Судья Тхазаплижева Б.М. Дело № 33 – 1174/2011 г.
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
14 сентября 2011 г. г. Нальчик
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Кабардино-Балкарской Республики в составе:
председательствующего – Пазовой Н.М.
судей: Созаевой С.А. и Жернового Е.И.
при секретаре Байсиеве Т.Х.
с участием прокурора Башиева Р.А., представителя Местной администрации г.о.Нальчик Кульчаевой Л.Р.,
рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Созаевой С.А. дело по исковому заявлению прокурора г.Нальчик к Администрации г.о. Нальчик о признании недействующим и не подлежащим применении с 10.04.2010 г. постановления главы администрации г.о. Нальчик от 22.03.2010 г. № 407,
по кассационной жалобе Местной администрации г.о. Нальчик на решение Нальчикского городского суда КБР от 22 августа 2011 года,
установила:
Прокуратурой г.Нальчика, в соответствии с поручением прокурора Кабардино-Балкарской Республики, проведен анализ мер по противодействию коррупции, принимаемых органами местного самоуправления городского округа Нальчик. Проведенным мониторингом действующих нормативных правовых актов органов местного самоуправления городского округа Нальчик установлено, что Постановлением Главы местной администрации городского округа Нальчик № 407 от 22.03.2010 г. утверждено Положение о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей муниципальной службы органов местного самоуправления Местной администрации городского округа Нальчик и лицами, замещающими должности муниципальной службы в органах местного самоуправления Местной администрации городского округа Нальчик, и соблюдения ограничений лицами, замещающими должности муниципальной службы в органах местного самоуправления Местной администрации городского округа Нальчик (далее Положение).
В соответствии с 4.1 ст. 8 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», гражданин, претендующий на замещение должности муниципальной службы, включенной в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также служащий, замещающий должность муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, обязаны представлять представителю нанимателя (работодателю) сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера и о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
Согласно ч.б ст. 8 Закона проверка достоверности и полноты указанных в сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера муниципального служащего, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей осуществляется представителем нанимателя (руководителем) или лицом, которому такие полномочия предоставлены представителем нанимателя (руководителем).
Указом Президента РФ от 21.09.2009 N 1065 (ред. от 21.07.2010) "О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению" утверждено Положение о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению.
В соответствии с п. 6 названного Указа Президента РФ от 21.09.2009 № 1065 органы местного самоуправления должны разработать и утвердить положения о проверке достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей муниципальной службы, муниципальными служащими, сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение указанных должностей, в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также о проверке соблюдения муниципальными служащими ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, исполнения ими обязанностей и соблюдения требований к служебному поведению, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", другими федеральными законами, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.
Во исполнение указанных требований Федерального закона и п.6 Указа Президента РФ от 21.09.2009 N 1065 Местной администрацией городского округа Нальчик разработано вышеназванное Положение, однако оно утверждено Постановлением Главы местной администрации городского округа Нальчик № 407 от 22.03.2010 г.
Полагая, что указанное постановление носит нормативный характер, и могло быть принято лишь представительным органом органа местного самоуправления, а значит принято главой администрации г.о. Нальчик с превышением его полномочий, прокурор г. Нальчика 06 мая 2011 года принес протест на это постановление, указав на необходимость его отмены, как противоречащего действующему законодательству.
Протест прокурора ответчиком отклонен 06.06.2011 г., со ссылкой на то, что оспариваемое Постановление принято в соответствии со ст.28 Федерального Закона № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», носит ненормативный характер, в связи с чем не имеется оснований для его отмены.
В связи с этим прокурор города Нальчика 05 июля 2011 года обратился в Нальчикский городской суд с иском о признании Постановления главы администрации г.о. Нальчик от 22.03.2010 г. № 407 недействующим и не подлежащим применению с 10.04.2010 г., мотивируя свои требования тем, что Положение, которое утверждено указанным постановлением, носит нормативный характер, так как в нем имеются правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Глава администрации г.о. Нальчик не наделен полномочиями по принятию нормативных актов, в связи с чем при принятии оспариваемого Постановления он превысил свои полномочия.
