Дело № 3-02/11
Р Е Ш Е Н И Е
Именем Российской Федерации
19 мая 2011 года г. Черкесск
Верховный суд Карачаево-Черкесской Республики в составе:
председательствующего судьи Болатчиевой А.А.,
с участием прокурора – прокурора отдела Прокуратуры КЧР Мурадовой А.Ю.; заинтересованных лиц – Правительства Карачаево-Черкесской Республики в лице представителя Макаровой А.В.;
при секретаре Курговой А.О;
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Карачаево-Черкесской Республики о признании Постановления Правительства КЧР от 17 ноября 2010 года № 432 «Об утверждении республиканской целевой программы «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Карачаево-Черкесской Республике на 2011-2015 годы» противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента вынесения решения суда,
У С Т А Н О В И Л:
Прокурор Карачаево-Черкесской Республики обратился в суд с заявлением о признании Постановления Правительства КЧР от 17 ноября 2010 года № 432 «Об утверждении республиканской целевой программы «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Карачаево-Черкесской Республике на 2011-2015 годы» (далее по тексту оспариваемое Постановление, Программа) противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента вынесения решения суда. В обоснование заявления указал, что при принятии оспариваемого Постановления Правительством КЧР допущены нарушения ч.2 ст. 179 Бюджетного Кодекса РФ о том, что долгосрочные целевые программы, предлагаемые к финансированию начиная с очередного финансового года, полежат утверждению высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ не позднее одного месяца до дня внесения проекта закона (решения) о соответствующем бюджете в законодательный (представительный) орган. Проект республиканского бюджета КЧР поступил в Народное Собрание (Парламент) КЧР 29 октября 2010 года, а Программа утверждена 17 ноября 2010 года.
Кроме того, в силу ч. 2 ст. 179 Бюджетного Кодекса РФ, объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ (подпрограмм) утверждается законом (решением) о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе (подпрограмме) целевой статье расходов бюджета в соответствии с нормативным правовым актом, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, утвердившим программу. Программой определены объемы финансирования с разбивкой по годам с 2011 по 2015 г., а Законом КЧР от 16 декабря 2010 года № 81 –РЗ «О республиканском бюджете КЧР на 2011 год» не предусмотрено выделение средств на реализацию Программы в размере <данные изъяты> тыс. рублей.
Отсутствие финансирования целевой программы в республиканском бюджете нарушает положения ст. 32 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой во всех бюджетах бюджетной системы РФ должны быть в обязательном порядке и в полном объеме отражены все доходы и расходы, источники финансирования всех бюджетов.
Правительство КЧР возражало против заявления прокурора, указывая, что оснований для его удовлетворения в настоящее время не имеется, поскольку 7 апреля 2011 года Народным Собранием КЧР был принят Закон КЧР «О внесении изменений в Закон КЧР «О республиканском бюджете в КЧР на 2011 год» в котором приложение № 19 «Перечень республиканских целевых программ, финансирование которых не предусматривается в 2011 году» дополнено строкой - Республиканская целевая программа «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Карачаево-Черкесской Республике на 2011-2015 годы». Принятие Программы, которая не может быть профинансирована в 2011 году, согласуется с положениями ст. 31 Бюджетного Кодекса РФ, которая закрепляет принцип самостоятельности бюджетов. Кроме того, положения ст. 91 Закона КЧР от 26 июня 2008 № 46- РЗ «О бюджетном процессе в КЧР» предусматривают, что в случае если в очередном финансовом году общий объем расходов недостаточен для финансового обеспечения расходных обязательств КЧР, Правительство КЧР вносит в Народное Собрание (Парламент) КЧР проекты республиканских законов об изменении сроков вступления в силу (приостановления действия) в очередном финансовом году отдельных положений республиканских законов, не обеспеченных источниками финансирования в очередном финансовом году. Статья 90 Закона КЧР от 26 июня 2008 № 46- РЗ «О бюджетном процессе в КЧР» также предусматривает возможность утверждения бюджета в котором указывается перечень республиканских целевых программ, финансирование которых не предусматривается в очередном финансовом году.
Изучив материалы дела, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, суд приходит к следующим выводам.
29 октября 2010 года Президентом КЧР в Народное Собрание (Парламент) КЧР внесен проект Закона КЧР «О республиканском бюджете КЧР на 2011 годы».
17 ноября 2010 года за № 432 Правительством КЧР утверждена республиканская целевая программа «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Карачаево-Черкесской Республике на 2011-2015 годы». Опубликована в газете «День Республики» 27 ноября 2010 года.
Согласно пункту 4 статьи 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны принимать нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.
