Судья Коцубин Ю.М. Дело № 33-364/11. КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ 15 июня 2011 года г. Черкесск. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Карачаево-Черкесской Республики в составе: председательствующего: Гришиной С.Г. судей: Болатчиевой А.А., Сыч О.А. при секретаре: Биджиевой З.Н. рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по кассационному представлению прокурора, участвующего в деле, на решение Черкесского городского суда от 30 марта 2011 года по заявлению прокурора города Черкесска в интересах Ксенофонтовой Е.Ф. о признании недействующим в части нормативного акта органа местного самоуправления - Положения о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов. Заслушав доклад судьи Верховного суда КЧР Гришиной С.Г., объяснения представителей мэрии г. Черкесска Вальшаковой Н.В., Югай И.Н., прокурора Мурадовой А.Ю., судебная коллегия УСТАНОВИЛА: Прокурор города Черкесска обратился в суд в интересах Ксенофонтовой Е.Б. с заявлением о признании недействительным в части постановления мэрии муниципального образования г. Черкесска № 1524 от 30.11.2010 г. «Об утверждении Положения о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов», ссылаясь на противоречие Положения требованиям федерального законодательства, а именно прокурор просит признать недействующими с момента принятия пункты 1.3, 3.1, 3.4, 3.5, 3.6, 3.12, 3.13, 4.1, 4.2, 4.3, 5.2 и Приложение № 3 По мнению прокурора, органом местного самоуправления в нарушение требований Указа Президента РФ от 01.07.2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» к задачам комиссии отнесена проверка сведений о фактах совершения муниципальными служащими мэрии г. Черкесска коррупционных деяний (п.1.3). Пунктом 3.1 установлены не предусмотренные данным Указом основания для проведения комиссии - полученная от органов государственной власти, иных организаций, должностных лиц или граждан информация о нарушении муниципальным служащим требований к служебному поведению, а также обращения граждан и юридических лиц о фактах совершения муниципальными служащим коррупционного деяния, а п.3.4, 3.5 и 3.6 положения установлена процедура проверки поступившей информации. Не соответствуют установленным Указом Президента РФ и виды решений, принимаемых комиссией в соответствии с оспоренным Положением (п.3.12 и 3.13), а также порядок принятия решений (п.4,1), процедура оформления решения (п.4.2, 4,3), порядок передачи информации в случае установления комиссией признаков административного правонарушения (п.5.2). Допущены нарушения федерального законодательства и при утверждении состава комиссии (приложение № 3). По утверждению прокурора, указанные широкие полномочия комиссии могут существенно нарушить права Ксенофонтовой Е.Б., так как она ранее занимала должность муниципального служащего, замещение которой устанавливает обязанность согласования соответствующей комиссии на замещение должности бывшим муниципальным служащим в коммерческой и некоммерческой организации в течение двух лет после увольнения. В судебном заседании представители мэрии г. Черкесска Югай И.Н. и Вальшакова Н.В. с заявленными требованиями не согласились. Решением Черкесского городского суда от 30 марта 2011 года в удовлетворении заявления прокурора отказано. В кассационном представлении прокурор просит отменить решение суда первой инстанции и направить дело на новое рассмотрение, считая, что судом неправильно применены нормы материального права, выводы суда немотивированны. Проверив материалы дела, обсудив доводы жалобы, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, судебная коллегия полагает решение суда первой инстанции подлежащим отмене в связи с неправильным применением норм материального права, нарушением норм процессуального права, несоответствием выводов суда обстоятельствам дела, неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для дела. Отказывая в удовлетворении требований прокурора, суд первой инстанции исходил из того, что оспоренный нормативный правовой акт принят органом местного самоуправления по вопросам местного значения, разрешение которых указанными органами осуществляется самостоятельно. Указ Президента РФ от 1 июля 2010 года № 821, на несоответствие которому оспариваемого акта ссылается заявитель, не носит обязательного характера для органов местного самоуправления. Не установлено судом и противоречия оспоренного Положения вышеназванному Указу. С данными выводами суда первой инстанции согласиться нельзя, так как они противоречат нормам материального права, не соответствуют обстоятельствам дела. Как усматривается из материалов дела, прокурором оспорены некоторые пункты Положения о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов, утвержденному постановлением мэра города Черкесска от 30.11.2010 г. № 1524, принятым в соответствии с ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и ФЗ «О противодействии коррупции». Таким образом, оспоренное постановление было принято в соответствии с федеральными законами, что не было учтено судом первой инстанции. Кроме этого положениями ст.