Судья Гулящих А.В. №33-152/2011
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Удмуртской Республики в составе:
председательствующего Стяжкина С.Л.,
судей Пономаревой А.В., Полушкина А.В.,
с участием прокурора Борзенковой Т.А.,
при секретаре Утробина А.С.,
рассмотрела в открытом судебном заседании в г.Ижевске 26 января 2011 года дело по кассационной жалобе Зайкова <данные изъяты>, Юсупова <данные изъяты>, дачного некоммерческого товарищества <данные изъяты>», на решение Завьяловского районного суда Удмуртской Республики от 23 ноября 2010 года, которым удовлетворено заявление прокурора Завьяловского района УР о признании незаконным постановления Администрации муниципального образования <данные изъяты> Завьяловского района УР №<данные изъяты> от 29 июня 2010 года.
Постановление Администрации муниципального образования <данные изъяты> от 29 июня 2010 года №<данные изъяты> «О смене разрешенного использования земельного участка, расположенного в границах муниципального образования - сельского поселения <данные изъяты> признано незаконным и отменено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Удмуртской Республики Полушкина А.В., объяснения Юсупова Р.Т., председателя дачного некоммерческого товарищества <данные изъяты> Зайкова С.В., поддержавших доводы жалобы, представителя Кассихина В.Ф. - Перевозчикова Р.А. (доверенность от <данные изъяты> сроком на 3 года), не согласившегося с решением суда, объяснения прокурора Борзенковой Т.А., полагавшей жалобу необоснованной, просившей решение суда оставить без изменения, изучив материалы дела, судебная коллегия
у с т а н о в и л а :
Прокурор, действующий в интересах Российской Федерации, обратился в суд с заявлением о признании незаконными постановления Администрации МО <данные изъяты>» от 29 июня 2010 года № <данные изъяты> «О смене разрешенного использования земельного участка, расположенного в границах муниципального образования сельского поселения <данные изъяты>
Требования мотивированы следующим.
Оспариваемыми постановлением изменен вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>, общей площадью 234,60 га, категории земель сельскохозяйственного назначения с вида разрешенного использования «для сельскохозяйственного использования» на вид разрешенного использования «дачное строительство». Прокурор считает, что оспариваемое постановление принято с нарушением закона, выходит за рамки предоставленных законодательством полномочий главе администрации муниципального образования и нарушает права Российской Федерации.
Согласно пункту 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) земли сельскохозяйственного назначения, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. В силу ч.6 ст.36 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) градостроительные регламенты не устанавливаются в отношении сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения. Спорный земельный участок относится к сельскохозяйственным угодьям в составе земель сельскохозяйственного назначения и не входят в состав границ какого-либо населенного пункта. Действиями Администрации МО - сельского поселения «Каменское» поставлена под угрозу сохранность земель сельскохозяйственного назначения, их свойств и качеств, охраняемых федеральным и региональным законодательством.
В ходе рассмотрения дела к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены собственники долей земельного участка, в отношении которого вынесено оспариваемое постановление - Юсупов Р.Т., Кассихин В.Ф., Русских С.В., Зайков С.В., а также дачное некоммерческое товарищество <данные изъяты>, которому указанный земельный участок передан в аренду.
В судебном заседании помощник прокурора Шадрин Ф.В. на удовлетворении заявленных требований настаивал по основаниям, изложенным в заявлении.
Представитель Администрации МО <данные изъяты>», заинтересованные лица - Кассихин В.Ф., Юсупов Р.Т., Русских С.В., надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела извещены, в суд не явились. В порядке статьи 167, 257 ГПК РФ суд рассмотрел дело в отсутствие указанных лиц.
Представитель ДНТ <данные изъяты> Зайков С.В., возражал против удовлетворения заявления, указал на то, что оспариваемое постановление принято в установленном законом порядке. Законодательство не устанавливает запрета на ведение дачного хозяйства на сельскохозяйственных угодьях. Ограничения на изменение вида использования могут быть введены только в отношении особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, кадастровая стоимость которых существенно превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району. Перечень земель, использование которых для иных целей не допускается в соответствии с законодательством субъекта РФ, прокурором не представлен.
Представитель заинтересованного лица Кассихина В.Ф. Перевозчиков Р.А., действующий на основании доверенности, возражал против удовлетворения заявления прокурора, пояснил, что главой администрации МО <данные изъяты> был соблюден порядок изменения вида разрешенного использования земельного участка. Изменение разрешенного использования не противоречит действующим нормативным актам. Полагает несостоятельной ссылку прокурора на нормы Федерального закона от 21 декабря 2004 г. №172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», поскольку речь идет об изменении категории земель, а не видов разрешенного использования.
