Судья Летунова В.Н. № 33-3183/2011 КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ 28 октября 2011 года гор. Петрозаводск Судебная коллегия по гражданским делам в составе: председательствующей Фаткуллиной Л.З. и судей Гельфенштейна В.П., Коваленко С.В. при секретаре Варламовой В.Л. рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по кассационному представлению прокурора гор. Сортавала на решение Сортавальского городского суда Республики Карелия от 30 сентября 2011 года по заявлению прокурора гор. Сортавала в интересах муниципального образования, неопределённого круга лиц об оспаривании Решения Совета Сортавальского муниципального района о назначении местного референдума. Заслушав доклад председательствующего, пояснения прокурора Соболевой Ю.В., поддержавшей доводы кассационного представления, пояснения представителей Совета Сортавальского муниципального района Дорофеева В.А., Самариной С.Д., Головченко В.А., возражавших относительно доводов кассационного представления, судебная коллегия УСТАНОВИЛА: Прокурор гор. Сортавала в порядке статьи 45 Гражданского процессуального кодекса РФ обратился с заявлением об оспаривании Решения ХХV сессии II созыва Совета Сортавальского муниципального района от 27.07.2011 № 189 «О назначении местного референдума», согласно которому назначен местный референдум по вопросу: «Одобряете ли Вы включение территорий Сортавальского муниципального района в границы национального парка «Ладожские шхеры». Заявление прокурора основано на положениях ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме в Российской Федерации», ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и мотивировано тем, что на местный референдум вынесен вопрос, который находится в компетенции федеральных органов государственной власти и не отнесен к вопросам местного значения. При этом, расходы, связанные с проведением местного референдума осуществляются за счет средств местного бюджета, тогда как в силу части 5 статьи 86 Бюджетного кодекса РФ органы местного самоуправления не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти. Кроме того, при принятии Решения о назначении референдума была нарушена предусмотренная законом процедура его принятия. Поскольку оспариваемое Решение не соответствует требованиям действующего законодательства, нарушает права муниципального образования «Сортавальский муниципальный район», влечёт необоснованное расходование бюджетных средств на проведение референдума для решения вопроса, не относящегося к вопросам местного значения, а также нарушает права неопределённого круга лиц - возможных получателей указанных бюджетных средств, прокурор, ссылаясь на статей 251-253 Гражданского процессуального кодекса РФ, просил признать недействующим указанное Решение Совета Сортавальского муниципального района со дня его издания и обязать Совет опубликовать решение суда о признании недействующим указанного нормативного правового акта после вступления его в законную силу в печатном издании, в котором он был официально опубликован. В последующем, прокурор гор. Сортавала уточнил заявленные требования, просил рассматривать заявление в соответствии с положениями главы 26 Гражданского процессуального кодекса РФ, признать Решение Совета Сортавальского муниципального района от 27.07.2011 № 189 «О назначении местного референдума» незаконным и обязать Совет Сортавальского муниципального района отменить его. Определением судьи к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Территориальная избирательная комиссия гор. Сортавала (далее ТИК гор. Сортавала), глава Сортавальского муниципального района РК. В судебном заседании прокурор Гришин Г.А. заявленные требования поддержал. Представители заинтересованного лица Совета Сортавальского муниципального района, действующие на основании доверенностей Головченко В.А. и Козигон С.Н., в судебном заседании заявленные требования не признали. Указали, что оспариваемое Решение принято в результате совместной инициативы Совета Сортавальского муниципального района, главы администрации муниципального района о проведении местного референдума и подписано уполномоченным на то лицом. Считают, что в силу пункта 15 части 1 статьи 15 и пункта 8 части 1 статьи 15.1., статьи 17 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на референдум вынесен вопрос местного значения. Из экономического обоснования к проекту национального парка «Ладожские шхеры» следует, что в строительство и оснащение объектов инфраструктуры в гор. Сортавала предусмотрено вложение средств местного бюджета муниципального района. Полагают, что, принимая оспариваемое Решение, Совет муниципального района не вмешивается в компетенцию федеральных органов. Данное Решение основано на необходимости учёта мнения местного населения по вопросам согласования о включении в границы национального парка «Ладожские шхеры» земель, собственниками которых являются жители Сортавальского муниципального района, а также правом на распоряжение которыми наделены органы местного самоуправления. Заинтересованное лицо - и.