Судья Обухова М.А. Дело №7-298
Р Е Ш Е Н И Е
Судья Верховного Суда Удмуртской Республики Полушкин А.В.,
при секретаре Дрягиной О.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании в г.Ижевске 17 октября 2011 года дело по жалобе начальника Управления здравоохранения города Глазова УР <данные изъяты>
на постановление руководителя Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Удмуртской Республики <данные изъяты> от 22 апреля 2011 года и решение судьи Первомайского районного суда г.Ижевска от 23 июня 2011 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч.2 ст.15.14 КоАП РФ, в отношении Овчинникова <данные изъяты>,
У С Т А Н О В И Л:
постановлением руководителя Территориального управления в Удмуртской Республике (далее по тесту – ТУ Росфиннадзора в УР) от 22 апреля 2011 года начальник Управления здравоохранения администрации г.Глазова Овчинников В.В. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 15.14 КоАП РФ, выразившегося в использовании должностным лицом средств государственных внебюджетных фондов на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством, регулирующим их деятельность, и бюджетам указанных фондов, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 4 000 рублей.
Решением судьи Первомайского районного суда г.Ижевска УР от 23 июня 2011 года постановление от 22 апреля 2011 года оставлено без изменения.
В жалобе Овчинников В.В. ставит вопрос об отмене вынесенных в отношении него постановления должностного лица и решения судьи ввиду несоответствия выводов судьи обстоятельствам дела и неверного применения норм материального права. Просит вынести по делу новое решение о прекращении производства по делу в связи с отсутствием в его действиях состава правонарушения.
Изучив доводы жалобы и материалы дела, выслушав пояснения Овчинникова В.В., поддержавшего доводы жалобы, прихожу к выводу о необходимости отмены вынесенных актов.
Согласно постановления по делу об административном правонарушении от 22 апреля 2011 года Овчинников В.В. признан виновным в нецелевом использовании в сентябре 2010 года средств государственного внебюджетного фонда, направленных на оплату очередного отпуска за сентябрь 2010 года.
В обоснование принятого решения должностным лицом указано, что средства, подлежащие распределению на оплату труда медицинских работников, участвующих в дополнительной диспансеризации работающих граждан направляются на оплату труда медицинских работников за период непосредственного участия в проведении дополнительной диспансеризации работающих граждан и являются дополнительной оплатой труда, а оплата периодов, за которые работнику сохраняется средний заработок, направлена на компенсацию гражданам утраченного заработка и не является непосредственной оплатой труда.
Судья районного суда, рассмотрев дело по жалобе Овчинникова В.В., согласился с позицией должностного лица.
Вместе с тем полагаю, что выводы должностного лица и судьи районного суда основаны на неправильном применении норм права, на основании которых вынесены постановление и решение судьи.
Распоряжением Администрации г.Глазова от 29 декабря 2006 года №561 л/с на должность начальника Управления здравоохранения администрации г.Глазова назначен Овчинников В.В.
Из материалов административного дела следует, что Овчинников В.В. признан виновным в нецелевом использовании средств выделенных из бюджета Удмуртского территориального фонда обязательного медицинского страхования в размере 59 437,25 руб., которые были направлены на оплату очередного отпуска за сентябрь 2010 года работникам муниципального учреждения здравоохранения «<данные изъяты>» (далее по тексту – МУЗ «<данные изъяты>»).
Частью 2 статьи 15.14 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за использование средств государственных внебюджетных фондов получателем средств государственных внебюджетных фондов на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством, регулирующим их деятельность, и бюджетам указанных фондов, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния.
В качестве должностного лица, ответственного за нецелевой использование средств государственных внебюджетных фондов, привлечен начальник Управления здравоохранения Администрации г.Глазова Овчинников В.В.
В обоснование принятого решения руководитель Управления Росфиннадзора в УР сослался на договор от 9 января 2007 года, заключенный между МУЗ «<данные изъяты>» и Управлением здравоохранения Администрации г. Глазова в лице начальника Управления здравоохранения Овчинникова В.В., которым установлен единый порядок ведения бухгалтерского учета в учреждении здравоохранения.
