Дело № 3-03/11
Р Е Ш Е Н И Е
Именем Российской Федерации
12 октября 2011 года г. Черкесск
Верховный суд Карачаево-Черкесской Республики в составе
председательствующего судьи Болатчиевой А.А.,
с участием прокурора – прокурора отдела Прокуратуры КЧР Мурадовой А.Ю.; заинтересованных лиц – Правительства Карачаево-Черкесской Республики в лице представителя Биджиева Д.Х-А.;
при секретаре Калмыковой А.А.;
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Карачаево-Черкесской Республики о признании Постановления Правительства КЧР от 25 ноября 2010 года № 452 «Об утверждении республиканской целевой программы «Развитие физической культуры и спорта в Карачаево-Черкесской Республике на 2011-2016 годы» противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента вынесения решения суда,
У С Т А Н О В И Л:
Прокурор Карачаево-Черкесской Республики обратился в суд с заявлением о признании Постановления Правительства КЧР от 25 ноября 2010 года № 452 «Об утверждении республиканской целевой программы «Развитие физической культуры и спорта в Карачаево-Черкесской Республике на 2011-2016 годы» (далее по тексту оспариваемое Постановление, Программа) противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента вынесения решения суда.
В обоснование заявления указал, что при принятии оспариваемого Постановления Правительством КЧР допущены нарушения ч. 2 ст. 179 Бюджетного Кодекса РФ о том, что долгосрочные целевые программы, предлагаемые к финансированию начиная с очередного финансового года, полежат утверждению высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ не позднее одного месяца до дня внесения проекта закона (решения) о соответствующем бюджете в законодательный (представительный) орган. Проект республиканского бюджета КЧР поступил в Народное Собрание (Парламент) КЧР 29 октября 2010 года, а Программа утверждена 25 ноября 2010 года.
Согласно ответа министра финансов КЧР от <дата> на запрос прокуратуры КЧР следует, что проект постановления об утверждении Программы был согласован министерством без дачи заключения и внесения предложений в соответствии с п.п. 17-18 Порядка принятия решений о разработке, формировании и реализации долгосрочных республиканских целевых программ, утвержденного постановлением Правительства КЧР от 25 декабря 2008 года № 495.
Таким образом, нарушение сроков утверждения целевой программы привело к тому, что средства республиканского бюджета на реализацию не были предусмотрены.
Кроме того, в силу ч. 2 ст. 179 Бюджетного Кодекса РФ, объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ (подпрограмм) утверждается законом (решением) о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе (подпрограмме) целевой статье расходов бюджета в соответствии с нормативным правовым актом, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, утвердившим программу. Программой определены объемы финансирования с разбивкой по годам с 2011 по 2016 г., а Законом КЧР от 16 декабря 2010 года № 81 – РЗ «О республиканском бюджете КЧР на 2011 год» не предусмотрено выделение средств на реализацию программных мероприятий в размере 47810 тыс. рублей, которые были заложены в Программу.
В силу норм ст. 83 Бюджетного Кодекса РФ и ст. 35 Закона КЧР от 26.06.2008 № 46-РЗ «О бюджетном процессе в Карачаево-Черкесской Республике» выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих внесений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет или при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета.
В соответствии с абз. 2 п. 6 ст. 85 Бюджетного Кодекса РФ и п. 6 ст. 36 Закона КЧР от 26.06.2008 № 46-РЗ «О бюджетном процессе в Карачаево-Черкесской Республике» органы государственной власти КЧР вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства только при наличии соответствующих средств бюджета КЧР.
Из паспорта целевой программы следует, что она финансируется из средств федерального, республиканского и местных бюджетов. При этом в соответствии с разделом 3 «Программные мероприятия» федеральной целевой программы «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006-2015 годы», утвержденной постановлением Правительства РФ от 11.01.2006 № 7, необходимым условием включения объектов в данную федеральную целевую программу является гарантия субъекта Российской Федерации о софинансировании строительства спортивных объектов и их последующем профильном использовании и эксплуатации за счет балансодержателя и (или) на основании договора (контракта) с управляющей компанией, привлекаемой к управлению всем объектом после его ввода в эксплуатацию на условиях долгосрочной аренды без права перепрофилирования и гарантирующей функционирование объекта в интересах населения.
Таким образом, отсутствие финансирования из республиканского бюджета лишает КЧР права на получение субсидий на софинансирование республиканской целевой программы «Развитие физической культуры и спорта в Карачаево-Черкесской Республике на 2011-2016 годы» из федерального бюджета.
Отсутствие финансирования целевой программы в республиканском бюджете на 2011 год нарушает установленный ст. 32 БК РФ принцип бюджетной системы РФ о том, что во всех бюджетах бюджетной системы РФ должны быть в обязательном порядке и в полном объеме отражены все доходы и расходы, источники финансирования дефицитов бюджетов.