Суд постановил вышеуказанное решение.
В кассационной жалобе, подписанной Зайковым С.В. и Юсуповым Р.Т. ставится вопрос об отмене решение суда в связи с несоответствием выводов суда обстоятельствам дела, неправильным толкованием и применением норм материального права. Кассаторы указывают на нарушение судом норм процессуального права, дело рассмотрено в незаконном составе судей, т.к. 17 ноября 2010 г. состоялось судебное заседание под председательством судьи Кутергиной Т.Ю., которое было отложено на 18 ноября 2010г. В дальнейшем судебные заседания проводились под председательством судьи Гулящих А.В. Кроме того, прокурор является ненадлежащим заявителем по делу, а дело не могло быть рассмотрено в порядке публичного производства, т.к. фактически разрешался вопрос о правах собственников земельных участков. Судом в качестве заинтересованного лица не привлечено ООО <данные изъяты> которое является залогодержателем доли Зайкова С.В. в праве собственности на земельный участок. Суд не привел ссылок на нормы права, устанавливающие запрет на ведение дачного хозяйства на участках сельскохозяйственных угодий. Возможность изменения разрешенного использования сельскохозяйственных угодий также подтверждается письмом Министерства экономического развития РФ от 08.04.2010г. №Д23-1219. Кассаторы указывают на недоказанность нарушения чьих-либо прав и законных интересов оспариваемыми постановлениями.
Изучив материалы дела, оценив доводы жалобы, судебная коллегия, проверив законность и обоснованность решения суда в пределах доводов кассационной жалобы, оснований его отмены не находит.
В судебном заседании установлено, что постановлением Администрации МО <данные изъяты> от 29 июня 2010 г. № <данные изъяты> изменен вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>, расположенного в Завьяловском районе Удмуртской Республики, северо-восточная часть кадастрового квартала, категории земель сельскохозяйственного назначения с «для сельскохозяйственного использования» на «дачное строительство».
Данное Постановление принято с учетом результатов публичных слушаний, прошедших 17 июня 2010 г. Факт проведения публичных слушаний подтверждается материалами дела, порядок их проведения прокурором не оспаривается.
На момент издания Администрацией МО <данные изъяты> оспариваемого прокурором постановления, земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты> находился в общей долевой собственности Юсупова Р.Т. (доля в праве - 1168/1173) и Кассихина В.Ф. (доля в праве - 5/1173).
На момент вынесения судебного постановления земельный участок находился в общей долевой собственности Юсупова Р.Т. (доля в праве - 50/1173), Русских С.В. (доля в праве - 5/1173 приобретена у Кассихина В.Ф.), Зайкова С.В. (доля в праве - 1118/1173 приобретена у Юсупова Р.Т.). 3 октября 2010 г. указанными собственниками земельный участок передан в аренду ДНТ <данные изъяты>, что подтверждено свидетельствами о государственной регистрации права и договором аренды земельного участка от 3 октября 2010 г.
Земельный участок является сельскохозяйственными угодьями, относящимся к категории земель сельскохозяйственного назначения (вид угодий - пашня).
Удовлетворяя заявление прокурора, суд пришел к выводу об отсутствии у главы Администрации МО <данные изъяты> предусмотренных законом оснований и полномочий на изменение вида разрешенного использования спорных земельных участков на такой вид разрешенного использования, как «дачное строительство».
По мнению судебной коллегии, эти выводы суда первой инстанции соответствуют фактическим обстоятельствам дела, основаны на правильном толковании и применении норм материального права и не подлежат пересмотру.
Так, одним из основополагающих принципов земельного законодательства, прямо закрепленных в п.8 ч.1 ст.1 ЗК РФ является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.
В ст.42 ЗК РФ закреплена обязанность собственников земельных участков использовать их в соответствии с целевым назначением, принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием
Согласно п.1 ст.7 ЗК РФ среди категорий земель, подразделяемых по их целевому назначению, выделены земли сельскохозяйственного назначения.
Понятие и состав земель сельскохозяйственного назначения определены в ст.77 ЗК РФ. Согласно п.2 ст.77 ЗК РФ в составе сельскохозяйственных земель особо выделяются сельскохозяйственные угодья.
Материалами дела бесспорно подтверждено и не оспаривается участвующими в деле лицами, что земельные участки, в отношении которых вынесены оспариваемые постановления, относятся к сельскохозяйственным угодьям в составе земель сельскохозяйственного назначения и не входят в границы какого-либо населенного пункта. В таком качестве эти земли учтены и в государственном земельном кадастре.
В силу п.2 ст.7 ЗК РФ земли сельскохозяйственного назначения, как и другие категории земель, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.
