Судья Орлова А.А. №33-3731/2011 КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ 13 декабря 2011 года г. Петрозаводск Судебная коллегия по гражданским делам в составе председательствующего Сильченко Р.П. и судей Степановой Т.Г., Глушенко Н.О. при секретаре Касимовой О.А. рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по кассационной жалобе заявителей на решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 07 октября 2011 года по заявлениям Денисова-Элерс Ф.С., Бакун В.В., Долинина Д.Ю., Задорожного А.Н., Захарова В.А., Исаковой Н.А., Королева В.В., Кравченко О.В., Ральмана Д.Б. об оспаривании бездействия Администрации Петрозаводского городского округа. Заслушав доклад судьи Степановой Т.Г., объяснения Ральмана Д.Б., действующего от своего имени и от имени заявителей Долинина Д.Ю., Королева В.В., Исаковой Н.А., Бакун В.В., Захарова В.А., и Ермакова М.А., действующего от имени заявителей Денисова–Элерс Ф.С., Бакун В.В., Задорожного А.Н., Захарова В.А., Кравченко О.В., Исаковой Н.А., поддержавших доводы жалобы, представителя Администрации Петрозаводского городского округа Ульяновой Ю.В., возражавшей относительно доводов жалобы, судебная коллегия у с т а н о в и л а: Королев В.В., Ральман Д.Б., действующий в своих интересах, а также на основании доверенностей от имени Бакуна В.В., Долинина Д.Ю., Захарова В.А., Исаковой Н.А., а также Ермаков М.А., действующий на основании доверенностей от имени Денисова-Элерса Ф.С, Кравченко О.В., Задорожного А.Н., обратились в суд с заявлением об оспаривании ответов Администрации Петрозаводского городского округа от ХХ.ХХ.ХХ. года №ХХ и от ХХ.ХХ.ХХ. года №ХХ на обращения граждан по разработке проекта планировки территории и по обеспечению доступа к земельным участкам в г. Петрозаводске. В заявлении указали, что на основании договоров, заключенных с Администрацией Петрозаводского городского округа в ХХ.ХХ.ХХ. году, они являются арендаторами земельных участков в г. (...) в районе ул. (...), предоставленных им под индивидуальное жилищное строительство. Условиями договоров, заключенных на ХХ года, предусмотрена обязанность арендаторов в течение ХХ месяцев после их подписания получить разрешение на строительство жилого дома; в течение ХХ месяцев - приступить к освоению земельного участка. Однако препятствием для того, чтобы приступить к освоению земельных участков, является отсутствие доступа (автомобильных дорог) к земельным участкам. Между тем, согласно Генеральному плану Петрозаводского городского округа часть территории в районе ул. (...), в пределах которой расположены предоставленные заявителям земельные участки, имеющая площадь более ХХ га, включает в себя общественно-деловые зоны застройки, маршруты общественного транспорта, т.е. улично-дорожную сеть Петрозаводского городского округа, что, по мнению заявителей, обязывает Администрацию Петрозаводского городского округа (далее также – Администрация) принять меры по реализации генерального плана в указанной части. Заявители полагают, что Администрация необоснованно отказывается от исполнения установленных законом публичных обязанностей, что создает им препятствия в реализации возможности по освоению арендованных земельных участков в соответствии с их целевым назначением. Так, ХХ.ХХ.ХХ.. Ральман Д.Б. обратился в Администрацию с письмом, в котором просил разъяснить порядок обеспечения дорогой для проезда к предоставленному в аренду земельному участку. В ответе Главой Администрации указано на то, что формирование земельных участков и осуществление любого строительства без утвержденной документации по планировке территории запрещается; бюджетом Петрозаводского городского округа на 2011 год разработка проекта планировки территории перспективной застройки в районе ул. (...), на основе которого будет возможно проектирование и строительство дорог в данном районе, не предусмотрена. ХХ.ХХ.ХХ. г. заявители, совместно с другими гражданами, обратились в Администрацию с требованием обеспечить доступ к земельным участкам путем строительства дорог, а если это необходимо также разработать документацию по планировке территории. В ответе на заявление от ХХ.ХХ.ХХ. г. Глава Администрации, наряду с ранее изложенным разъяснением, указал на то, что устройство дороги для организации доступа автомобильного транспорта и строительной техники к земельным участкам затрагивает интересы ограниченного круга лиц, поэтому возможен вариант строительства дороги необщего пользования за счет средств граждан, заинтересованных в строительстве подъездных путей. ХХ.ХХ.ХХ. г. Ральман Д.Б. обратился в Администрацию с требованием в порядке ст. 46 Градостроительного кодекса РФ принять решение о разработке документации по планировке территории в г. (...) по ул. (...). В ответе на заявление, датированном ХХ.ХХ.ХХ. г., первый заместитель Главы Администрации сообщил, что средств в бюджете Администрации на разработку документации по планировке территории в 2011-2012 гг. не предусматривается, предложив заявителю лично профинансировать разработку документации в полном объеме. На основании изложенного заявители просили признать незаконными ответы Администрации Петрозаводского городского округа от ХХ.ХХ.ХХ. года №ХХ и от ХХ.ХХ.