Судья Гулящих А.В. Дело № 33-3041
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Удмуртской Республики в составе
председательствующего Смирновой Т.В.
судей Глуховой И.Л., Полушкина А.В.,
при секретаре Афанасьевой Н.Н.,
рассмотрев в открытом судебном заседании в г.Ижевске 20 сентября 2010 года дело по кассационной жалобе Администрации Муниципального района Сельское поселение «Подшиваловское» на решение Завьяловского районного суда Удмуртской Республики от 01 июля 2010 года, которым
заявление прокурора удовлетворено.
постановления Администрации МО «Подшиваловское» от 19 февраля 2010 года № 03а «Об изменении вида разрешенного использования земельных участков», от 31 марта 2010 года № 10 «Об изменении в Постановлении № 3а от 19.02.2010г.», от 8 апреля 2010 года № 12 «О внесении изменения в постановление № 3а от 19.02.2010 г.» признаны незаконными.
На Администрацию МО «Подшиваловское» возложена обязанность отменить данные постановления, об исполнении решения суда сообщить в суд не позднее чем в течение месяца со дня получения настоящего решения.
Заслушав доклад судьи Верховного суда Удмуртской Республики Глуховой И.Л., объяснения представителя Толстуховой Е.М., действующей в интересах Администрации МО «Подшиваловское» по доверенности от 23.06.2010г., а также в интересах Горбунова В.В. по доверенности от 20.11.2009г., поддержавшей доводы жалобы, объяснения прокурора Борзенковой Т.А., полагавшей жалобу необоснованной, судебная коллегия
У С Т А Н О В И Л А:
Прокурор, действующий в интересах Российской Федерации, обратился в суд с заявлением о признании незаконными постановлений Администрации МО «Подшиваловское» от 19 февраля 2010 г. № 03а «Об изменении вида разрешенного использования земельных участков», от 31 марта 2010 г. № 10 «Об изменении в Постановлении № 03а от 19.02.2010 г.», от 8 апреля 2010 г. № 12 «О внесении изменения в постановление № 03а от 19.02.2010г.». Требования мотивированы тем, что оспариваемыми постановлениям разрешенное использование земельных участков категории земель сельскохозяйственного назначения с вида разрешенного использования «для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства», «для сельскохозяйственного использования» и «для ведения личного подсобного хозяйства, овощеводства» изменено на вид разрешенного использования «дачное строительство». Заявитель считает, что оспариваемые постановления приняты с нарушением требований закон и выходят за рамки полномочий, предоставленных главе администрации муниципального образования. Анализируя нормы градостроительного и земельного законодательства, положения ч.6 ст.36 Градостроительного кодекса РФ (ГрК РФ), в силу которой градостроительные регламенты не устанавливаются в отношении сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, прокурор указывает на возможность изменения разрешенного использования в отношении данных земельных участков, относящихся к сельскохозяйственным угодьям, только после изменения категории земель сельскохозяйственного назначения. C учетом положений ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» полагает, что законом допускается использование для дачного строительства лишь тех земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения, которые изначально были предоставлены для этих целей в установленном порядке. Земельные участки, в отношении которых вынесены оспариваемые постановления, изначально предоставлены для сельскохозяйственного использования. Полагает, что принятие оспариваемых постановлений нарушает установленный пунктом 1 части 3 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» принцип сохранения целевого использования земельных участков. В результате изменения вида разрешенного использования земельных участков поставлена под угрозу сохранность земель сельскохозяйственного назначения, их свойств и качеств, охраняемых федеральным и региональным законодательством.
Определением суда от 14.06.2010г. к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен Горбунов В.В., являющийся собственником земельных участков, в отношении которых вынесены оспариваемые постановления.
В судебном заседании помощник прокурора Шадрин Ф.В. на удовлетворении заявленных требований настаивал. Дополнительно пояснил, что оспариваемые постановления касаются земельных участков, относящихся к сельскохозяйственным угодьям. В силу п.1 ст.79 ЗК РФ сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. Изменение разрешенного использования земельных участков, относящихся к сельскохозяйственным угодьям, без изменения категории земель, в составе которых данные участки находятся, противоречит п.1 ст.4, п.1 ст.7 ФЗ от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».