Из приведенных положений закона следует, что право выбора разрешенного использования не может быть реализовано произвольно при том, что возможность выбора вида разрешенного использования поставлена законом в зависимость от видов разрешенного использования, предусмотренных зонированием территорий.
Как правомерно указал суд, доказательства проведения зонирования территории, в границах которой расположены спорные земельные участки, с установлением соответствующего разрешенного использования земельных участков, отсутствуют.
Согласно с ч.3 ст.4 ФЗ от 29.12.2004г. №191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» на органы местного самоуправления возложена обязанность разработать правила землепользования и застройки.
В соответствии со ст.30 ГрК РФ правила землепользования и застройки включают в себя порядок их применения и внесения изменений, карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты. При этом в градостроительных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков в пределах соответствующей территориальной зоны (п.6 ст.30 ГрК РФ).
В ч.3 ст.37 ГрК РФ предусмотрено, что изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.
Виды разрешенного использования земельных участков, относящихся к категории земель сельскохозяйственного назначения, определены в ст.78 ЗК РФ.
При этом в п.1 ст.79 ЗК РФ законодатель предусмотрел, что сельскохозяйственные угодья (пашни, сенокосы, пастбища, залежи и т.д.) в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.
Суд на основе системного толкования норм градостроительного и земельного законодательства пришел к правильному выводу о невозможности изменения вида разрешенного использования спорных земельных участков в процедуре, предусмотренной п.3 ч.1 ст.4 ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» от 29.12.2004г. Данный вывод суда коллегия находит обоснованным по следующим основаниям.
Так, в п.3 ч.1 ст.4 ФЗ от 29.12.2004г. «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» предусмотрено, что вплоть до принятия в установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации порядке правил землепользования и застройки, но не позднее чем до 1 января 2012 г., решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид такого использования принимается главой местной администрации, за исключением случаев изменения одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид разрешенного использования земельных участков, предусматривающий жилищное строительство, а также случаев, предусмотренных пунктом 5 настоящей статьи и ст.4.1 настоящего ФЗ, с учетом результатов публичных слушаний.
В силу п.9 ст.1 ГрК РФ виды разрешенного использования земельных участков в пределах границ соответствующей территориальной зоны предусматриваются градостроительным регламентом.
Вместе с тем, в силу п.6 ст.36 ГрК РФ для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительные регламенты не устанавливаются.
Таким образом, действие п.3 ч.1 ст.4 ФЗ от 29.12.2004г. о праве глав местных администраций в определенных случаях принимать решения об изменении вида разрешенного использования земельных участков законодатель соотнес с моментом принятия органами местного самоуправления правил землепользования и застройки, которые должны содержать градостроительные регламенты, определяющие виды разрешенного использования земельных участков в границах соответствующих территориальных зон. То есть, действие данной нормы призвано обеспечить разрешение вопросов о видах разрешенного использование соответствующих земельных участков в отсутствие утвержденных градостроительных регламентов. Однако, учитывая, что в силу п.6 ст. 36 ГрК РФ градостроительные регламенты в отношении земель сельскохозяйственных угодий не устанавливаются, а значит порядок пользования этих земель не связан с принятием правил землепользования и застройки, предусмотренный в п.3 ч.1 ст.4 вышеуказанного ФЗ от 29.12.2004г. порядок изменения вида разрешенного использования на земли сельскохозяйственных угодий не распространяется.
Именно поэтому законодатель и установил особую процедуру, касающуюся порядка использования сельскохозяйственных угодий, предусмотрев в п.7 ст.36 ГрК РФ, что использование таких земельных участков как сельскохозяйственные угодья, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.
Как правомерно указал суд, в настоящее время отсутствует такой федеральный закон, который бы определял уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченный орган местного самоуправления, полномочный определять использование таких земельных участков, а также порядок принятия решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются. На основе системного анализа вышеуказанных норм закона суд пришел к правильному выводу о том, что п.3 ч.1 ст.4 ФЗ «О введение в действие Градостроительного кодекса РФ» (далее - ФЗ от 29.12.2004г. №191-ФЗ) таким федеральным законом не является.
Поскольку для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначении не устанавливаются градостроительные регламенты, порядок изменения вида разрешенного использования данных земельных участков в настоящее время регулируется п.2 ст.4.1 вышеуказанного ФЗ от 29.12.2004г. №191-ФЗ, которым предусмотрено обязательное изменение категории такого земельного участка в случае изменения его разрешенного использования.
С учетом изложенного правомерен вывод суда о том, что оспариваемое постановление принято главой Администрации МО <данные изъяты> за рамками предоставленных ему полномочий.
