Дело № 3-45/2011
Р Е Ш Е Н И Е
Именем Российской Федерации
11 ноября 2011 года г. Ижевск УР
Верховный суд Удмуртской Республики в составе:
председательствующего судьи Кричкер Е.В.,
с участием прокурора Демидова Д.С.,
при секретаре Шибановой С.С.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Ж. о признании недействующим пункта 2 Положения «О порядке оказания адресной государственной помощи семьям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации», утвержденного приказом Министерства социальной защиты населения Удмуртской Республики за №41 от 02 марта 2011 года,
У С Т А Н О В И Л:
Первоначально Ж. (далее по тексту – заявитель) обратилась в суд с заявлением о признании недействующими:
- ч.1 ст.1 Закона УР от 23 декабря 2004 года №89-РЗ «Об адресной социальной защите населения в УР», в части слов «… зарегистрированных в установленном порядке по месту жительства на территории Удмуртской Республики, а также на граждан Российской Федерации, зарегистрированных в установленном порядке по месту пребывания на территории Удмуртской Республики при отсутствии у них регистрации по месту жительства»;
- п.3 Положения о размере, порядке назначения и выплаты ежемесячного пособия, утвержденного постановлением Правительства УР от 14 февраля 2005 года №19, в части слов «… в котором заявитель зарегистрирован в установленном порядке по месту жительства (месту пребывания)»;
- п.2 Положения «О порядке оказания адресной государственной помощи семьям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации», утвержденного приказом Министерства социальной защиты населения УР от 02 марта 2011 года №41, в части слов «… члены которой зарегистрированы в установленном порядке по месту жительства или по месту пребывания на территории Удмуртской Республики».
Требования мотивировала тем, что с 2009 года постоянно проживает со своим гражданским мужем В. в Ярском районе Удмуртской Республики. Собственного жилья заявитель не имеет, поэтому до середины августа 2010 года была временно зарегистрирована по месту пребывания, а после указанной даты проживает без регистрации на съемных квартирах в селе Дизьмино и поселке Яр Ярского района УР. 01 октября 2009 года Ж. родила дочь З., на которую получала ежемесячное пособие по уходу за ребенком до достижения ею возраста полутора лет и ежемесячное пособие на ребенка до тех пор, пока у нее не закончилась временная регистрация по месту пребывания, после чего выплата указанных пособий прекратились. Поскольку зарегистрироваться по месту жительства либо по месту пребывания заявитель не имеет возможности, то остается без средств к существованию с малолетним ребенком. В начале 2011 года Ж.. забеременела вторым ребенком. Однако органы социальной защиты населения ей отказывают в выплате вышеназванных пособий на ребенка со ссылкой на оспариваемые части нормативных правовых актов (л.д.3-9).
В ходе рассмотрения настоящего гражданского дела заявитель, в силу ст.39 ГПК РФ, уточнила предмет заявленного спора, указав, что оспаривает ч.1 ст.1 Закона УР от 23 декабря 2004 года №89-РЗ «Об адресной социальной защите населения в УР», на основании которой ей отказано в выплате ежемесячного пособия на ребенка, а не ежемесячного пособия по уходу за ребенком в возрасте до полутора лет (л.д.39).
Кроме того, представитель заявителя Ж.. – И. (нотариально удостоверенная доверенность №№ от ДД.ММ.ГГГГ года сроком на три года – л.д.10), действующая в пределах полномочий, предоставленных ей доверителем, отказалась от первоначально заявленного требования о признании недействующим пункта 3 Положения о размере, порядке назначения и выплаты ежемесячного пособия, утвержденного постановлением Правительства УР от 14 февраля 2005 года №19, поскольку, как выяснилось в ходе рассмотрения дела, в оспариваемый пункт нормативного правового акта постановлением Правительства УР №188 от 10 декабря 2007 года уже внесены изменения, просила прекратить производство по настоящему делу в данной части. Отказ от вышеназванного требования принят определением суда от 22 сентября 2011 года (л.д.40, 41).
Статьей 1 Закона УР №61-РЗ от 07 ноября 2011 года «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Удмуртской Республики» внесены изменения в ч.1 ст.1 Закона УР от 23 декабря 2004 года №89-РЗ «Об адресной социальной защите населения в УР», которая изложена в следующей редакции «1. Действие настоящего Закона распространяется на граждан Российской Федерации, проживающих на территории Удмуртской Республики» (л.д.93).
В связи с чем, представитель заявителя Ж. – И., отказалась от требования о признании недействующей ч.1 ст.1 Закона У от 23 декабря 2004 года №89-РЗ «Об адресной социальной защите населения в УР». Отказ от иска в данной части принят определением суда от 11 ноября 2011 года (л.д.94, 95).
Заявитель Ж. была своевременно извещена о времени и месте судебного заседания, но в суд не явилась, ходатайствовала о рассмотрении дела в ее отсутствие, с участием ее представителя И. Руководствуясь ст.167 ГПК РФ, суд рассмотрел дело в отсутствие заявителя (л.д.77).
Представитель заявителя Ж. – И. в судебном заседании поддержала требования, заявленные ее доверителем, ссылаясь на доводы, изложенные в заявлении, просила их удовлетворить, заявила ходатайство о взыскании при вынесении решения суда в пользу заявителя судебных расходов в виде оплаты услуг представителя в сумме 20 500 руб. (л.д.78-82).
Представитель органа, чье решение обжалуется – начальник юридического отдела Министерства социальной защиты населения УР (далее – МСЗН УР) М. (доверенность №№ от ДД.ММ.ГГГГ года сроком на один год – л.д.57), в судебном заседании требования заявителя не признала, полагая их не подлежащими удовлетворению. В обоснование своей позиции ссылалась на то, что пункт 2 Положения о порядке оказания адресной государственной помощи семьям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, утвержденного приказом МСЗН УР №41 от 02 марта 2011 года (далее – Положение), полностью соответствует действующему федеральному законодательству и иным нормативным правовым актам (далее – НПА), принят уполномоченным на то органом с соблюдением установленной законом процедуры принятия НПА (л.д.65-68).
Представитель заинтересованного лица Управления Министерства юстиции РФ по УР – начальник отдела законодательства субъекта РФ, ведения федерального регистра и регистра уставов муниципальных образований К. (доверенность №№ от ДД.ММ.ГГГГ сроком на один год – л.д.86), в судебном заседании требования заявителя полагала необоснованными и не подлежащими удовлетворению, согласилась с доводами представителя МСЗН УР (л.д.87-89).
Изучив и проанализировав материалы дела и представленные сторонами доказательства, выслушав объяснения участвующих в деле лиц, заслушав заключение прокурора об отказе в удовлетворении заявленных требований, суд приходит к выводу, что требования, заявленные Ж., не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.
Согласно части 3 статьи 246 Гражданского процессуального кодекса РФ (далее по тексту – ГПК РФ), при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований, поэтому проверяет законность и обоснованность оспариваемого НПА, а также законность процедуры его принятия.
Оспариваемое заявителем Положение в части пункта 2 является приложением к приказу МСЗН УР №41 от 02 марта 2011 года.
В свою очередь, МСЗН УР является исполнительным органом государственной власти Удмуртской Республики, проводящим государственную политику в области социальной защиты населения, а также по нормативно-правовому регулированию по вопросам, в соответствии со своими функциями и видами деятельности (п.1 Положения о МСЗН УР (далее – Положение о Министерстве), утвержденного постановлением Правительства УР №1350 от 29 декабря 2001 года).
Как следует из п.12 Положения о Министерстве, МСЗН УР в числе выполняемых функций – участвует в разработке и реализации республиканских и ведомственных целевых программ в области социальной защиты населения (позиция 01.1.2.3), а также разрабатывает и издает в пределах своей компетенции правовые акты, в том числе нормативные правовые акты (позиция 01.1.2.7).
В соответствии с п.п.23, 26 Положения о Министерстве, МСЗН УР возглавляет министр, осуществляющий руководство Министерством на основе единоначалия, который издает приказы по вопросам деятельности МСЗН УР, в том числе НПА.