С учетом принципа самостоятельности бюджетов, установленного ст. 31 БК РФ, ссылка на требование федеральных органов исполнительной власти о принятии целевых программ не может рассматриваться как достаточный аргумент для этого в отсутствие финансовых возможностей для реализации целевых программ.
Вместе с тем право самостоятельно осуществлять бюджетный процесс не является абсолютным.
Принцип самостоятельности бюджетов означает право и обязанность органов государственной власти самостоятельно обеспечивать сбалансированность бюджета и эффективность использования бюджетных средств. Этот принцип дает определенную свободу органам власти в осуществлении их полномочий, но в пределах, установленных Бюджетным кодексом РФ.
Частью 1 ст.26.14 ФЗ от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что расходы бюджета субъекта РФ осуществляются в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ.
В силу положений, сформулированных в ст. ст.2, 3 БК РФ, нормативные правовые акты субъектов РФ, регулирующие бюджетные отношения, не могут противоречить Бюджетному кодексу РФ.
Таким образом, принятие постановления от 25.11.2010 № 452 «Об утверждении республиканской целевой программы «Развитие физической культуры и спорта в Карачаево-Черкесской Республике на 2011-2016 годы» в отсутствие предусмотренного в бюджете КЧР финансирования не влечет достижения целей, заложенных в программу на 2011 год, а соответственно нарушается целостность и последовательность реализации программных мероприятий, что ведет к ее общей неэффективности, так как долгосрочные республиканские целевые программы представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и иного развития.
Правительство КЧР возражало против заявления прокурора, указывая, что ч. 2 ст. 179 Бюджетного Кодекса РФ не содержит запрета на принятие Программы, если финансирование осуществляется не с начала очередного финансового года, а в его течении.
Так, согласно Программе (в редакции постановления Правительства КЧР от 06.04.2011 года № 87), в разделе 5 приложения «Мероприятия и прогнозируемые объемы финансирования Программы на 2011 год - 2016 годы», предусмотрено:
(пункт 18) строительство в городе Черкесске физкультурно - оздоровительного комплекса с универсальным игровым залом и бассейном,
с финансированием из республиканского бюджета, в том числе в течение 2011 году;
(пункт 50) строительство в городе Черкесске спортивного комплекса с уни версальным игровым залом, с финансированием из республиканского бюджета, в течение 2011 года;
(пункт 54) национальный культурный центр, Абазинский район, аул Псыж, с финансированием из республиканского бюджета, в 2011 году.
В соответствии с постановлением Правительства КЧР от 18.04.2011 года № 89 «О перечне строек и объектов для республиканских государственных нужд на 2011 год» (в редакции постановления от 08.07.2011 года № 205), утвержден перечень строек и объектов финансируемых за счет средств республиканского бюджета в 2011 году.
Так, согласно пунктов 126, 127, 129 приложения к постановлению № 89, предусмотрено финансирование указанных выше объектов из республиканского бюджета, общая сумма всех расходов на физическую культуру и спорт составляет 94276 тыс. рублей.
Согласно Закона Карачаево-Черкесской Республики от 30.12.2010 N 81-РЗ "О республиканском бюджете Карачаево-Черкесской Республики на 2011 год", (в ред. Законов КЧР от 22.03.2011 N 3-РЗ, от 18.04.2011 N 8-РЗ, от 05.05.2011 N 18-РЗ, от 27.06.2011 N33-P3, от 01.08.2011 N 43-РЗ, от 15.08.2011 N 54-РЗ) в приложении 12 ведомственная структура расходов республиканского бюджета КЧР на 2011 год, по коду 813 - Министерство строительства и ЖКХ КЧР, вопросы в области физической культуры и спорта, предусмотрено финансирование 94 276 тыс.рублей.
В связи с чем Правительство КЧР полагает, что доводы Прокурора КЧР, о том, что средства республиканского бюджета на реализацию программы не предусмотрены в бюджете КЧР на 2011 год несостоятельны, так как финансирование объектов указанных в Программе в 2011 году предусмотрено, средства на указанные цели в бюджете КЧР 2011 года заложены.
Кроме того, Прокурор КЧР заявляет требования о признании недействительным постановления Правительства КЧР от 25.11.2010 года № 452 «Об утверждении республиканской целевой программы «Развитие физической культуры и спорта в Карачаево-Черкесской Республике на 2011-2016 годы» противоречащим федеральному закону и недействующим с момента вынесения решения суда
При этом в обоснование требований Прокурор КЧР ссылается на то, что нарушен срок утверждения целевой программы, в результате чего не были предусмотрены в бюджете КЧР именно на 2011 год, однако в Программе заложено финансирование на 2012 год. В связи с чем заявление не подлежит удовлетворению.