Представитель Администрации МО «Подшиваловское» Матвеев В.А. заявление полагал необоснованным. Пояснил, что оспариваемые постановления были вынесены с учетом результатов публичных слушаний в соответствии с требованиями пункта 3 части 1 статьи 4 ФЗ от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации».
Заинтересованное лицо Горбунов В.В. просил в удовлетворении требований прокурора отказать, ссылаясь на то, что оспариваемые постановления не противоречат закону. Полагал, что удовлетворение требований прокурора повлечет нарушение его прав как собственника земельных участков на их использование по своему усмотрению.
Суд постановил вышеуказанное решение.
В кассационной жалобе Администрация МО Сельское поселение «Подшиваловское» просит решение суда отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявления. Приводит доводы о несоответствии выводов суда обстоятельствам дела, неправильном толковании и применении норм материального права. Так, суд не привел ссылок на нормы права, устанавливающие запрет на ведение дачного хозяйства на участках сельскохозяйственных угодий. Указанные в п.1 ст.79 ЗК РФ виды использования сельскохозяйственных угодий не противоречат видам использования земельных участков, предназначенных для дачного хозяйства. В соответствии с п.4 ст.79 Земельного кодекса РФ ограничения могут быть введены только в отношении особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, в перечень которых спорные участки не входят. Возможность изменения разрешенного использования сельскохозяйственных угодий также подтверждается письмом Министерства экономического развития РФ от 08ю.04.2010г. №Д23-1219. Суд дал неправильное толкование положениям пунктам 1,2 статьи 8, пункту 1 ст.4 ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», указав, что дачный участок может приобретаться гражданином только на территории дачного некоммерческого объединения граждан. Статьи 12,14,16 данного ФЗ от 15.04.1998г. №66-ФЗ при разрешении спора применению не подлежат, поскольку регулируют порядок предоставления земельных участков, но не распространяются на участки, находящиеся в частной собственности. Суд необоснованно не применил норму п.3 ч.1 ст.4 ФЗ от 29.12.2004г. «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ», в силу которой до утверждения правил землепользования и застройки изменение разрешенного использования земельных участков отнесено к компетенции глав местных администраций. Полагает не имеющей правового значения ссылку суда в подтверждение незаконности оспариваемого постановления на объяснения Горбунова В.В. о намерении осуществить строительство на спорных участках. Указывает на недоказанность нарушения чьих-либо прав и законных интересов оспариваемыми постановлениями.
Изучив материалы дела, оценив доводы жалобы, судебная коллегия, проверив законность и обоснованность решения суда в пределах доводов кассационной жалобы, оснований его отмены по существу не находит.
В судебном заседании установлено, что постановлением Администрации МО «Подшиваловское» от 19 февраля 2010 г. № 03а с последующими изменениями, внесенными в него постановлениями №12 от 08.04.2010г. и №10 от 31.03.2010г., изменен вид разрешенного использования земельных участков с кадастровыми номерами 18:08:015001:1571, 18:08:010010:141, 18:08:015001:893 и 18:08:011015:299, расположенных вблизи населенного пункта Сепыч Завьяловского района Удмуртской Республики, относящихся к категории земель сельскохозяйственного назначения. Так, данными постановлениями изменен вид разрешенного использования:
- земельного участка с кадастровым номером 18:08:015001:893, площадью 332510 кв.м. с разрешенного использования «для сельскохозяйственного использования» на «дачное строительство»;
- земельного участка с кадастровым номером 18:08:015001:1571, площадью 102000 кв.м., с разрешенного использования «для ведения личного подсобного хозяйства, овощеводства» на «дачное строительство»;
- земельного участка с кадастровым номером 18:08:011015:299, площадью 82867 кв.м., с разрешенного использования «для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства» на «дачное строительство»;
-земельного участка с кадастровым номером 18:08:010010:141, площадью 23898 кв.м., с разрешенного использования «для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства» на «дачное строительство».
