общественные обсуждения намечаемой хозяйственной и иной деятельности, подлежащей государственной экологической экспертизе, проходят в форме собрания граждан.

Прокурором 18 января 2010 года принесен протест в Собрание депутатов Вышневолоцкого района с требованием привести Положение в соответствие с законодательством Российской Федерации, а именно Федеральным законом от 23.11.1995г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» и Положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в РФ, утвержденным приказом Госкомэкологии РФ от 16.05.2000г. №372.

Решением Собрания депутатов Вышневолоцкого района Тверской области №118 от 23.03.2010 г. протест Вышневолоцкого межрайонного прокурора оставлен без удовлетворения.

В соответствии с п. 1 ст. 9 Федерального закона «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ, к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области экологической экспертизы на соответствующей территории относятся:

- принятие и реализация в пределах своих полномочий решений по вопросам экологической экспертизы на основании результатов общественных обсуждений, опросов, референдумов, заявлений общественных экологических организаций (объединений) и движений, информации об объектах экологической экспертизы;

- организация общественных обсуждений, проведение опросов, референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе.

Из пп. 4.3 и 4.7 Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденного приказом Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г. № 372, следует, что общественные обсуждения могут проводиться в форме опроса, слушания, референдума и т. п.; при принятии решения о форме проведения общественных обсуждений, в том числе общественных слушаний, необходимо руководствоваться степенью экологической опасности намечаемой хозяйственной и иной деятельности, учитывать фактор неопределённости, степень заинтересованности общественности.

Судом установлено, что Положение о порядке организации и проведения общественных обсуждений намечаемой хозяйственной и иной деятельности, подлежащей государственной экологической экспертизе, на территории муниципального образования «Вышневолоцкий район» издано в пределах полномочий Собрания депутатов Вышневолоцкого района; содержание, форма, порядок принятия и опубликования данного акта соответствует закону, однако оспариваемая статья 4 указанного Положения в той части, которая устанавливает, что общественные обсуждения хозяйственной и иной деятельности, подлежащей государственной экологической экспертизе, могут проходить только в форме собрания граждан, и не допускает проведение таких общественных обсуждений в иных предусмотренных федеральным законодательством формах, противоречит федеральному законодательству, поскольку необоснованно ограничивает перечень форм общественных обсуждений по сравнению с действующим законодательством.

Нормативный правовой акт содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, в связи с чем не может служить основанием для отказа в удовлетворении заявления прокурора довод представителя Собрания депутатов Вышневолоцкого района о том, что разработка и принятие оспариваемого Положения было вызвано необходимостью проведения государственной экологической экспертизы проекта строительства скоростной дороги « Москва - С. Петербург» и было учтено мнение уполномоченных представителей данного проекта по выбору именно этой формы участия общественности при решении вопросов местного значения как наиболее приемлемой для проведения обсуждений проекта строительства скоростной автомагистрали.

Установив, что часть оспариваемого нормативного правового акта противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд в соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК РФ признает этот нормативный правовой акт недействующим в данной части со дня его принятия.

Заявленные требования Вышневолоцкого межрайонного прокурора удовлетворить.

Признать статью 4 Положения о порядке организации и проведения общественных обсуждений намечаемой хозяйственной и иной деятельности, подлежащей государственной экологической экспертизе, на территории муниципального образования «Вышневолоцкий район», утвержденного решением Собрания депутатов Вышневолоцкого района от 02 декабря 2009 года № 102, в той части, которая устанавливает, что общественные обсуждения хозяйственной и иной деятельности, подлежащей государственной экологической экспертизе, могут проходить только в форме собрания граждан, и не допускает проведение таких общественных обсуждений в иных предусмотренных федеральным законодательством формах, противоречащей федеральному законодательству и недействующей со дня принятия решения Собрания депутатов Вышневолоцкого района от 02 декабря 2009 года №102.

Решение может быть обжаловано в кассационном порядке в Тверской областной суд через Вышневолоцкий городской суд Тверской области в течение десяти дней со дня принятия решения судом в окончательной форме.

Председательствующий: Е.В.Сураева