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, суд приходит к выводу о том, что заявление прокурора подлежит удовлетворению по следующим основаниям.
29 октября 2010 года Президентом КЧР в Народное Собрание (Парламент) КЧР внесен проект Закона КЧР «О республиканском бюджете КЧР на 2011 год».
25 ноября 2010 года за № 452 Правительством КЧР утверждена республиканская целевая программа «Развитие физической культуры и спорта в Карачаево-Черкесской Республике на 2011-2016 годы». Опубликована в газете «День Республики» 07 декабря 2010 года № 248-249.
Постановление Правительства КЧР от 25.11.2010 №452 «Об утверждении республиканской целевой программы «Развитие физической культуры и спорта в Карачаево-Черкесской Республике на 2011-2016 годы» опубликовано в газете «День Республики» от 07.12.2010 №248-249 (18119).
Согласно пункту 4 статьи 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны принимать нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.
Исходя из положений ст. 179 БК РФ долгосрочные целевые программы, предлагаемые к финансированию с очередного финансового года, подлежат утверждению высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации не позднее одного месяца до дня внесения проекта закона о соответствующем бюджете в законодательный (представительный) орган. Аналогичные положения содержаться и в абзаце втором части второй ст. 86 Закона КЧР от 26 июня 2008 г. N 46-РЗ "О бюджетном процессе в Карачаево-Черкесской Республике".
В соответствии со ст. 92 Закона КЧР от 26 июня 2008 г. N 46-РЗ "О бюджетном процессе в Карачаево-Черкесской Республике" считается внесенным в срок поступивший не позднее 15 октября текущего года проект республиканского закона о республиканском бюджете на очередной финансовый год.
Таким образом, судом установлено, что оспариваемое постановление, предполагающее финансирование утвержденной программы из республиканского бюджета на 2011 г., принято Правительством КЧР лишь 25 ноября 2010 г. (после внесения проекта бюджета), что привело к не обеспечению его финансирования.
При таких обстоятельствах доводы прокурора КЧР о противоречии оспариваемого Постановления федеральному законодательству являются обоснованными, поскольку долгосрочная Программа была утверждена после внесения проекта бюджета КЧР на очередной финансовый год, а не за месяц до дня внесения проекта бюджета, как того требует ч. 2 ст. 179 Бюджетного Кодекса РФ.
То обстоятельство, что оспариваемую Программу при принятии бюджета указали в приложение № 19 «Перечень республиканских целевых программ, финансирование которых не предусматривается в 2011 году» (л.д. 55) и в настоящее время планируется внести в бюджет изменения согласно которых Программа будет частично финансироваться само по себе не может являться основанием для отказа в удовлетворении заявления прокурора КЧР.
Так, в силу ч. 3 ст. 179 Бюджетного кодекса РФ, по каждой долгосрочной целевой программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации. Порядок проведения и критерии указанной оценки устанавливаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. По результатам указанной оценки высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации не позднее чем за один месяц до дня внесения проекта закона (решения) о бюджете в законодательный орган может быть принято решение о сокращении начиная с очередного финансового года бюджетных ассигнований на реализацию программы или о досрочном прекращении ее реализации (ч. 3 ст. 179 БК РФ).
Постановлением Правительства Карачаево-Черкесской Республики от 25.12.2008 N 495 утвержден Порядок принятия решений о разработке, формировании и реализации долгосрочных республиканских целевых программ, согласно которого основаниями для внесения предложений по изменению или досрочному прекращению реализации целевых программ являются:
а) досрочное выполнение целевой программы;
б) отсутствие бюджетных средств для реализации целевой программы на очередной финансовый год полностью или частично;
в) низкая эффективность программных мероприятий;
г) возникновение иных обстоятельств, препятствующих реализации целевой программы (п. 29).
В случае инициации решения об изменении или досрочном прекращении реализации целевой программы государственный заказчик (государственный заказчик-координатор) целевой программы готовит итоговый отчет о ходе ее реализации с обоснованием причин прекращения реализации или изменения целевой программы.
Мотивированные предложения государственного заказчика (государственного заказчика-координатора) об изменении или досрочном прекращении реализации целевой программы проходят экспертизу в Министерстве экономического развития Карачаево-Черкесской Республики (п. 30).
В случае сокращения финансирования целевой программы за счет средств республиканского бюджета и иных источников государственный заказчик (государственный заказчик-координатор) разрабатывает дополнительные меры по привлечению внебюджетных источников финансирования и вносит в установленном порядке изменения и дополнения в целевую программу (п. 31).
По каждой целевой программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации в порядке, установленном приложением 2 к настоящему постановлению ( п. 32).