Приказ МСЗН УР №41 от 02 марта 2011 года подписан министром, зарегистрирован в Управлении Министерства юстиции РФ по УР 17 марта 2011 года и официально опубликован в средствах массовой информации – газете «Известия Удмуртской Республики» №28 от 18 марта 2011 года (л.д.63).
Приказ №41 от 02 марта 2011 года вступил в законную силу по истечении 10 дней после его опубликования, то есть с 29 марта 2011 года и распространяет свое действие на отношения, возникшие с 01 марта 2011 года (п.3 приказа №41 от 02 марта 2011 года).
Положение, утвержденное приказом МСЗН УР №41 от 02 марта 2011 года, регулирует общественные отношения в области социальной защиты населения, а именно, порядок и условия оказания адресной государственной помощи семьям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации.
Данное Положение издано в целях реализации мероприятия, предусмотренного пунктом 3.2.1.3 Плана мероприятий Республиканской целевой программы демографического развития Удмуртской Республики на 2011-2015 годы, утвержденной постановлением Правительства УР от 18 октября 2010 года №309 (далее по тексту – Программа) (л.д.84).
Пунктом 2 Положения предоставлено право получения материальной помощи семьям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации (ситуации, которую семья не может преодолеть самостоятельно) за счет средств бюджета Удмуртской Республики (п.1 Положения, п.3.2.1.3 Плана мероприятий Программы). Данная материальная помощь оказывается один раз в год, и ее размер зависит от конкретной жизненной ситуации (п.5 Положения). Причем для получения материальной помощи необходимо наличие следующих условий: члены семей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, должны быть зарегистрированы в установленном порядке по месту жительства или по месту пребывания на территории Удмуртской Республики. Кроме того, данные семьи должны иметь в своем составе несовершеннолетних детей.
Финансирование Программы из бюджета Удмуртской Республики предусмотрено Законом УР от 24 декабря 2010 года №62-РЗ «О бюджете Удмуртской Республики на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» (приложения №7, 8 и 13 к Закону) (л.д.85).
Согласно Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью (статья 2); в Российской Федерации как социальном государстве охраняется труд и здоровье людей, устанавливаются гарантии социальной защиты, гарантируется социальное обеспечение в случаях, предусмотренных законом (статьи 7 и 39); в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (статья 55, часть 2); защита семьи, материнства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72 пункт «ж» части 1).
По смыслу приведенных конституционных положений в их взаимосвязи, социальная функция государства возлагается Конституцией Российской Федерации как на Российскую Федерацию в целом, так и на каждый из субъектов Российской Федерации. Соответственно, органы государственной власти обоих территориальных уровней призваны совместно обеспечивать эффективные механизмы социальной защищенности граждан.
Реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, в том числе в области социальной защиты, предполагает осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих законов и иных НПА субъектов Российской Федерации. Такие законы и подзаконные акты, согласно части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее по тексту – ФЗ «Об общих принципах…») предусмотрено, что решение вопросов социальной поддержки граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), малоимущих граждан относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).
Согласно п.3.1 ст.26.3 ФЗ «Об общих принципах…», по вопросам, перечисленным в п.2 ст.26.3 того же Закона, органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы, иные НПА, в том числе региональные программы субъектов РФ, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.
На основании абзаца 5 статьи 26.3.1 ФЗ «Об общих принципах…» органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.
Финансирование полномочий, предусмотренное настоящей статьей, не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета.
Исходя из анализа ст.31 Бюджетного кодекса Российской Федерации в совокупности с вышеназванными положениями правовых норм ФЗ «Об общих принципах…», органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе самостоятельно определять направления расходования средств из регионального бюджета и определять круг лиц, которым оказывается адресная социальная поддержка за счет средств регионального бюджета.
Согласно пункту 1 Положения, оно устанавливает порядок и условия оказания адресной государственной помощи семьям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации за счет средств, предусмотренных на эти цели пунктом 3.2.1.3 плана мероприятий Республиканской целевой программы демографического развития Удмуртской Республики на 2011-2015 годы, утвержденной постановлением Правительства Удмуртской Республики от 18 октября 2010 года №309 «Об утверждении Республиканской целевой программы демографического развития Удмуртской Республики на 2011-2015 годы».