Согласно данному договору учредитель в лице Овчинникова В.В. обязан:
п.2.1.3 – контролировать расходование бюджетных средств и средств, полученных за счет внебюджетных источников по целевому назначению в соответствии с действующим законодательством и в меру выполнения мероприятий, предусмотренных сметами доходов и расходов, строго соблюдая финансово-бюджетную дисциплину и обеспечивая экономию материальных ценностей и денежных средств;
п. 2.1.5 – начислять и выплачивать в установленные сроки заработную плату.
Принимая данное решение, должностное лицо дало неверную оценку сложившимся отношениям и неправильно применил нормы материального права.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2009 г. № 1146 утверждены Правила предоставления в 2010 году из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования субсидий бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на проведение дополнительной диспансеризации работающих граждан (далее – Правила).
Пунктом 6 Правил определены условия, при которых предоставляются субсидии бюджетам территориальных фондов, в том числе: использование субсидий на финансовое обеспечение расходов, связанных с проведением дополнительной диспансеризации работающих граждан, и наличие заключенных с учреждениями здравоохранения, имеющими лицензию на осуществление медицинской деятельности, включая работы (услуги) по специальностям, определяемым Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации, договоров в соответствии с типовой формой, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2009 г. N 1146.
В свою очередь, территориальные фонды перечисляют средства, поступившие в виде субсидий, учреждениям здравоохранения в соответствии с п. 9 Правил на следующих условиях:
а) учреждения здравоохранения используют перечисленные территориальным фондом средства на проведение дополнительной диспансеризации работающих граждан;
б) учреждения здравоохранения ведут реестры счетов по законченным случаям (прохождение гражданином полного набора функциональных, лабораторных исследований и врачебных осмотров в порядке, определяемом Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации, в результате которых гражданину устанавливается группа состояния здоровья) на оплату расходов, связанных с проведением дополнительной диспансеризации работающих граждан, в порядке, устанавливаемом Фондом;
в) учреждения здравоохранения ежемесячно, до 10-го числа месяца, следующего за отчетным, представляют в порядке и по форме, которые устанавливаются Фондом, указанные реестры счетов (за отчетный период) на оплату расходов, связанных с проведением дополнительной диспансеризации работающих граждан;
г) учреждения здравоохранения в установленном порядке открывают отдельный счет для перечисления средств на финансовое обеспечение расходов, связанных с проведением дополнительной диспансеризации работающих граждан;
д) учреждения здравоохранения заключают с территориальными фондами договоры в соответствии с типовой формой, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2009 г. N 1146.
В соответствии с Уставом МУЗ «<данные изъяты>» г. Глазова является юридическим лицом и его целью является оказание медицинской помощи.
Из буквального содержания п.11 Правил следует, что денежные средства получают и направляют на цели, предусмотренные Правилами учреждения здравоохранения.
Медицинским учреждением (учреждением здравоохранения) является учреждение или организация независимо от формы собственности, ведомственной принадлежности и организационно-правового статуса, оказывающее медицинскую помощь.
Следовательно, получателем средств внебюджетных фондов, предоставленных для проведения дополнительной диспансеризации работающего населения, являются медицинские учреждения.
В данном случае получателем субсидий на проведение дополнительной диспансеризации работающих граждан является МУЗ «<данные изъяты>».
Указанные выводы также подтверждаются приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 4 февраля 2010 г. № 55н «О порядке проведения дополнительной диспансеризации работающих граждан», типовой формой договора о финансовом обеспечении территориальным фондом обязательного медицинского страхования расходов, связанных с проведением дополнительной диспансеризации работающих граждан, утвержденной постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2009 г. № 1146.
Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - БК РФ) устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
Согласно ст.6 БК РФ бюджетная система Российской Федерации - основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
В соответствии с БК РФ получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено настоящим Кодексом.