По результатам указанной в пункте 32 оценки Правительством Карачаево-Черкесской Республики не позднее чем за один месяц до дня внесения проекта закона Карачаево-Черкесской Республики о республиканском бюджете на очередной финансовый год в Народное Собрание (Парламент) Карачаево-Черкесской Республики может быть принято решение о сокращении, начиная с очередного финансового года, бюджетных ассигнований на реализацию целевой программы, приостановлении или досрочном прекращении ее реализации (п. 33).
Из системного толкования приведенных положений федерального законодательства и законодательства Карачаево-Черкесской Республики следует, что принятие решения о не финансировании Программы возможно в порядке предусмотренном ст. 179 Бюджетного Кодекса, те есть путем проведения оценки эффективности ее реализации. Кроме того, лишь по результатам оценки её эффективности высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации не позднее чем за один месяц до дня внесения проекта закона (решения) о бюджете в законодательный орган может быть принято решение, о сокращении начиная с очередного финансового года бюджетных ассигнований на реализацию программы или о досрочном прекращении ее реализации.
Доказательств соблюдения Правительством КЧР требований ч.3 ст. 179 Бюджетного Кодекса РФ и п. 28-33 Порядка принятия решений о разработке, формировании и реализации долгосрочных республиканских целевых программ, утвержденных Постановлением Правительства Карачаево-Черкесской Республики от 25.12.2008 N 495 при принятии решения о не финансировании Программы, суду не представлено.
Более того, материалы дела свидетельствуют о том, что Программа до настоящего времени не реализовывалась. Между тем, по смыслу вышеприведенных норм оценка эффективности реализации Программы предполагает начало её реализации в определенной части.
Доводы Правительства КЧР о том, что в оспариваемую Программу были внесены изменения из которых следует, что в 2011 году планируется строительство в городе Черкесске физкультурно - оздоровительного комплекса с универсальным игровым залом и бассейном; строительство в городе Черкесске спортивного комплекса с уни версальным игровым залом; национального культурного центра, Абазинский район, аул Псыж с финансированием из республиканского бюджета, не могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявления прокурора КЧР, поскольку соответствующие изменения в бюджет КЧР о финансировании Программы не внесены.
Принцип самостоятельности бюджетов, закрепленный в ст. 31 Бюджетного кодекса РФ обусловливает право и обязанность органов государственной власти субъекта самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных действующим Бюджетным кодексом Российской Федерации. Право самостоятельно осуществлять бюджетный процесс предполагает, что органы государственной власти субъекта на основе норм Бюджетного кодекса Российской Федерации на практике осуществляют полномочия по составлению, рассмотрению и утверждению, исполнению бюджета соответствующего уровня, а также полномочия по составлению, рассмотрению и утверждению отчета об исполнении бюджета.
Как следует из обстоятельств дела, Правительством КЧР осуществление бюджетного процесса при принятии оспариваемого Постановления было произведено вопреки нормам Бюджетного Кодекса РФ.
Таким образом, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое Постановление противоречит ч. 2 ст. 179 Бюджетного кодекса РФ, что привело к отсутствию финансирования и невозможности реализации республиканской целевой программы «Развитие физической культуры и спорта в Карачаево-Черкесской Республике на 2011-2016 годы».
Кроме того, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, неоднократно подтвержденной в ряде принятых судебных постановлениях, соблюдение принципа поддержания доверия граждан к действиям государства предполагает правовую определенность, предсказуемость политики в социальной сфере, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности государственной защиты, то есть в том, что приобретенное ими на основании действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 мая 2001 года N 8-П, определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2006 года N 89-О).
Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (ч. 2 ст. 253 ГПК РФ).
При определении момента, с какого оспариваемые нормы должны быть признаны недействующими, суд принимает во внимание правовую позицию, высказанную в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 2004 года N 1-П, и считает необходимым признать нормативный правовой акт недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.
На основании ч. 3 ст. 253 ГПК РФ, ст. 35 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" решение суда о признании нормативного правового акта недействующим, либо сообщение о таком решении должно быть бесплатно опубликовано в средстве массовой информации - газете "День Республики".
Руководствуясь ст. ст. 194 - 198, 251 - 253 ГПК РФ, суд
Р Е Ш И Л:
Заявление прокурора Карачаево-Черкесской Республики удовлетворить.
Признать Постановление Правительства КЧР от 25 ноября 2010 года № 452 «Об утверждении республиканской целевой программы «Развитие физической культуры и спорта в Карачаево-Черкесской Республике на 2011-2016 годы» противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления в законную силу решения суда.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации путем подачи кассационной жалобы или представления через Верховный суд Карачаево-Черкесской Республики в течение десяти дней со дня изготовления мотивированной части решения.
Судья Верховного суда
Карачаево-Черкесской Республики А.А. Болатчиева
<данные изъяты>