ХХ. года №ХХ; обязать Администрацию Петрозаводского городского округа принять решение о подготовке документации по планировке территории (зоны индивидуального жилищного строительства) в г. (...) в районе ул. (...) в месячный срок со дня вступления решения суда в законную силу, обеспечить в установленном законом порядке подготовку и утверждение документации по планировке указанной территории в течение ХХ месяцев со дня принятия решения о подготовке документации по планировке территории; обязать Администрацию Петрозаводского городского округа в порядке исполнения обязанности по реализации генерального плана города Петрозаводска принять решение о строительстве автомобильных и пешеходных дорог (дорожно-уличной сети) в городе (...) в районе ул. (...) в течение ХХ дней после утверждения документации по планировке территории в городе (...) в районе ул. (...); обязать Администрацию Петрозаводского городского округа обеспечить доступ автомобильного транспорта и строительной техники к предоставленным заявителям в аренду земельным участкам в г. Петрозаводске в районе ул. (...), для целей их освоения в соответствии с заключенными договорами аренды земельных участков, в течение ХХ месяцев после принятия решения о строительстве автомобильных и пешеходных дорог (дорожно-уличной сети). В судебное заседание заявители, кроме Ральмана Д.Б., не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещались надлежащим образом. Их представители, действующие на основании доверенностей, Ральман Д.Б. и Ермаков М.А. в судебном заседании заявили об изменении заявленных требований, а именно заявили об изложении пункта 3 просительной части заявления в следующей редакции: обязать Администрацию Петрозаводского городского округа в порядке исполнения обязанности по реализации генерального плана города (...) включить в План его реализации положения о сроках подготовки проектной документации и строительстве автомобильных и пешеходных дорог (дорожно-уличной сети) в городе (...) в районе ул. (...) в течение ХХ дней после утверждения документации по планировке территории в городе (...) в районе ул. (...); а пункт 4 изложить в следующей редакции: понудить Администрацию к требуемым действиям в течение ХХ месяцев после вступления решения в законную силу; в остальной части заявленные требования поддержали; пояснили также, что заявителями оспаривается бездействие Администрации Петрозаводского городского округа, выраженное в несовершении действий, предписанных законом. В обоснование своей позиции привели доводы, изложенные в заявлении и письменном объяснении. Представитель Администрации Петрозаводского городского округа Ульянова Ю.В., действующая на основании доверенности, в судебном заседании заявленные требования не признала, поддержав позицию, изложенную в письменном отзыве. Решением суда в удовлетворении заявленных требований отказано. С решением суда не согласны заявители. В кассационной жалобе просят решение отменить и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований. В обоснование доводов жалобы указывают, что они не могут приступить к фактическому освоению земельных участков в связи с тем обстоятельством, что для осуществления подъезда строительной техники отсутствует доступ к земельным участкам, отсутствует улично-дорожная сеть, а для ее строительства отсутствует документация по планировке территории (проекты планировки и межевания территории). Считают, что в отношении этой территории непосредственно самой Администрацией Петрозаводского городского округа был выбран определенный статус в Генеральном плане г.Петрозаводска - зона для индивидуального жилищного строительства. На данной территории были обозначены также общественно-деловые зоны застройки, маршруты общественного транспорта, то есть улично-дорожная сеть Петрозаводского городского округа. Придание указанной территории определенного статуса породило обязанность органа местного самоуправления по развитию данной территории, в том числе и в части обустройства дорожно-уличной сети. Действующее законодательство не позволяет гражданам при отсутствии документации по планировке территории сформировать земельный участок, необходимый под обустройство дорог. Приобретение в аренду такого земельного участка возможно исключительно на торгах. Считают, что выводы суда ошибочны в части возможности самостоятельно заявителям организовать проезд к земельным участкам и при отсутствии документации по планировке территории. Полагают, что исключительно действия самой Администрации Петрозаводского городского округа породили обязанность обеспечить транспортную доступность территории, в пределах которой заявителям предоставлены земельные участки, и невозможность осуществить такую деятельность гражданам. Указывают также, что автомобильная дорога представляет собой сложный строительно-технический объект, требующий значительных финансовых вложений и разрешительных документов, бремя несения которых гражданами невозможно. Дорожно-уличную сеть необходимо организовать на землях общего пользования из земель населенных пунктов, для доступа неограниченного круга лиц, что исключает саму возможность и экономическую обоснованность строительства частной дороги силами девяти заявителей. Заключая договоры аренды, Администрация Петрозаводского городского округа в качестве обременения не включала условия о самостоятельной организации гражданами улично-дорожной сети. Действующим же законодательством на граждан обязанность по осуществлению дорожной деятельности (проектированию, строительству, содержанию дорог) не возложена. Осознавая, что возложение обязанности по организации дорожно-уличной сети означало бы возложение на бюджет муниципального образования значительных расходов, заявителями было заявлено требование о включении строительства дорожно-уличной сети в программу реализации генерального плана Петрозаводского городского округа. Действующее законодательство обязанность по разработке документации по планировке территории возлагает на органы местного самоуправления. На граждан обязанность разработки документации по планировке территории законом не возложена. В возражениях на кассационную жалобу Администрация Петрозаводского городского округа указывает на законность и обоснованность решения суда, просит оставить его без изменения, а кассационную жалобу – без удовлетворения по основаниям, изложенным в письменных возражениях на заявления. Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия не находит оснований для отмены или изменения решения суда. Судом установлено, что заявители являются арендаторами земельных участков в г. (...) в районе ул. (...), предоставленных им под индивидуальное жилищное строительство. В течение ХХ.ХХ.ХХ. года между Администрацией Петрозаводского городского округа и каждым из заявителей заключены договоры аренды земельных участков. Согласно актам приема-передачи земельные участки переданы заявителям. Условиями указанных договоров аренды, заключенных на ХХ года, предусмотрена обязанность арендаторов в течение ХХ месяцев после их подписания получить разрешение на строительство жилого дома, а в течение ХХ месяцев - приступить к освоению земельного участка. Как правильно установил суд, согласно графической части Генерального плана г. Петрозаводска в границах Петрозаводского городского округа, утвержденного Решением Петрозаводского городского Совета от 11.07.2008г. № XXVI/XX - 361 (далее также - Генеральный план), земельные участки располагаются на территории, обозначенной как «расчетная и существующая жилая зона индивидуальной, блокированной и коттеджной застройки» (окрашен желтым цветом). В составе указанной территории также обозначен общественно-деловой центр районного значения (окрашен бордовым цветом). В соответствии с графической частью «Схемы развития транспортной инфраструктуры» Генерального плана на ней же обозначены магистрали городского, районного и местного значения (включая второе полукольцо городской объездной дороги), маршруты городского транспорта. В текстовой части Генерального плана (раздел 4.2. Городские улицы и дороги) предусмотрено обеспечение транспортной инфраструктурой вновь осваиваемых территорий, включая формирование второго полукольца. Судом также установлено, в том числе на основании объяснений лиц, участвующих в деле, что проект планировки в отношении рассматриваемого района не разработан, транспортная инфраструктура в данной местности фактически отсутствует, земельные участки располагаются на территории, покрытой древесной и кустарниковой растительностью, вне транспортной доступности. Ссылаясь на то обстоятельство, что разработка проектов планировки и обеспечение дорожной деятельности является публичной обязанностью органа местного самоуправления, заявители обращались в Администрацию Петрозаводского городского округа, с соответствующими требованиями, указывая на то, что невыполнение указанной публичной обязанности создает препятствия в реализации возможности приступить к строительству жилых домов на предоставленных в аренду земельных участках. Заявители полагают, что подобное бездействие Администрации не соответствует положениям действующего законодательства и создает препятствия к осуществлению ими права пользования земельными участками в соответствии с их целевым назначением. Между тем, судом правильно установлено, что доводы заявителей о бездействии Администрации Петрозаводского округа в области дорожной деятельности и реализации полномочий в сфере градостроительной деятельности являются несостоятельными. Действительно, вопросы территориального планирования и застройки городских округов отнесены действующим законодательством к полномочиям органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности. Дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство отнесены законом к вопросам местного значения муниципального образования (п.п.5, 26 п. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии со ст. 14 Федерального закона от 08.11.2007 №257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» планирование дорожной деятельности осуществляется уполномоченными органами местного самоуправления на основании документов территориального планирования, подготовка и утверждение которых осуществляются в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог и оценки транспортно-эксплуатационного состояния автомобильных дорог, долгосрочных целевых программ. Применительно к Градостроительному кодексу РФ к документам территориального планирования и градостроительного зонирования относятся принятые в г. Петрозаводске Генеральный план г. Петрозаводска и Правила землепользования и застройки г. Петрозаводска в границах Петрозаводского городского округа, утвержденные Решением Петрозаводского городского Совета от 11.03.2010г. № 26/38-771. Между тем, как правильно установлено судом, срок реализации I очереди Генерального плана определен как 2015 год; расчетный срок реализации обозначенных в плане мероприятий - 2025 год. При таких обстоятельствах судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что возложение на Администрацию обязанности по включению в План реализации мероприятий по подготовке документов по планировке территории и строительству улично-дорожной сети является излишним, никаких прав заявителей не нарушает, препятствий в осуществлении прав также не создает. Как правильно указал суд первой инстанции, закрепление планируемых мероприятий в документах территориального планирования г. Петрозаводска, в частности Генеральном плане города, является констатацией планируемых действий по социально-экономическому развитию района на обозначенный расчетный период. Согласно ч.5 ст.26 Градостроительного кодекса РФ реализация генерального плана поселения, генерального плана городского округа осуществляется путем выполнения мероприятий, которые предусмотрены программами, утвержденными местной администрацией поселения, местной администрацией городского округа и реализуемыми за счет средств местного бюджета, или нормативными правовыми актами местной администрации поселения, местной администрации городского округа, или в установленном местной администрацией поселения, местной администрацией городского округа порядке решениями главных распорядителей средств местного бюджета, или инвестиционными программами организаций коммунального комплекса. План реализации генерального плана города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа до 2011 года, утвержденный постановлением Главы Петрозаводского городского округа № 2640 от 10.10.2008 г. (далее также - План реализации), не предусматривает мероприятий по подготовке проекта планировки района, расположенного на пересечении улиц (...) и (...) и проектной документации для строительства объектов инженерной и транспортной инфраструктуры в указанном районе. Перечень мероприятий по реализации Генерального плана на последующий период в настоящее время отсутствует. Суд также обоснованно указал, что территориальное планирование осуществляется с учетом совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, России, субъектов РФ, муниципальных образований; при планировании дорожной деятельности должны обеспечиваться наиболее эффективное использование финансовых средств и приоритетное выполнение работ по содержанию, ремонту и сохранности дорожной сети. Согласно Плану реализации Администрацией определены приоритетные задачи в области рассматриваемой деятельности с учетом необходимости завершения строительства объектов с высокой степенью готовности, а также объектов, софинансирование которых будет осуществляться за счет средств федерального бюджета и бюджета Республики Карелия, что, как правильно указал суд, сообразуется с публичным интересом муниципального образования, комплексно учитывающем интересы неопределенного круга лиц, проживающего на территории Петрозаводского городского округа. В этой связи следует также учитывать, что полномочия осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно, в том числе и с учетом наличия необходимых средств для реализации тех или иных мероприятий. Обязанность совершения определенных действий может быть возложена судом на орган местного самоуправления только в случаях, предусмотренных законом. В противном случае будет нарушен принцип самостоятельности органов местного самоуправления. Так, в частности, заявленные в рамках настоящего дела требования фактически предполагают возложение на орган местного самоуправления обязанности осуществить указанные заявителями мероприятия в приоритетном порядке по сравнению с иными задачами местного значения. Суд первой инстанции правильно указал, что в рассматриваемом случае обязанность по подготовке документации по планировке территории и проектированию, строительству дорог на орган местного самоуправления в обозначенные заявителями сроки законом не возложена. С учетом изложенного суд правомерно не усмотрел правовых оснований для признания незаконными ответов Администрации на обращения заявителей и возложения на Администрацию указанных заявителями обязанностей, указав, что при отсутствии обязанности, прямо предусмотренной законом, избирательная, с учетом публичного интереса, реализация полномочий по решению вопросов местного значения, допустима. Суд также обоснованно принял во внимание то обстоятельство, что действующее законодательство предусматривает возможность для самостоятельного обеспечения заявителями подъезда к земельным участкам, что свидетельствует об отсутствии препятствий к осуществлению правомочий по использованию земельных участков для строительства. Таким образом, нарушений норм материального и процессуального права, повлекших вынесение незаконного решения судом не допущено. Решение суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам жалобы, которые были предметом исследования в суде первой инстанции и мотивированно опровергнуты в судебном решении, не имеется. Руководствуясь положениями статей 361, 366, 367 Гражданского процессуального кодекса РФ, судебная коллегия о п р е д е л и л а: решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 07 октября 2011 года по настоящему делу оставить без изменения, кассационную жалобу заявителей – без удовлетворения. Председательствующий: Судьи:Верховного Суда Республики Карелия