о. главы Сортавальского муниципального района Гулевич Л.П. в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения дела извещён, в представленном отзыве считал заявление прокурора обоснованным, оставил разрешение вопроса на усмотрение суда. Заинтересованное лицо - ТИК гор. Сортавала в судебное заседание своего представителя не направила, в направленной телефонограмме представитель Воронцова Ю.В. просила рассмотреть дело в отсутствие представителя ТИК гор. Сортавала. Ранее в судебном заседании поясняла, что в соответствии с Законом Республики Карелия «О местном референдуме в Республике Карелия» обязанности по проведению местного референдума на ТИК гор. Сортавала могут быть возложены Центральной избирательной комиссией Республики Карелия в случае согласования органа местного самоуправления с Центральной избирательной комиссией. Однако данный вопрос в установленном порядке не согласован. Решением суда заявление прокурора гор. Сортавала оставлено без удовлетворения. С таким решением суда не согласен прокурор гор. Сортавала Фрейман А.Е., в кассационном представлении просит его отменить, вынести по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований. Указывает, что суд не мотивировал и не указал, в рамках решения какого конкретного вопроса местного значения назначен местный референдум. Ссылаясь на положения статьи 12 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», статьи 6 Закона Республики Карелия «О местном референдуме в Республике Карелия», части первой статьи 22 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», указывает, что на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения, перечень которых определён статьёй 15 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Необоснованной является ссылка суда на положения статей 17 и 15.1 указанного Федерального закона. Вопрос, вынесенный на местный референдум Сортавальского муниципального района, не затрагивает непосредственно вопросы по утверждению схем территориального планирования муниципального района, утверждению подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории. Из системного толкования норм ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и статьи 19 Градостроительного кодекса РФ следует, что при наличии на территории муниципального образования особо охраняемых природных территорий федерального значения (к которым отнесены и национальные парки) данные территории в любом случае подлежат отражению в схеме территориального планирования муниципального района вне зависимости от волеизъявления органов местного самоуправления либо местного населения. Несостоятельна ссылка суда на пункты 1, 3 части 1 статьи 29 Устава Сортавальского муниципального района, согласно которым к вопросам местного значения муниципального района отнесено управление и распоряжение муниципальным имуществом, формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального района, контроль за исполнением данного бюджета. Необоснованна ссылка суда на наличие в проекте национального парка положений, связанных с расходованием денежных средств из местного бюджета, поскольку указанный проект национального парка является программным документом, который не обязывает органы местного самоуправления осуществлять дополнительные расходы из средств местного бюджета. Указывает, что вопрос о создании национального парка, а, следовательно, и об определении его территорий, к вопросам местного значения органов местного самоуправления не отнесён. Считает несостоятельной ссылку суда на пункт 3 Положения о Национальных природных парках РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ № 769 от 10.08.1993, так как указанное Постановление не предусматривает волеизъявление населения муниципального района в целом при разрешении данных вопросов. Полагает, что суд необоснованно отклонил доводы прокурора о нарушении процедуры назначения местного референдума, так как в ходе рассмотрения дела было установлено, что инициатива от представительного органа местного самоуправления района не исходила, соответствующий правовой акт по данному вопросу не принят. В возражениях на кассационное представление заместитель председателя Совета Сортавальского муниципального района Дорофеев В.А. просит решение суда оставить без изменения. Указывает, что категория вопросов местного значения не ограничена статьей 15 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; принимая решение о назначении референдума Совет Сортавальского муниципального района не вмешивается в компетенцию государственных органов; вынесенный на референдум вопрос относится к категории местных и непосредственно связан с осуществлением бюджетных полномочий, территориальным планированием, владением и управлением муниципальной собственностью, другими вопросами местного значения. Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, возражений относительно представления, судебная коллегия полагает решение суда подлежащим отмене в связи с неправильным применением норм материального права. Как видно из материалов дела, в сети Интернет размещен Проект Национального парка «Ладожские шхеры» (официальный сайт www.Ladoga-park), в котором предусмотрено, что основой для инфраструктурного обеспечения туризма в национальном парке является инфраструктура гор. Сортавала. 26.07.2011 администрация Сортавальского муниципального района в соответствии с Постановлением № 107 «Об инициативе проведения местного референдума» выступила с инициативой о проведении референдума по вопросу включения территории Сортавальского муниципального района в границы национального парка «Ладожские шхеры». 27.07.2011 и.о. главы Сортавальского муниципального района Гулевичем Л.П. подписано Решение Совета Сортавальского муниципального района № 189 "О назначении местного референдума", согласно которому назначен местный референдум по вопросу: "Одобряете ли Вы включение территорий Сортавальского муниципального района в границы национального парка "Ладожские шхеры"; полномочия по проведению местного референдума возложены на территориальную избирательную комиссию гор. Сортавала; предписано проведение референдума совместить с проведением федеральных выборов 04.12.2011. Указанное решение о назначении референдума было опубликовано в районной газете «Ладога-Сортавала» № 32 от 01.08.2011. Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что в силу пунктов 1 и 15 части 1 статьи 15, пункта 8 части 1 статьи 15.1., статьи 17 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункта 3 Положения о национальных парках Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ № 769 от 10.08.1993, пункта 3 части 1 статьи 29 Устава Сортавальского муниципального района в данном случае на местный референдум вынесен вопрос местного значения. Судебная коллегия не может согласиться с таким выводом. В соответствии с пунктами 3 и 6 статьи 12 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме в Российской Федерации», частью 1 статьи 22 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», частями 1 и 3 статьи 6 Закона Республики Карелия «О местном референдуме в Республике Карелия» на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения, вопросы местного референдума не должны противоречить законодательству Российской Федерации и Республики Карелия. Статьей 9 Устава Сортавальского муниципального района установлено, что местный референдум проводится в целях решения населением непосредственно вопросов местного значения. Перечень вопросов местного значения определен в статье 15 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; данный перечень не предусматривает вопросы, связанные с образованием национальных парков и их границ. При этом, вынесенный на референдум вопрос «Одобряете ли Вы включение территорий Сортавальского муниципального района в границы национального парка» не может быть отнесен к указанным в части 1 статьи 15 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросам местного значения относительно: формирования, утверждения, исполнения бюджета муниципального района (пункт 1); утверждения схем территориального планирования муниципального района, утверждения подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории (пункт 15). Поскольку бюджетным законодательством установлен порядок формирования, утверждения и исполнения бюджета муниципального района, указание в проекте национального парка «Ладожские шхеры» на средства местного бюджета муниципального района, необходимые для размещения и строительства первоочередных объектов туристической инфраструктуры, не свидетельствует о том, что эти средства будут, безусловно, включены в бюджет муниципального района; законодательство не возлагает на органы местного самоуправления обязанность осуществлять расходы из средств местного бюджета на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения; это право, а не обязанность органов местного самоуправления. В силу статьи 1 Градостроительного кодекса РФ территориальное планирование - это планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий. Утверждению схемы территориального планирования предшествует подготовка в соответствии со статьей 20 Градостроительного кодекса РФ. Следовательно, вынесенный на референдум вопрос непосредственно не затрагивает вопросы утверждения схем территориального планирования. К вопросам местного значения также не могут быть отнесены перечисленные в статье 15.1 