В судебном заседании представитель прокуратуры г. Нальчика старший помощник прокурора г. Нальчика -Дудуева М.В., по доверенности от 04.03.2011 года поддержала исковые требования, просила их удовлетворить по основаниям, указанным с исковом заявлении.
Представитель местной администрации г.о. Нальчик Кульчаева Л.Р., выступающая по доверенности № 5 от 11.01.2011 года, не признала исковые требования прокурора г. Нальчика, указала, что оспариваемое постановление носит ненормативный характер. Кроме того, представителем местной администрации г.о. Нальчик Кульчаевой Л.Р. заявлялось ходатайство о прекращении производства по делу в связи тем, что спор подлежит рассмотрению по подведомственности арбитражному суду, которое определением суда от 22.08.2011 г. было отклонено.
Решением Нальчикского городского суда от 22 августа 2011г. постановлено: Постановление Главы местной администрации городского округа Нальчик № 407 от 22.03.2010г. об утверждении Положения о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей муниципальной службы органов местного самоуправления Местной администрации городского округа Нальчик и лицами, замещающими должности муниципальной службы в органах местного самоуправления Местной администрации городского округа Нальчик, и соблюдения ограничений лицами, замещающими должности муниципальной службы в органах местного самоуправления Местной администрации городского округа Нальчик признать недействующим и не подлежащим применению с 1 апреля 2010г.
В кассационной жалобе на данное решение Местная администрация г.о. Нальчик просит его отменить и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции. В жалобе указано, что оспариваемое постановление Местной администрации г.о.Нальчик от 22.03.2010г №407, носит ненормативный характер, принято в соответствии с Федеральным законом РФ от 06.03.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и Уставом городского округа Нальчик в пределах полномочий Главы местной администрации г.о.Нальчик.
В жалобе также указано, что согласно п. 4 указания Генеральной прокуратуры РФ от 14 мая 2009г №160/8 «Об организации работы по применению части 1 статьи 45 ГПК РФ» прокуроры должны исходить из того, что на заявления прокурора распространяются те же сроки, которые действуют в отношении граждан. В случае пропуска исковой давности или процессуального срока по уважительной причине ставить перед судом вопрос о его восстановлении. Между тем заявления со стороны прокуратуры о восстановлении пропуска срока исковой давности не было. Хотя в данном случае оспаривается постановление главы местной администрации г.Нальчика №407 от 22.03.2010г., а иск был подан 30.06.2011г.
Заслушав доклад судьи Созаевой С.А., выслушав представителя Местной администрации г.о.Нальчик Кульчаеву Л.Р., поддержавшей доводы кассационной жалобы Местной администрации г.о.Нальчик, прокурора Башиева Р.А., возражавших против удовлетворения жалобы Местной администрации г.о.Нальчик, изучив материалы дела, обсудив доводы жалоб, Судебная Коллегия приходит к следующему.
В соответствии с частью первой статьи 362 ГПК РФ основаниями для отмены или изменения решения суда в кассационном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.
По данному делу не допущены такие нарушения.
В соответствии с положениями ст. 1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочия представительного и исполнительного органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения разграничиваются уставом муниципального образования (часть 8 статьи 22, часть 8 статьи 25, часть 3 статьи 34, часть И статьи 35, часть 1 статьи 37, пункт 5 части 1 статьи 44).
В соответствии со статьями 43 - 44 названного Федерального закона вид муниципального правового акта должен соответствовать компетенции органа (должностного лица) местного самоуправления и вопросам, по которым он принимается. Порядок принятия (издания) муниципального правового акта должен быть закреплен в Уставе.
В соответствии со ст. 61 Устава городского округа Нальчик, принятого Решением Нальчикского городского Совета местного самоуправления (от 10.07.2009 N 101 (ред. от 30.03.2010), в систему муниципальных правовых актов входят: Устав городского округа Нальчик, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные и иные правовые акты Совета местного самоуправления городского округа Нальчик; правовые акты главы городского округа Нальчик, Местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных настоящим Уставом.
В соответствии со ст. 62 Устава городского округа к нормативным правовым актам органов местного самоуправления относятся: устав городского округа Нальчик и решения Совета местного самоуправления, носящие нормативный характер.