Исходя из положений ст. 179 БК РФ долгосрочные целевые программы, предлагаемые к финансированию с очередного финансового года, подлежат утверждению высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации не позднее одного месяца до дня внесения проекта закона о соответствующем бюджете в законодательный (представительный) орган. Аналогичные положения содержаться и в абзаце втором части второй ст. 86 Закона КЧР от 26 июня 2008 г. N 46-РЗ "О бюджетном процессе в Карачаево-Черкесской Республике".
В соответствии со ст. 92 Закона КЧР от 26 июня 2008 г. N 46-РЗ "О бюджетном процессе в Карачаево-Черкесской Республике" считается внесенным в срок поступивший не позднее 15 октября текущего года проект республиканского закона о республиканском бюджете на очередной финансовый год.
Таким образом, судом установлено, что оспариваемое постановление, предполагающее финансирование утвержденной программы из республиканского бюджета на 2011 г., принято Правительством КЧР лишь 17 ноября 2011 г. (после внесения проекта бюджета), что привело к не обеспечению его финансирования.
При таких обстоятельствах доводы прокурора КЧР о противоречии оспариваемого Постановления федеральному законодательству являются обоснованными, поскольку долгосрочная Программа была утверждена после внесения проекта бюджета КЧР на очередной финансовый год, а не за месяц до дня внесения проекта бюджета, как того требует ч.2 ст. 179 Бюджетного Кодекса РФ.
Доводы Правительства КЧР о том, что данное нарушение не является основанием к удовлетворению заявления, поскольку 7 апреля 2011 года Народным Собранием КЧР был принят Закон КЧР «О внесении изменений в Закон КЧР «О республиканском бюджете в КЧР на 2011 год» в котором имеется указание о внесении Программы в перечень республиканских целевых программ, финансирование которых не предусматривается в 2011 году, суд находит несостоятельными.
Действительно, Законом КЧР «О внесении изменений в Закон КЧР «О республиканском бюджете в КЧР на 2011 год» приложение № 19 «Перечень республиканских целевых программ, финансирование которых не предусматривается в 2011 году» дополнено строкой - Республиканская целевая программа «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Карачаево-Черкесской Республике на 2011-2015 годы». Опубликовано в газете «День Республики» 23 апреля 2011 года.
Однако, в силу ч. 3 ст. 179 Бюджетного кодекса РФ, по каждой долгосрочной целевой программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации. Порядок проведения и критерии указанной оценки устанавливаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. По результатам указанной оценки высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации не позднее чем за один месяц до дня внесения проекта закона (решения) о бюджете в законодательный орган может быть принято решение о сокращении начиная с очередного финансового года бюджетных ассигнований на реализацию программы или о досрочном прекращении ее реализации (ч. 3 ст. 179 БК РФ).
Постановлением Правительства Карачаево-Черкесской Республики от 25.12.2008 N 495 утвержден Порядок принятия решений о разработке, формировании и реализации долгосрочных республиканских целевых программ, согласно которого основаниями для внесения предложений по изменению или досрочному прекращению реализации целевых программ являются:а) досрочное выполнение целевой программы;
б) отсутствие бюджетных средств для реализации целевой программы на очередной финансовый год полностью или частично;
в) низкая эффективность программных мероприятий;
г) возникновение иных обстоятельств, препятствующих реализации целевой программы (п. 29).
В случае инициации решения об изменении или досрочном прекращении реализации целевой программы государственный заказчик (государственный заказчик-координатор) целевой программы готовит итоговый отчет о ходе ее реализации с обоснованием причин прекращения реализации или изменения целевой программы.
Мотивированные предложения государственного заказчика (государственного заказчика-координатора) об изменении или досрочном прекращении реализации целевой программы проходят экспертизу в Министерстве экономического развития Карачаево-Черкесской Республики (п. 30).
В случае сокращения финансирования целевой программы за счет средств республиканского бюджета и иных источников государственный заказчик (государственный заказчик-координатор) разрабатывает дополнительные меры по привлечению внебюджетных источников финансирования и вносит в установленном порядке изменения и дополнения в целевую программу (п. 31).
По каждой целевой программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации в порядке, установленном приложением 2 к настоящему постановлению ( п. 32).
По результатам указанной в пункте 32 оценки Правительством Карачаево-Черкесской Республики не позднее чем за один месяц до дня внесения проекта закона Карачаево-Черкесской Республики о республиканском бюджете на очередной финансовый год в Народное Собрание (Парламент) Карачаево-Черкесской Республики может быть принято решение о сокращении, начиная с очередного финансового года, бюджетных ассигнований на реализацию целевой программы, приостановлении или досрочном прекращении ее реализации (п. 33).