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» права органов местного самоуправления муниципального района, в том числе, на создание условий для туризма, поскольку в данной статье указано о правах на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения. Статья 17 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет полномочия органов местного самоуправления, а не вопросы местного значения, по которым может быть назначен местный референдум. Между тем, согласно статье 2 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» территории национальных парков относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения. В силу статьи 14 указанного Федерального закона и пункта 3 Положения о национальных парках Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ № 769 от 10.08.1993, национальные парки учреждаются постановлением Правительства Российской Федерации, принимаемым на основании представления органов государственной власти субъектов Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды. При этом, федеральным законодательством не предусмотрено, что вопросы, связанные с созданием национальных парков, подлежат обязательному вынесению на местный референдум. Таким образом, вопрос создания национального парка, соответственно его границ, относится к компетенции федеральных органов государственной власти и не может быть вынесен на местный референдум. Учитывая изложенное, вопрос, вынесенный на местный референдум Сортавальского муниципального района, не может быть отнесен к вопросам местного значения. При этом, судебная коллегия соглашается с тем, что вопрос создания национального парка не может быть разрешен без участия населения района. Как видно из материалов дела, в Сортавальском муниципальном районе по проекту планируемого национального парка «Ладожские шхеры» были проведены публичные слушания, которые в силу статьи 3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и на основании статьи 8 Устава Сортавальского муниципального района являются одной из форм непосредственного осуществления населением Сортавальского муниципального района местного самоуправления и участия населения района в осуществлении местного самоуправления. Судебная коллегия не может согласиться и с выводом суда первой инстанции о соблюдении установленного законом порядка принятия представительным органом Сортавальского муниципального района решения о назначении референдума. В соответствии с пунктом 3 части 3 статьи 22 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьей 8 Закона Республики Карелия «О местном референдуме в Республике Карелия» решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования, в том числе, по инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно. Инициатива проведения референдума главы местной администрации подтверждается указанным выше Постановлением администрации Сортавальского муниципального района от 26.07.2011 № 107. Однако инициатива представительного органа Сортавальского муниципального района о проведении референдума надлежащим образом не оформлена. В соответствии с пунктами 1, 2, 5 статьи 22 Устава Сортавальского муниципального района глава Сортавальского муниципального района избирается населением на муниципальных выборах, является высшим должностным лицом Сортавальского муниципального района, входит в состав Совета Сортавальского муниципального района с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя на постоянной основе. Согласно статье 25 Устава Сортавальского муниципального района глава администрации Сортавальского муниципального района назначается на должность Советом Сортавальского муниципального района по контракту. В силу пункта 2 статьи 24 Устава Сортавальского муниципального района в случае временного отсутствия главы Сортавальского муниципального района, невозможности исполнения им своих обязанностей, его полномочия, за исключением полномочий председателя Совета Сортавальского муниципального района, временно исполняет глава администрации Сортавальского муниципального района. Полномочия председателя Совета Сортавальского муниципального района в тех же случаях исполняет заместитель председателя Совета Сортавальского муниципального района. В связи с невозможностью исполнения главой Сортавальского муниципального района Соколовым А.В. своих обязанностей, Гулевич Л.П., являясь главой администрации Сортавальского муниципального района, в соответствии с распоряжением главы администрации Сортавальского муниципального района № 281-к от 16.12.2010 принял на себя временно исполнение полномочий главы Сортавальского муниципального района, за исключением полномочий председателя Совета Сортавальского муниципального района. Поскольку решение о назначении местного референдума относится к компетенции представительного органа муниципального образования, в данном случае - Совета Сортавальского муниципального района, следовательно, лицом, уполномоченным на подписание такого решения, является председатель Совета Сортавальского муниципального района, в случае его временного отсутствия его заместитель. Между тем, оспариваемое решение Совета Сортавальского муниципального района № 189 от 27.07.2011 о назначении референдума подписано Гулевичем Л.