Анализ оспариваемой заявителем нормы свидетельствует о том, что она регулируют общественные отношения, возникающие в связи с определением и осуществлением мер социальной поддержки семей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, что соответствует компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Учитывая, что оспариваемая заявителем норма устанавливает дополнительную меру социальной поддержки для вышеуказанных лиц, которая не предусмотрена федеральным законодательством, суд считает, что право субъекта установить такие меры социальной поддержки за счет собственных средств (регионального бюджета) полностью соответствует требованиям абзаца 2 пункта 1 статьи 85 Бюджетного кодекса РФ.
Целью Программы, на основании которой принято оспариваемое заявителем Положение в части пункта 2, является обеспечение стабилизации численности населения Удмуртской Республики, увеличение продолжительности предстоящей жизни населения, укрепление института семьи, регулирование миграционных процессов, создание условий и формирование предпосылок к последующему демографическому росту.
При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу, что включение в оспариваемый заявителем пункт 2 Положения условия о регистрации в установленном порядке по месту жительства или по месту пребывания на территории Удмуртской Республики членов семьи, оказавшейся в трудной жизненной ситуации, принятого и действующего в рамках компетенции субъекта Российской Федерации, не входит в противоречие с федеральным законодательством и не нарушает гражданских прав и охраняемых законом интересов заявителя.
Так, в соответствии с ч.1 ст.251 ГПК РФ, правом на обращение в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части обладает, в т.ч. гражданин, считающий, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушаются его права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими НПА. Причем представление доказательств указанных обстоятельств, в силу ст.ст.12, 56, 249 ГПК РФ, было возложено на заявителя (л.д.27, 28, 71, 72).
Между тем, в судебном заседании установлено, что с 10 октября 2011 года по 01 марта 2012 года заявитель Ж. зарегистрировалась по месту пребывания по адресу: <адрес> (л.д.83). В связи с чем, в силу ч.2 ст.68 ГПК РФ, представитель заявителя под роспись в протоколе судебного заседания подтвердила, что до конца текущего года ничто не препятствует её доверителю получить материальную помощь, установленную п.2 Положения, оспариваемого в рамках настоящего гражданского дела, при условии обращения в соответствующие органы в установленном порядке. То есть представитель заявителя подтвердила, что права Ж. в настоящее время оспариваемой нормой Положения не нарушаются, но предположила, что в будущем, по окончании срока регистрации по месту пребывания, права заявителя вновь могут быть нарушены.
При такой ситуации суд считает, что предположительное возможное в будущем нарушение прав заявителя, не может рассматриваться как обстоятельство, позволяющее оценить оспариваемую ею правовую норму, как нарушающую либо затрагивающую права заявителя в настоящее время.
Таким образом, исходя из изложенного, а также учитывая, что суд признает правовой акт недействующим полностью или в части лишь в том случае, если данный акт или его часть противоречит федеральному закону, либо другому НПА, имеющим большую юридическую силу (ч.2 ст.253 ГПК РФ), суд приходит к выводу, что требования заявителя Ж. не подлежат удовлетворению.
С учетом того, что решение состоялось не в пользу заявителя, в порядке статей 98 и 100 ГПК РФ ее требования о возмещении судебных расходов в виде оплаты услуг представителя также не подлежат удовлетворению.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 194-199, 253 Гражданского процессуального кодекса РФ, суд
Р Е Ш И Л:
Требования, заявленные Ж. о признании недействующим пункта 2 Положения «О порядке оказания адресной государственной помощи семьям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации», утвержденного приказом Министерства социальной защиты населения Удмуртской Республики за №41 от 02 марта 2011 года, и взыскании судебных расходов оставить без удовлетворения.
Решение может быть обжаловано в Верховный суд Российской Федерации в течение 10 дней со дня его изготовления в окончательной форме через Верховный суд Удмуртской Республики.
Решение в окончательной форме изготовлено председательствующим судьей на компьютере 14 ноября 2011 года.
Председательствующий
судья Верховного суда
Удмуртской Республики Кричкер Е.В.