Кроме того, в силу прямого указания п.2 ст.81 ЗК РФ при разрешении вопросов о порядке предоставления гражданам земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения для целей дачного строительства подлежат применению также нормы Федерального закона от 15.04.1998г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных объединениях граждан» (далее - ФЗ от 15.04.1998г. №66-ФЗ)
Данным ФЗ от 15.04.1998г. №66-ФЗ предусмотрено обязательное предварительное зонирования территорий для определения мест размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, создание соответствующих некоммерческих объединений граждан.
Совокупный анализ норм Земельного кодекса РФ и ФЗ от 15.04.1998г. №66-ФЗ позволяет сделать вывод о возможности использование для целей дачного строительства лишь тех земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения, которые предоставлены для этих целей в установленном порядке некоммерческим объединениям граждан.
Поэтому, как правомерно указал суд, использование земельных участков для дачного строительства вне территорий образованных дачных некоммерческих объединений граждан законом не предусмотрено. Выводы суда в этой части подробно мотивированы в судебном решении, основаны на правильном толковании норм материального права и признаются судебной коллегией правильными. Основания для их переоценки у коллегии нет.
Кроме того, в ст.1 Федерального закона от 15.04.1998г. №66-ФЗ законодателем дано понятие дачного земельного участка, под которым понимается земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им в целях отдыха (с правом возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем или жилого дома с правом регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений, а также с правом выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля). Таким образом, закон допускает возможность возведения на дачных участках жилых строений и жилых домов.
Вместе с тем, из содержания п.3 ч.1 ст.4 ФЗ от 29.12.2004г. №191-ФЗ следует, что предусмотренная данной нормой закона процедура изменения вида разрешенного использования земельных участков по решению главы местной администрации не применяется в случае изменения одного вида разрешенного использования на другой вид разрешенного использования земельных участков, если он предусматривает жилищное строительство. Учитывая, что дачные земельные участки предназначаются, в том числе, для возведения жилых домов, что требует изменения категории земельного участка, отсутствуют основания для изменения вида разрешенного использования земельного участка с разрешенным использованием «дачное строительство» в процедуре предусмотренной п.3 ч.1 ст.4 вышеуказанного Федерального закона.
Совокупность изложенного свидетельствует о незаконности оспариваемого постановления органа местного самоуправления. Изменение оспариваемыми постановлениями в нарушение закона целевого использования земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, подлежащих в соответствии с нормами земельного законодательства особой охране, безусловно, нарушает интересы Российской Федерации, поскольку ставит под угрозу сохранность указанных земель. Поэтому в соответствии со ст.254 ГПК РФ суд правомерно удовлетворил заявление прокурора.
Все доводы, содержащиеся в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения в суде первой инстанции, всем им дана надлежащая оценка со ссылкой на примененные нормы материального права. Выводы суда по существу заявленных требований коллегия находит правильными.
Доводы кассаторов о нарушении судом норм процессуального права являются необоснованными. Проведение судебного заседания 17.11.2010г. судьей Кутергиной Т.Ю. с последующим вынесением решения по делу судьей Гулящих А.В. не является в силу ст. 364 ГПК РФ основанием для отмены решения суда, поскольку не свидетельствует о рассмотрении дела в незаконном составе и не привело или могло привести к неправильному разрешению дела. Данные доводы кассаторов основаны на неверном понимании норм права.
Довод кассаторов о не привлечении к делу ООО <данные изъяты> судебная коллегия отклоняет, т.к. данное обстоятельство не затрагивает прав и законных интересов Зайкова С.В. и не влияет на права и обязанности залогодержателя ООО <данные изъяты>
Заявление прокурором подано в суд в порядке статьи 254 ГПК РФ, в связи с чем правильно рассмотрено судом по правилам главы 25 ГПК РФ, т.к. права лиц, являющихся собственниками земельного участка прокурором не оспаривалось.
Судебная коллегия полагает, что заявление судом рассмотрено правильно, решение суда является законным и обоснованным, предусмотренные статьей 362 ГПК РФ основания для отмены судебного решения отсутствуют, кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.
На основании изложенного, руководствуясь статьей 361 ГПК РФ, судебная коллегия
о п р е д е л и л а :
решение Завьяловского районного суда Удмуртской Республики от 23 ноября 2010 года оставить без изменения, кассационную жалобу Зайкова <данные изъяты>, Юсупова <данные изъяты>, председателя дачного некоммерческого товарищества <данные изъяты> - без удовлетворения.
Председательствующий С.Л. Стяжкин
Судьи А.В.Пономарева
А.В.Полушкин