П., главой администрации Сортавальского муниципального района, как и.о. главы Сортавальского муниципального района. Кроме того, судебная коллегия считает необходимым указать на незаконность пункта 2 оспариваемого Решения о назначении референдума о возложении полномочий по проведению местного референдума на территориальную избирательную комиссию, тогда как в соответствии со статьей 24 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме в Российской Федерации», статьей 34 Устава Сортавальского муниципального района полномочия по обеспечению на территории муниципального образования мероприятий, связанных с подготовкой и проведением местных выборов возлагается на избирательную комиссию муниципального образования. При этом, согласно статье 18 Закона Республики Карелия «О местном референдуме в Республике Карелия» на территориальную избирательную комиссию могут быть возложены полномочия избирательной комиссии муниципального образования по решению Центральной избирательной комиссии Республики Карелия, принятому на основании обращения представительного органа этого муниципального образования. При таких обстоятельствах, оспариваемое Решение Совета Сортавальского муниципального района о назначении местного референдума не соответствует требованиям действующего законодательства. Учитывая изложенное, решение суда первой инстанции об отказе в удовлетворении заявления прокурора гор. Сортавала в интересах муниципального образования и неопределенного круга лиц нельзя признать законным и обоснованным, в силу пункта 4 части 1 статьи 362 Гражданского процессуального кодекса РФ оно подлежит отмене. При этом, поскольку обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены на основании имеющихся доказательств, судебная коллегия на основании абзаца 4 статьи 361 Гражданского процессуального кодекса РФ, не передавая дело на новое рассмотрение, считает необходимым вынести по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований прокурора гор. Сортавала о признании незаконным и отмене Решения ХХV сессии II созыва Совета Сортавальского муниципального района от 27.07.2011 № 189 «О назначении местного референдума». Так как указанное Решение Совета Сортавальского муниципального района было опубликовано в районной газете «Ладога-Сортавала» № 32 от 01.08.2011, в целях восстановления нарушенных прав и в силу статьи 261 Гражданского процессуального кодекса РФ, судебная коллегия полагает возложить на Совет Сортавальского муниципального района обязанность по опубликованию в районной газете «Ладога-Сортавала» сведений об отмене Верховным Судом Республики Карелия решения Сортавальского городского суда РК от 30.09.2011 об отказе в удовлетворении заявления прокурора гор. Сортавала в интересах муниципального образования, неопределенного круга лиц об оспаривании Решения ХХV сессии II созыва Совета Сортавальского муниципального района от 27.07.2011 № 189 «О назначении местного референдума». Руководствуясь статьями 361, 362, 366 Гражданского процессуального кодекса РФ, судебная коллегия ОПРЕДЕЛИЛА: решение Сортавальского городского суда РК от 30 сентября 2011 года по настоящему делу отменить, вынести по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований, изложив его в следующей редакции: Заявление прокурора гор. Сортавала в интересах муниципального образования и неопределенного круга лиц удовлетворить. Признать незаконным и отменить Решение ХХV сессии II созыва Совета Сортавальского муниципального района от 27.07.2011 № 189 «О назначении местного референдума». Возложить на Совет Сортавальского муниципального района обязанность по опубликованию в районной газете «Ладога-Сортавала» сведений об отмене Верховным Судом Республики Карелия решения Сортавальского городского суда РК от 30 сентября 2011 года об отказе в удовлетворении заявления прокурора гор. Сортавала в интересах муниципального образования, неопределенного круга лиц об оспаривании Решения ХХV сессии II созыва Совета Сортавальского муниципального района от 27.07.2011 № 189 «О назначении местного референдума». Председательствующий: Судьи: Деперсонификацию выполнил помощник судьи ____________________ (Фамилия И.О.), _____ _________________ 201_ г. «Согласовано» судья Верховного суда РК ____________________ (Фамилия И.О.), _____ _________________ 201_ г. «Разместить на сайте» Зам. председателя Верховного суда РК ____________________ (Фамилия И.О.), ______ _________________ 201_ г.Верховного Суда Республики Карелия