Из системного толкования приведенных положений федерального законодательства и законодательства Карачаево-Черкесской Республики следует, что принятие решения о не финансировании Программы возможно в порядке предусмотренном ст. 179 Бюджетного Кодекса, те есть путем проведения оценки эффективности ее реализации. Кроме того, лишь по результатам оценки её эффективности высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации не позднее чем за один месяц до дня внесения проекта закона (решения) о бюджете в законодательный орган может быть принято решение, о сокращении начиная с очередного финансового года бюджетных ассигнований на реализацию программы или о досрочном прекращении ее реализации.
Доказательств соблюдения Правительством КЧР требований ч.3 ст. 179 Бюджетного Кодекса РФ и п.28-33 Порядка принятия решений о разработке, формировании и реализации долгосрочных республиканских целевых программ, утвержденных Постановлением Правительства Карачаево-Черкесской Республики от 25.12.2008 N 495 при принятии решения о не финансировании Программы, суду не представлено.
Более того, материалы дела свидетельствуют о том, что Программа до настоящего времени не реализовывалась. Между тем, по смыслу вышеприведенных норм оценка эффективности реализации Программы предполагает начало её реализации в определенной части.
Доводы Правительства КЧР о том, что статья 90 Закона КЧР от 26 июня 2008 № 46- РЗ «О бюджетном процессе в КЧР» предусматривает возможность утверждения бюджета в котором указывается перечень республиканских целевых программ, финансирование которых не предусматривается в очередном финансовом году применительно к обстоятельствам рассматриваемого дела, суд находит не имеющими значения.
Так, возможность применения данной нормы республиканского законодательства при принятии решения о не финансировании долгосрочной целевой программы обусловлена необходимостью соблюдения требований ч.3 ст. 179 Бюджетного кодекса РФ и п.28-33 Порядка принятия решений о разработке, формировании и реализации долгосрочных республиканских целевых программ, утвержденных Постановлением Правительства Карачаево-Черкесской Республики от 25.12.2008 N 495.
Принцип самостоятельности бюджетов, закрепленный в ст. 31 Бюджетного кодекса РФ обусловливает право и обязанность органов государственной власти субъекта самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных действующим Бюджетным кодексом Российской Федерации. Право самостоятельно осуществлять бюджетный процесс предполагает, что органы государственной власти субъекта на основе норм Бюджетного кодекса Российской Федерации на практике осуществляют полномочия по составлению, рассмотрению и утверждению, исполнению бюджета соответствующего уровня, а также полномочия по составлению, рассмотрению и утверждению отчета об исполнении бюджета.
Как следует из обстоятельств дела, Правительством КЧР осуществление бюджетного процесса при принятии оспариваемого Постановления было произведено вопреки нормам Бюджетного Кодекса РФ.
Таким образом, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое Постановление противоречит ч. 2 ст. 179 Бюджетного кодекса РФ, что привело к отсутствию финансирования и невозможности реализации республиканской целевой программы «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Карачаево-Черкесской Республике на 2011-2015 годы».
Между тем, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, неоднократно подтвержденной в ряде принятых судебных постановлениях, соблюдение принципа поддержания доверия граждан к действиям государства предполагает правовую определенность, предсказуемость политики в социальной сфере, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности государственной защиты, то есть в том, что приобретенное ими на основании действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 мая 2001 года N 8-П, определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2006 года N 89-О).
Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (ч. 2 ст. 253 ГПК РФ).
При определении момента, с какого оспариваемые нормы должны быть признаны недействующими, суд принимает во внимание правовую позицию, высказанную в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 2004 года N 1-П, и считает необходимым признать нормативный правовой акт недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.
На основании ч. 3 ст. 253 ГПК РФ, ст. 35 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" решение суда о признании нормативного правового акта недействующим, либо сообщение о таком решении должно быть бесплатно опубликовано в средстве массовой информации - газете "День Республики".
Руководствуясь ст. ст. 194 - 198, 251 - 253 ГПК РФ, суд
Р Е Ш И Л:
Заявление прокурора Карачаево-Черкесской Республики удовлетворить.
Признать Постановление Правительства КЧР от 17 ноября 2010 года № 432 «Об утверждении республиканской целевой программы «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Карачаево-Черкесской Республике на 2011-2015 годы» противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления в законную силу решения суда.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации путем подачи кассационной жалобы или представления через Верховный суд Карачаево-Черкесской Республики в течение десяти дней со дня изготовления мотивированной части решения.
Судья Верховного суда
Карачаево-Черкесской Республики подпись Болатчиева А.А.
Мотивированное решение изготовлено 23 мая 2011 года
<данные изъяты>
<данные изъяты>