Согласно ст. 49 Устава городского округа Нальчик к полномочиям главы местной администрации городского округа Нальчик в сфере взаимодействия с Советом местного самоуправления отнесена возможность вносить в Совет местного самоуправления проекты нормативных правовых актов.
Таким образом, глава местной администрации городского округа Нальчик, в соответствии с Уставом городского округа Нальчик, принятым Решением Нальчикского городского Совета местного самоуправления от 10.07.2009 N 101 не наделен правом принятия правовых актов нормативного характера.
В соответствии с правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в п.9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 (ред. от 10.06.2010), утвержденного "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Из содержания оспариваемого прокурором правового акта следует, что в нём указаны конкретные должностные лица, ответственные за проведение мероприятий по проверке достоверности и полноты сведений, представляемых лицами, претендующими на должность муниципального служащего и уже работающими в такой должности, сроки выполнения таких проверок, перечень организаций, куда подлежат направлению соответствующие запросы, возложена обязанность на органы и организации, расположенные на территории городского округа Нальчик, их должностных лиц обязанность исполнить запрос в срок, указанный в нём, установленный предельный срок исполнения запроса, права и обязанности лиц, замещающих должность муниципального служащего и т.д.
Указанное свидетельствует, что оспариваемое Положение носит императивный характер, то есть подлежит обязательному исполнению неопределенным кругом лиц, как физических так и юридических, содержит в себе правовые нормы (правил поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, они направлены на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений, и потому, как верно указано в решении суда первой инстанции, является нормативным актом.
Решение суда первой инстанции является правильным, так как оно соответствует установленным по делу обстоятельствам и требованиям действующего законодательства, а доводы кассационной жалобы о том, что оспариваемый правовой акт является ненормативным, не влекут его отмену. Кроме того, доводы кассационной жалобы были предметом рассмотрения судом первой инстанции и получили надлежащую оценку в решении суда.
Несмотря на ограничение в силу закона полномочий по принятию нормативных актов, указанное постановление подписано не полномочным должностным лицом. В связи с этим решением суда это постановление обоснованное признано недействующим со дня принятия.
Данное решение не препятствует принятию аналогичного Положения в установленном законом порядке представительным органом местного самоуправления г.о.Нальчик.
Доводы кассационной жалобы о пропуске прокурором срока обращения в суд не принимаются.
Суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений: по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов (п. 1 ч. 1 ст. 245 ГПК РФ).
В соответствии с требованиями пункта 1 статьи 251 ГПК РФ прокурору в пределах своей компетенции предоставлено право обращения в суд с заявлением о признании нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица противоречащим закону полностью или в части.
В соответствии с частью 1 статьи 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" предметом прокурорского надзора является соответствие законам правовых актов, издаваемых государственными органами и должностными лицами. На основании пункта 3 статьи 22 указанного закона обращение в суд с требованием о признании акта, противоречащего действующему федеральному законодательству, недействительным является одним из полномочий прокурора, осуществляемым в целях защиты государственных интересов.
Системный анализ вышеприведенных правовых норм указывает, что обращение в суд с заявлением о признании недействительным нормативного правового акта не ограничено сроком, в течение которого этот акт может быть оспорен. Поскольку незаконным нормативным актом гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица нарушаются в течение всего периода действия данного акта, то срок для обращения с заявлением в суд не может исчисляться со дня вступления акта в силу. Такой акт может быть оспорен в любое время его действия как в целях предотвращения негативных последствий в будущем, так и для пресечения длящегося нарушения гражданских прав.
В кассационной жалобе указывается, что данный спор подлежал рассмотрению по правилам искового производства. Однако, и в таком случае, срок исковой давности подлежит применению лишь по заявлению ответчика. Однако, в суде первой инстанции такое заявление ответчиком не заявлялось.
Таким образом, оснований для отмены постановленного судебного акта по доводам кассационной жалобы не имеется.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 360, 361 ГПК РФ Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда КБР,
о п р е д е л и л а:
решение Нальчикского городского суда от 22 августа 2011 года оставить без изменения, а кассационную жалобу Местной администрации г.о.Нальчик - без удовлетворения.
Председательствующий Пазова Н.М.
Судьи Жерновой Е.И.
Созаева С.А.