Данное Постановление принято с учетом результатов прошедших 16.02.2010г. публичных слушаний. Факт проведения публичных слушаний подтверждается постановлением Администрации МО «Подшиваловское» от 4 февраля 2010 г. № 02а «О назначении публичных слушаний»; протоколом № 1 от 16 февраля 2010 г. заседания комиссии по проведению публичных слушаний на территории муниципального образования «Подшиваловское» Завьяловского района Удмуртской Республики по проектам документов в области градостроительной деятельности № 23а,б от 4 февраля 2010г.; заключением названной комиссии от 16.02.2010г.
Указанные земельные участки, в отношении которых внесены оспариваемые постановления, принадлежат Горбунову В.В. на праве собственности на основании сделок купли-продажи от 22 января 2010г. № 002/2010-343, от 22 января 2010г. № 002/2010-341, от 22 января 2010г. № 002/2010-234 и от 02 декабря 2009г. № 044/2009-372, что подтверждено свидетельствами о государственной регистрации права
Данные земельные участки являются сельскохозяйственными угодьями, относящимся к категории земель сельскохозяйственного назначения.
Удовлетворяя заявление прокурора, суд пришел к выводу об отсутствии у МО «Подшиваловское» предусмотренных законом оснований и полномочий на изменение вида разрешенного использования спорных земельных участков на такой вид разрешенного использования, как «дачное строительство».
По мнению судебной коллегии, эти выводы суда первой инстанции соответствуют фактическим обстоятельствам дела, основаны на правильном толковании и применении норм материального права и не подлежат пересмотру.
Так, одним из основополагающих принципов земельного законодательства, прямо закрепленных в п.8 ч.1 ст.1 ЗК РФ является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.
В ст.42 ЗК РФ закреплена обязанность собственников земельных участков использовать их в соответствии с целевым назначением, принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием
Согласно п.1 ст.7 ЗК РФ среди категорий земель, подразделяемых по их целевому назначению, выделены земли сельскохозяйственного назначения.
Понятие и состав земель сельскохозяйственного назначения определены в ст.77 ЗК РФ. Согласно п.2 ст.77 ЗК РФ в составе сельскохозяйственных земель особо выделяются сельскохозяйственные угодья.
Материалами дела бесспорно подтверждено и сторонами не оспаривается, что земельные участки, в отношении которых вынесены оспариваемые постановления, относятся к сельскохозяйственным угодьям в составе земель сельскохозяйственного назначения и не входят в границы какого-либо населенного пункта. В таком качестве эти земли учтены и в государственном земельном кадастре.
В силу п.2 ст.7 ЗК РФ земли сельскохозяйственного назначения, как и другие категории земель, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.
Из приведенных положений закона следует, что право выбора разрешенного использования не может быть реализовано произвольно при том, что возможность выбора вида разрешенного использования поставлена законом в зависимость от видов разрешенного использования, предусмотренных зонированием территорий.
Как правомерно указал суд, доказательства проведения зонирования территории, в границах которой расположены спорные земельные участки, с установлением соответствующего разрешенного использования земельных участков, отсутствуют.
Согласно с ч.3 ст.4 ФЗ от 29.12.2004г. №191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» на органы местного самоуправления возложена обязанность разработать правила землепользования и застройки.
В соответствии со ст.30 ГрК РФ правила землепользования и застройки включают в себя порядок их применения и внесения изменений, карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты. При этом в градостроительных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков в пределах соответствующей территориальной зоны (п.6 ст.30 ГрК РФ).
В ч.3 ст.37 ГрК РФ предусмотрено, что изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.
Виды разрешенного использования земельных участков, относящихся к категории земель сельскохозяйственного назначения, определены в ст.78 ЗК РФ.
При этом в п.1 ст.79 ЗК РФ законодатель предусмотрел, что сельскохозяйственные угодья (пашни, сенокосы, пастбища, залежи и т.д.) в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.
Обосновывая законность оспариваемых постановлений представитель администрации МО «Подшиваловское» ссылался на п.3 ч.1 ст.4 ФЗ от 29.12.2004г. «О введение в действие Градостроительного кодекса РФ» о полномочиях органов местного самоуправления по изменению вида разрешенного использования земельных участков.