Статьей 162 БК РФ определены полномочия получателя бюджетных средств, который:
составляет и исполняет бюджетную смету;
принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства;
обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований;
вносит соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи;
ведет бюджетный учет либо передает на основании соглашения это полномочие иному государственному (муниципальному) учреждению (централизованной бухгалтерии);
формирует и представляет бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств.
Вышеизложенное позволяет сделать вывод, что именно получатель средств, предоставленных в 2010 году из бюджета Федерального фонда обязательного страхования на проведение дополнительной диспансеризации работающих граждан, обладает полномочиями по распределению и расходованию данных денежных средств.
Применительно к данному случаю получатель – МУЗ «<данные изъяты>», в соответствии с бюджетным законодательством, использовал средства, предоставленные для диспансеризации работающих граждан.
Данные обстоятельства подтверждаются изданием приказа №328 от 08 сентября 2010 года МУЗ «<данные изъяты>» об оплате труда сотрудников МУЗ «<данные изъяты>» за проведение дополнительной диспансеризации работающих граждан, в котором определены конкретные выплаты каждому из работников учреждения и который в последующем явился основанием для начисления денежных средств, произведенного централизованной бухгалтерией.
Кроме того, вопросы распределения данных денежных средств урегулированы положением, утвержденным главным врачом МУЗ «<данные изъяты>», и закрепляющим полномочия получателя по определению направленности расходов целевых денежных средств, предоставленных для дополнительной диспансеризации граждан.
В соответствии с БК РФ, Положением об Управлении здравоохранения Администрации г.Глазова, уставом МУЗ «<данные изъяты> г.Глазова по отношению к вышеуказанным финансовым средствам главным распорядителем является Министерство здравоохранения и социального развития РФ, администратором - Территориальный фонд обязательного медицинского страхования, распорядителем - Управление здравоохранения Администрации г. Глазова и получателем - МУЗ «<данные изъяты>» г. Глазова.
Полномочия распорядителя денежных средств определены в ч.2 ст.158 БК РФ, который в частности:
1) осуществляет планирование соответствующих расходов бюджета;
2) распределяет бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и (или) получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета;
3) вносит предложения главному распорядителю бюджетных средств, в ведении которого находится, по формированию и изменению бюджетной росписи;
4) в случае и порядке, установленных соответствующим главным распорядителем бюджетных средств, осуществляет отдельные бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находится.
Таким образом, распорядитель финансовых средств, которым является Управление здравоохранения Администрации г. Глазова по отношению к средствам фонда выполняет технические функции по доведению денежных средств до получателя.
Данные обстоятельства также подтверждаются договором от 9 января 2007 года, заключенным между Управлением здравоохранения Администрации г. Глазова в лице начальника Управления здравоохранения Овчинникова В.В. с одной стороны и муниципальным учреждением здравоохранения «<данные изъяты>» об установлении единого порядка ведения бухгалтерского учета в учреждениях здравоохранения.
Согласно данному договору в обязанности Управления здравоохранения входит лишь выполнение технических и контрольных функции по отношению к денежным средствам, получателем которых является медицинское учреждение. Самостоятельных полномочий по распределению и расходованию указанных денежных средств Управлению здравоохранения не представлено.
В п.3 должностной инструкции начальника Управления здравоохранения Администрации г.Глазова также установлена обязанность по осуществлению функций распорядителя бюджетных средств, предусмотренных бюджетной росписью подведомственным получателем бюджетных средств, что свидетельствует о наличии у руководителя Управления полномочий, направленных на доведение денежных средств до их получателя, а не распределение и расходование.
Обладая правом первой подписи и подписывая платежные поручения Овчинников В.В. выполнял свои обязанности по осуществлению функций распорядителя средств по отношению к получателю, коим являлось МУЗ «<данные изъяты>» г. Глазова.
В соответствии со ст.289 БК РФ под нецелевым использованием бюджетных средств понимается использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.
Исходя из толкований нормы права осуществление кассовых расходов распорядителем средств бюджета (внебюджетного фонда) не подпадает под понятие нецелевого использования.
Кроме того, ст.289 БК РФ за нецелевое использование бюджетных средств предусмотрена ответственность руководителей получателя бюджетных средств в соответствии с КоАП РФ и УК РФ.
В диспозиции ч. 2 ст. 15.14 КоАП РФ указан специальный субъект правонарушения, а именно получатель средств государственных внебюджетных фондов.
Вышеуказанное свидетельствует, что в данном случае должностное лицо распорядителя внебюджетных фондов - Овчинников В.В. не является субъектом инкриминируемого правонарушения, поскольку он не являлся их получателем и не выполнял административные функции по их распределению и расходованию.
Установленные обстоятельства указывают на незаконность привлечения Овчинникова В.В. к административной ответственности по ч.2 ст.15.14 КоАП РФ.
Таким образом, доводы жалобы заявителя о незаконности решения судьи районного суда и постановления должностного лица нашли свое подтверждение, так как установленные обстоятельства указывают на незаконность привлечения Овчинникова В.В. к административной ответственности по ч.2 ст.15.14 КоАП РФ.
Кроме того, не соглашаясь с выводами суда, полагаю необходимым отметить необоснованность выводов суда о том, что средства направленные на оплату отпускных, были использованы не по целевому назначению.
Так, Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2009 г. № 1146 утверждены Правила предоставления в 2010 году из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования субсидий бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на проведение дополнительной диспансеризации работающих граждан (далее – Правила).
В силу п.11 Правил средства, полученные учреждениями здравоохранения на проведение дополнительной диспансеризации работающих граждан, направляются ими на оплату труда медицинских работников, участвующих в проведении дополнительной диспансеризации работающих граждан (за исключением врачей-терапевтов участковых, врачей общей (семейной) практики, медицинских сестер участковых врачей-терапевтов участковых, медицинских сестер врачей общей (семейной) практики), на приобретение расходных материалов, необходимых для проведения дополнительной диспансеризации работающих граждан, оплату труда медицинских работников учреждений здравоохранения, привлекаемых для проведения дополнительной диспансеризации работающих граждан и выполнения функциональных (лабораторных) исследований в соответствии с договорами, заключаемыми учреждениями здравоохранения, осуществляющими дополнительную диспансеризацию работающих граждан, с учреждениями здравоохранения, имеющими лицензию на осуществление недостающих видов работ (услуг).
Приказом Минфина РФ от 30 декабря 2009 года № 150н (в редакции от 28 декабря 2010 года) «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» (далее - Приказ 150н) установлены правила применения бюджетной классификации Российской Федерации участниками бюджетного процесса на всех уровнях бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Бюджетная классификация является группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, используемой для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Подстатья 211 «Заработная плата» относит расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по заработной плате на основании договоров (контрактов) в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной (муниципальной) службе, трудовым законодательством, в том числе на оплату отпусков, а также компенсации за неиспользованный отпуск.
Таким образом, установив, что оплата отпускных отнесена к подстатье «Заработная плата», полагаю, что данные расходы за счет субвенций дополнительных расходов не являются нецелевым расходованием денежных средств.
Указанные обстоятельства также указывают на незаконность привлечения Овчинникова В.В. к административной ответственности по ч. 2 ст. 15.14 КоАП РФ.
Поскольку, в соответствии с частью 1 статьи 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не пожжет быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при отсутствии события административного правонарушения, а также при отсутствии состава административного правонарушения, постановление должностного лица и решение судьи в отношении Овчинникова В.В. подлежат отмене, а административное производство - прекращению.
На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.24.5, 30.2-30.9 КоАП РФ, судья
Р Е Ш И Л:
постановление руководителя Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Удмуртской Республики <данные изъяты>. от 22 апреля 2011 года и решение судьи Первомайского районного суда г.Ижевска от 23 июня 2011 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч.2 ст.15.14 КоАП РФ, в отношении Овчинникова <данные изъяты> отменить, производство по делу прекратить.
Решение вступает в законную силу немедленно и пересмотру в порядке ст. 30.9 – 30.10 КоАП РФ не подлежит.
Судья Верховного Суда
Удмуртской Республики А.В.Полушкин
КОПИЯ ВЕРНА : СУДЬЯ