ст. 14-17 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлен перечень вопросов местного значения и установлен принцип самостоятельности осуществления указанных полномочий органами местного самоуправления. Однако вопросы муниципальной службы к вопросам местного значения законом не отнесены. Статьей 3 ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» к правовым основам муниципальной службы отнесены Конституция РФ, а также федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан и иные муниципальные правовые акты, а статьей 5 данного закона установлена взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы РФ, обеспечиваемая посредством единства, в частности, ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы. Таким образом, муниципальные акты, регулирующие вопросы муниципальной службы, не должны противоречить федеральному законодательству, регулирующему как вопросы муниципальной службы, так и вопросы государственной гражданской службы. Статьей 14.1 ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», ст.11 ФЗ О противодействии коррупции» установлен порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе и ч.4 ст. 14.1 предусмотрена возможность образования в порядке, определяемом муниципальными правовым актом, комиссии по урегулированию конфликта интересов. Указом Президента РФ от 1 июля 2010 года № 821 было утверждено Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов. Пунктом 8 данного Указа органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления рекомендовано в 2 месячный срок разработать и утвердить положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих субъектов РФ (муниципальных служащих) и урегулированию конфликта интересов и руководствоваться настоящим указом при разработке положений. Отказывая в удовлетворении требований в связи с отсутствием обязательности характера данного Указа, суд первой инстанции не учел, что указанные рекомендательные нормы обладают властным характером и определенной юридической обязательностью. Особенность установленных в Указе Президента РФ пожеланий заключается в том, что указанные пожелания подлежат обязательному учету адресатами. В нарушение ч.1 ст. 196, ч.4 ст. 198 ГПК РФ без анализа положений оспоренного нормативного акта сделан судом вывод об отсутствии противоречий данного акта Указу Президента РФ № 821, иному федеральному законодательству. При этом судом не учтено, что в соответствии с ч.3 ст. 346 ГПК РФ при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных отношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований, в силу чего оспариваемый акт подлежит проверке на предмет соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в заявлении, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные правоотношения и имеющим большую юридическую силу. Кроме этого судом первой инстанции не дана оценка тому обстоятельству, что данное заявление подано в интересах определенного лица, права которого, по мнению прокурора, могут быть нарушены. В соответствии с ч.2 ст.45 ГПК РФ прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца. Как видно из поданного заявления, прокурор полагает основанием для обращения в суд в защиту интересов определенного лица, не являющегося на момент обращения муниципальным служащим, возможность нарушения прав этого лица в будущем. Между тем, как разъяснено в п. 11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 г. «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», судья отказывает в принятии заявления в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 134 в случаях, когда в заявлении гражданина или организации оспаривается полностью или в части нормативный правовой акт, очевидно, не затрагивающий их права и свободы, тогда как это обстоятельство является необходимым условием проверки акта или его части в порядке, предусмотренном главой 24 ГПК РФ. Судом же первой инстанции вопрос о том, затрагиваются ли права Ксенофонтовой Е.Б. оспоренным нормативным актом, при принятии заявления не разрешался. В нарушение ч.6 ст.251 ГПК РФ судом первой инстанции при принятии заявления прокурора не дана оценка непредставлению прокурором копии оспариваемого акта с указанием, каким средством массовой информации и когда опубликован этот акт. В нарушение положений ст.56, ч.3 ст.246, ст. 249 ГПК РФ суд первой инстанции не определил в порядке подготовки дела к судебному разбирательству, какие обстоятельства имеют значение для дела, не обязал соответствующее должностное лицо представить указанные доказательства. Судом не вынесен на обсуждение, в частности, порядок принятия нормативного правового акта: полномочия должностного лица на издание такого акта, правила введения нормативных правовых актов муниципального образования г. Черкесска в действие, в том числе правила их опубликования. При таких обстоятельствах судебная коллегия полагает решение суда первой инстанции подлежащим отмене. Так как юридически значимые обстоятельства на обсуждение не выносились, доказательства по ним не представлялись, судебная коллегия полагает, что допущенные судом первой инстанции нарушения не могут быть исправлены судом кассационной инстанции, в связи с этим дело подлежит направлению на новое рассмотрение со стадии принятия заявления. Руководствуясь ст. 361, 362 ч.1 п.1, 3,4, ст.366 ГПК РФ, судебная коллегия ОПРЕДЕЛИЛА: Решение Черкесского городского суда от 30 марта 2011 года по заявлению прокурора города Черкесска в интересах Ксенофонтовой Е.Ф. о признании недействующим в части нормативного акта органа местного самоуправления - Положения о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов отменить и дело направить на новое рассмотрение в тот же суд со стадии принятия заявления. Председательствующий: Судьи: