Судья Карсаев А.М. Дело № 33-53/2011 К А С С А Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е 25 января 2011 года г. Элиста Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Республики Калмыкия в составе: председательствующего Пюрвеевой А.А., судей Басангова Н.А. и Цакировой О.В., при секретаре Озаевой Д.В. рассмотрела в судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора в интересах неопределенного круга лиц о признании незаконным постановления Главы Администрации Городовиковского районного муниципального образования Республики Калмыкия по кассационному представлению прокурора на решение Городовиковского районного суда РК от 8 декабря 2010 года. Заслушав доклад судьи Цакировой О.В., объяснения прокурора Ильжириновой О.В., поддержавшей доводы кассационного представления, возражения представителей Администрации Городовиковского районного муниципального образования Республики Калмыкия Кавкишева Б.Б. и Улюмжиевой Н.Н., судебная коллегия установила: Прокурор Городовиковского рай она Республики Калмыкия обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц в порядке ст. 45 ГПК РФ с указанным иском, мотивируя следующим. Постановлением Главы Администрации Городовиковского районного муниципального образования Республики Калмыкия от 27 сентября 2010 г. № 814 «О ликвидации Муниципального детского образовательного учреждения детского сада «Сказка» по решению учредителя (собственника) юридического лица» начата процедура ликвидации указанного дошкольного образовательного учреждения с прекращением его деятельности без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам. Однако в нарушение требований ч. 2 ст. 13 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» при принятии решения о ликвидации детского сада не была произведена обязательная предварительная экспертная оценка последствий принимаемого решения. Кроме того, в соответствии с п. 5 ст. 18 Закона Российской Федерации «Об образовании» отношения между дошкольным образовательным учреждением и родителями (законными представителями) регулируются заключенным между ними договором, который не может ограничивать установленные законом права сторон. Эта правовая норма также не соблюдена, при ликвидации детского сада договор между учреждением и родителями бы прекращен в одностороннем порядке, то есть с нарушением прав граждан. Оспариваемое постановление не согласуется с проводимой государством демографической политикой, в частности, с Указом Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351 «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года», а также со статистическими данными по Городовиковскому району республики, свидетельствующими об увеличении численности детей дошкольного возраста за последние три года. Просил признать постановление Главы Администрации Городовиковского РМО РК от 27 сентября 2010 г. № 814 «О ликвидации Муниципального детского образовательного учреждения детского сада «Сказка» по решению учредителя (собственника) юридического лица» незаконным и отменить его, обязать Главу Администрации Городовиковского РМО РК возобновить деятельность МДОУ детский сад «Сказка». В судебном заседании прокурор Горяева Д.Ц. заявленные требования поддержала в полном объеме. Пояснила, что проектная мощность трех оставшихся в г. Городовиковске детских садов «Аленушка», «Солнышко» и «Малыш» не позволяет обеспечить всех нуждающихся в дошкольных образовательных учреждениях. Представитель заинтересованного лица Администрации Городовиковского РМО РК Кавкишев Б.Б. возражал против удовлетворения требований прокурора. Указал, что соответствующая требуемая экспертная оценка последствий принятого решения в установленной законом форме не проводилась ввиду отсутствия уполномоченного органа. Решение о ликвидации МДОУ было принято в рамках мероприятий по оптимизации расходов бюджета, так как посещаемость данного детского сада ниже остальных детских садов. Вместе с тем, стоимость содержания 1 ребенка в этом МДОУ на 26 % выше, чем в среднем по городу. Решением Городовиковского районного суда РК от 8 декабря 2010 г. в удовлетворении заявления прокурора Городовиковского района Республики Калмыкия в интересах неопределенного круга лиц о признании незаконным постановления Главы Администрации Городовиковского районного муниципального образования Республики Калмыкия от 27 сентября 2010 г. № 814 «О ликвидации Муниципального детского образовательного учреждения детского сада «Сказка» по решению учредителя (собственника) юридического лица» отказано. В кассационном представлении прокурора ставится вопрос об отмене решения суда и вынесении нового решения об удовлетворении исковых требований, ссылаясь на доводы, изложенные в исковом заявлении и поддержанные в судебном заседании. Кроме того, необоснованна ссылка суда на протокол рабочей группы по оптимизации бюджетных средств учреждений образования в обоснование вывода о фактическом проведении органом местного самоуправления требуемой экспертной оценки. Рабочей группой дано лишь экономическое обоснование закрытия МДОУ. Однако в данном документе отсутствуют выводы о последствиях ликвидации учреждения для обеспечения жизнедеятельности, образования, воспитания и развития, отдыха и оздоровления детей, их социального обслуживания, как того требует закон. Также суд согласился с доводом представителя органа местного самоуправления о том, что требуемая законом экспертная оценка не проводилась ввиду отсутствия уполномоченного органа. Однако суд не учел, что формирование экспертной комиссии входит в компетенцию самого органа местного самоуправления. Следовательно, бездействие органа местного самоуправления по формированию указанного органа не является основанием для признания указанного протокола фактически требуемым законом заключением. Также суд необоснованно отклонил довод прокурора о нарушении норм закона в результате расторжения в одностороннем порядке договоров, заключенных между администрацией детского сада и родителями воспитанников МДОУ. Помимо названного, суд не дал должной оценки объяснениям представителя Управления Роспотребнадзора о том, что предельная численность детей в группах определяется исходя из площади помещений групп и списочного состава детей, а не фактической посещаемости в связи с временной болезнью или отсутствием по иным причинам, а также показаниям свидетелей – родителей воспитанников – о нарушении прав их детей на охрану здоровья и социальное обслуживание. Проверив материалы дела и обсудив доводы кассационного представления, судебная коллегия находит решение суда подлежащим отмене ввиду нарушения норм материального права. Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд сослался на п. 11 ч. 1 ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п. 2 ч. 1 ст. 31 Закона Российской Федерации «Об образовании», ч. 2 ст. 13 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», и исходил из того, что о незаконности оспариваемых решений, действий (бездействия) свидетельствует лишь существенное несоблюдение установленного порядка, влекущее за собой угрозу обеспечению жизнедеятельности, образованию, воспитанию, развитию, отдыху, оздоровлению детей, для оказания им медицинской, лечебно-профилактической помощи, а также для социального обслуживания. Решение Администрации Городовиковского РМО РК, являющейся учредителем МДОУ «Сказка», о ликвидации данного дошкольного образовательного учреждения, было обусловлено уменьшением количества детей, посещающих детский сад, на 40 % и недостаточностью средств в муниципальном бюджете. При этом порядок ликвидации учреждения, включая требование закона об обязательной экспертной оценке последствий принимаемого решения был соблюден, поскольку в ходе заседания рабочей группы по вопросам оптимизации бюджетных средств учреждений образования выяснялись вопросы финансового обеспечения, перевода детей в другие детские сады, которые свидетельствовали об отсутствии негативного влияния на состояние социальной инфраструктуры, а также на обеспечение жизнедеятельности, образования, воспитания, развития, отдыха, оздоровления детей, для оказания им медицинской, лечебно-профилактической помощи и социального обслуживания. При таких данных суд пришел к выводу об отсутствии нарушений прав граждан на доступность дошкольного образования и, соответственно, об отсутствии оснований для признания обжалуемого постановления органа местного самоуправления незаконным. Однако данные выводы суда противоречат нормам материального закона и фактическим обстоятельствам дела. В силу ст. 255 ГПК РФ к решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых нарушены права и свободы гражданина, созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод. Согласно ч. 1 ст. 258 ГПК РФ, суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод. В соответствии с ч. 2 ст. 13 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» принятие органом местного самоуправления решения о реконструкции, модернизации, об изменении назначения или о ликвидации объекта социальной инфраструктуры для детей, являющегося муниципальной собственностью, не допускается без предварительной экспертной оценки уполномоченным органом местного самоуправления последствий принятого решения для обеспечения жизнедеятельности, образования, воспитания, развития, отдыха и оздоровления детей, для оказания им медицинской, лечебно-профилактической помощи, для социального обслуживания. В случае отсутствия экспертной оценки такое решение признается недействительным с момента его вынесения. В силу ст. 60 ГПК РФ обстоятельства дела, которые в соответствии с законом должны быть подтверждены определенными средствами доказывания, не могут подтверждаться никакими другими доказательствами. Из содержания указанных норм материального и процессуального права следует, что для правильного разрешения данного дела значение имеет вопрос наличия или отсутствия экспертной оценки последствий принятого решения. Если доказательство о проведении экспертной оценки не предъявлено, то решение о ликвидации объекта социальной инфраструктуры для детей безусловно признается незаконным с момента его вынесения. Однако данные требования закона органом местного самоуправления при вынесении обжалуемого решения не были соблюдены. Из дела следует, что решением Главы Администрации Городовиковского РМО РК от 27 сентября 2010 г. № 814 МДОУ детский сад «Сказка» ликвидирован с прекращением деятельности без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам, срок процедуры ликвидации определен в два месяца. Основанием для принятия такого решения указаны уменьшение количества детей, посещающих детский сад, на 40 % и недостаточность средств в муниципальном бюджете. Как установлено судом и не оспаривалось представителем Администрации Городовиковского РМО, экспертная оценка последствий принимаемого решения для обеспечения жизнедеятельности, образования, воспитания, развития, отдыха, социального обслуживания детей, оказания им медицинской и лечебно-профилактической помощи, не проводилась ввиду отсутствия уполномоченного на то органа в структуре Городовиковского РМО. При таких данных в силу прямого указания закона обжалуемое решение о ликвидации объекта социальной инфраструктуры для детей подлежало признанию судом незаконным с момента его вынесения. Однако суд первой инстанции, сославшись на протокол заседания рабочей группы по вопросам оптимизации бюджетных средств учреждений образования муниципального района от 25 августа 2010 г. (л.д. 42-43), посчитал, что, поскольку в ходе заседания рабочей группы установлены низкая посещаемость данного МДОУ при высоких затратах на его содержание, возможность перевода детей в другие детские сады, в результате чего улучшатся показатели посещаемости и материально-технические базы других МДОУ, возможность трудоустройства сотрудников в другие дошкольные учреждения и введения новых штатных единиц, свидетельствующие о возможности ликвидации МДОУ, то фактически органом местного самоуправления соблюдены требования закона о проведении предварительной экспертной оценки принимаемого решения. Вместе с тем, согласно норме ст. 13 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», экспертную оценку проводит уполномоченный на то орган местного самоуправления; проведение экспертной оценки необходимо для выяснения последствий принимаемого решения (положительных или негативных) для обеспечения жизнедеятельности, образования, воспитания, развития, отдыха и оздоровления детей, для оказания им медицинской, лечебно-профилактической помощи, для социального обслуживания детей. Следовательно, экспертная комиссия для проведения экспертной оценки последствий принимаемого решения не создавалась, предметом же рассмотрения указанной рабочей группы являлся вопрос оптимизации бюджетных средств учреждений образования, а не вопросы соблюдения прав и законных интересов детей дошкольного возраста. При таких данных вывод суда о соблюдении закона органом местного самоуправления при вынесении постановления о ликвидации МДОУ «Сказка» является незаконным и необоснованным. Более того, суд первой инстанции безосновательно пришел к выводу об отсутствии значения для правильного разрешения дела факта расторжения в одностороннем порядке договоров о посещении МДОУ, заключенных между МДОУ и родителями детей. Статьей 18 Закона Российской Федерации «Об образовании» предусмотрено, что отношения между дошкольным образовательным учреждением и родителями (законными представителями) регулируются договором между ними, который не может ограничивать установленные законом права сторон. Согласно ст.ст. 309-310 ГК РФ, обязательства должны исполняться надлежащим образом в соответствии с условиями обязательства и требованиями закона. Односторонний отказ от исполнения обязательства и одностороннее изменение его условий не допускаются. В силу ст. 450 ГК РФ изменение и расторжение договора возможны по соглашению сторон, если иное не предусмотрено ГК РФ, другими законами или договором. Как видно из материалов дела, во исполнение требований Закона РФ «Об образовании» при приеме детей в детский сад между администрацией МДОУ и родителями заключался договор об обязательствах сторон (.л.д 31-34), срок действия договора определен в пять лет. Возможность расторжения договора в одностороннем порядке для ДОУ условиями соглашения не предусмотрена. Согласно п. 3.1 ДОУ имеет право расторгнуть договор досрочно при систематическом невыполнении родителями своих обязательств с обязательным уведомлением родителей об этом за 10 дней. Из дела следует, что договоры об обязательствах, заключенные между администрацией МДОУ и родителями воспитанников, были расторгнуты в одностороннем порядке без соответствующего уведомления в указанный срок. При этом судом первой инстанции факты невыполнения родителями воспитанников своих обязательств по договору не установлены. Следовательно, при вынесении органом местного самоуправления обжалуемого решения были нарушены требования закона о запрете расторжения договора в одностороннем порядке без наличия на то соответствующих оснований. Таким образом, поскольку решение суда не отвечает требования ст. 195 ГПК РФ о законности и обоснованности, оно подлежит отмене. Учитывая, что обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, установлены на основании имеющихся материалов, судебная коллегия полагает возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, вынести новое решение об удовлетворении заявленных прокурором исковых требований в интересах неопределенного круга лиц о признании обжалуемого постановления Главы Администрации Городовиковского РМО РК о ликвидации МДОУ «Сказка» незаконным и обязании Главы Администрации Городовиковского РМО РК возобновить деятельность данного МДОУ. Руководствуясь ст.ст. 361, 366 ГПК РФ, судебная коллегия о п р е д е л и л а: Решение Городовиковского районного суда РК от 8 декабря 2010 года отменить. Признать незаконным постановление Главы Администрации Городовиковского районного муниципального образования Республики Калмыкия от 27 сентября 2010 года № 814 «О ликвидации Муниципального детского образовательного учреждения детского сада «Сказка» по решению учредителя (собственника) юридического лица» с момента его вынесения. Обязать Главу Администрации Городовиковского районного муниципального образования Республики Калмыкия возобновить деятельность Муниципального детского образовательного учреждения детский сад «Сказка». Кассационное представление прокурора Городовиковского района Республики Калмыкия удовлетворить. Председательствующий Пюрвеева А.А. Судьи Басангов Н.А. Цакирова О.В.