Суд на основе системного толкования норм градостроительного и земельного законодательства пришел к правильному выводу о невозможности изменения вида разрешенного использования спорных земельных участков в процедуре, предусмотренной п.3 ч.1 ст.4 вышеуказанного ФЗ от 29.12.204г. Данный вывод суда коллегия находит обоснованным по следующим основаниям.
Так, в п.3 ч.1 ст.4 ФЗ от 29.12.2004г. «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» предусмотрено, что вплоть до принятия в установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации порядке правил землепользования и застройки, но не позднее чем до 1 января 2012 г., решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид такого использования принимается главой местной администрации, за исключением случаев изменения одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид разрешенного использования земельных участков, предусматривающий жилищное строительство, а также случаев, предусмотренных пунктом 5 настоящей статьи и ст.4.1 настоящего ФЗ, с учетом результатов публичных слушаний.
В силу п.9 ст.1 ГрК РФ виды разрешенного использования земельных участков в пределах границ соответствующей территориальной зоны предусматриваются градостроительным регламентом.
Вместе с тем, в силу п.6 ст.36 ГрК РФ для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительные регламенты не устанавливаются.
Таким образом, действие п.3 ч.1 ст.4 ФЗ от 29.12.2004г. о праве глав местных администраций в определенных случаях принимать решения об изменении вида разрешенного использования земельных участков законодатель соотнес с моментом принятия органами местного самоуправления правил землепользования и застройки, которые должны содержать градостроительные регламенты, определяющие виды разрешенного использования земельных участков в границах соответствующих территориальных зон. То есть, действие данной нормы призвано обеспечить разрешение вопросов о видах разрешенного использование соответствующих земельных участков в отсутствие утвержденных градостроительных регламентов. Однако, учитывая, что в силу п.6 ст. 36 ГрК РФ градостроительные регламенты в отношении земель сельскохозяйственных угодий не устанавливаются, а значит порядок пользования этих земель не связан с принятием правил землепользования и застройки, предусмотренный в п.3 ч.1 ст.4 вышеуказанного ФЗ от 29.12.2004г. порядок изменения вида разрешенного использования на земли сельскохозяйственных угодий не распространяется.
Именно поэтому законодатель и установил особую процедуру, касающуюся порядка использования сельскохозяйственных угодий, предусмотрев в п.7 ст.36 ГрК РФ, что использование таких земельных участков как сельскохозяйственные угодья, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.
Как правомерно указал суд, в настоящее время отсутствует такой федеральный закон, который бы определял уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченный орган местного самоуправления, полномочный определять использование таких земельных участков, а также порядок принятия решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются. На основе системного анализа вышеуказанных норм закона суд пришел к правильному выводу о том, что п.3 ч.1 ст.4 ФЗ «О введение в действие Градостроительного кодекса РФ» (далее – ФЗ от 29.12.2004г. №191-ФЗ) таким федеральным законом не является.
Поскольку для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначении не устанавливаются градостроительные регламенты, порядок изменения вида разрешенного использования данных земельных участков в настоящее время регулируется п.2 ст.4.1 вышеуказанного ФЗ от 29.12.2004г. №191-ФЗ, которым предусмотрено обязательное изменение категории такого земельного участка в случае изменения его разрешенного использования.
С учетом изложенного правомерен вывод суда о том, что оспариваемое постановление принято главой МО «Подшиваловское» за рамками предоставленных ему полномочий.
Кроме того, в силу прямого указания п.2 ст.81 ЗК РФ при разрешении вопросов о порядке предоставления гражданам земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения для целей дачного строительства подлежат применению также нормы Федерального закона от 15.04.1998г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных объединениях граждан» (далее – ФЗ от 15.04.1998г. №66-ФЗ)
Данным ФЗ от 15.04.1998г. №66-ФЗ предусмотрено обязательное предварительное зонирования территорий для определения мест размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, создание соответствующих некоммерческих объединений граждан.
Совокупный анализ норм Земельного кодекса РФ и ФЗ от 15.04.1998г. №66-ФЗ позволяет сделать вывод о возможности использование для целей дачного строительства лишь тех земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения, которые предоставлены для этих целей в установленном порядке некоммерческим объединениям граждан.
Поэтому, как правомерно указал суд, использование земельных участков для дачного строительства вне территорий образованных дачных некоммерческих объединений граждан законом не предусмотрено. Выводы суда в этой части подробно мотивированы в судебном решении, основаны на правильном толковании норм материального права и признаются судебной коллегией правильными. Основания для их переоценки у коллегии нет.
Кроме того, в ст.1 Федерального закона от 15.04.1998г. №66-ФЗ законодателем дано понятие дачного земельного участка, под которым понимается земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им в целях отдыха (с правом возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем или жилого дома с правом регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений, а также с правом выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля). Таким образом, закон допускает возможность возведения на дачных участках жилых строений и жилых домов. Собственник спорных земельных участков Горбунова В.В. в суде также пояснял, что изменение разрешенного использования земельных участков необходимо для последующего строительства на них жилых домов, в связи с чем им проводятся работы по проектированию их газоснабжения, водоснабжения и электроснабжения. Не оспаривались эти обстоятельства представителем Горбунова В.В. и в суде кассационной инстанции.
Вместе с тем, из содержания п.3 ч.1 ст.4 ФЗ от 29.12.2004г. №191-ФЗ следует, что предусмотренная данной нормой закона процедура изменения вида разрешенного использования земельных участков по решению главы местной администрации не применяется в случае изменения одного вида разрешенного использования на другой вид разрешенного использования земельных участков, если он предусматривает жилищное строительство. Учитывая, что дачные земельные участки предназначаются, в том числе, для возведения жилых домов, что требует изменения категории земельного участка, отсутствуют основания для изменения вида разрешенного использования земельного участка с разрешенным использованием «дачное строительство» в процедуре предусмотренной п.3 ч.1 ст.4 вышеуказанного Федерального закона.
Совокупность изложенного свидетельствует о незаконности оспариваемых постановлений органа местного самоуправления. Изменение оспариваемыми постановлениями в нарушение закона целевого использования земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, подлежащих в соответствии с нормами земельного законодательства особой охране, безусловно, нарушает интересы Российской Федерации, поскольку ставит под угрозу сохранность указанных земель. Поэтому в соответствии со ст.254 ГПК РФ суд правомерно удовлетворил заявление прокурора.
Все доводы, содержащиеся в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения в суде первой инстанции, всем им дана надлежащая оценка со ссылкой на примененные нормы материального права. Выводы суда по существу заявленных требований коллегия находит правильными.
С учетом изложенного кассационная жалоба администрации МО «Подшиваловское» не подлежит удовлетворению.
Вместе с тем, судебная коллегия считает необходимым уточнить резолютивную часть решения указанием на отмену оспариваемых постановлений, исключив ссылку на обязанность администрации МО «Подшиваловское» отменить их, поскольку по смыслу положений главы 25 ГПК РФ удовлетворение заявления об оспаривании ненормативного акта местного самоуправления как незаконного влечет его отмену судом.
Руководствуясь ст.361 ГПК РФ судебная коллегия
О П Р Е Д Е Л И Л А:
Решение Завьяловского районного суда Удмуртской Республики от 01 июля 2010 года по существу оставить без изменения, изложив его резолютивную часть в следующей редакции: «Заявление прокурора удовлетворить. Признать незаконными и отменить постановления Администрации МО «Подшиваловское» от 19 февраля 2010 года №03а «Об изменении вида разрешенного использования земельных участков», от 31 марта 2010 года №10 «Об изменении в постановлении №03а от 19.02.2010г.». от 08 апреля 2010 года №12 «О внесении изменений в постановление №03а от 19.02.2010г.».
В удовлетворении кассационной жалобы Администрации МО «Сельское поселение «Подшиваловское» отказать.
Председательствующий:
Судьи: