Судья Карвенова Е.В. Дело № 33-404/2012 АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ 28 июня 2012 года г. Элиста Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Калмыкия в составе председательствующего Габунова Н.Э. судей Васляева В.С. и Сангаджиева А.В. при секретаре Коткаеве Ч.Ц., рассмотрела в судебном заседании гражданское дело по заявлению Шогджиева Эрдни Аббяевича о признании незаконным решения Элистинского городского Собрания от 24 апреля 2012 г. №19-оп «О полномочиях Главы города Элисты – Мэра города Элисты, Председателя Элистинского городского Собрания» о выражении недоверия и временном отстранении от исполнения обязанностей Главы города Элисты- Мэра города Элисты, Председателя Элистинского городского Собрания по апелляционной жалобе представителей Элистинского городского Собрания Арясовой О.Н. и Ильжиринова В.И. на решение Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 4 мая 2012 г. Заслушав доклад судьи Сангаджиева А.В., объяснения представителей Элистинского городского Собрания Арясовой О.Н. и Ильжиринова В.И., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителя заявителя Шогджиева Э.А. – Андреевой Л.В. и представителя Элистинского городского Собрания Очир-Горяева Ю.А., судебная коллегия установила: Шогджиев Э.А. обратился в суд с указанным заявлением, мотивируя тем, что решением Элистинского городского Собрания № 19-оп от 24 апреля 2012 г. «О полномочиях Главы города Элисты – Мэра города Элисты, Председателя Элистинского городского Собрания» ему как Главе города Элисты – Мэру города Элисты, Председателю Элистинского городского Собрания выражено недоверие, и он отстранен от исполнения обязанностей Главы города Элисты – Мэра города Элисты, Председателя Элистинского городского Собрания до разрешения сложившейся ситуации в установленном действующим законодательством порядке. Считает данное решение незаконным, так как основания досрочного прекращения полномочий или удаления главы муниципального образования в отставку закреплены в Уставе города Элисты, однако, такие основания как «выражение недоверия» и «временное отстранение», Уставом не предусмотрены. Обстоятельства, указанные в мотивировочной части оспариваемого решения, несостоятельны и не согласуются с обязательными требованиями соблюдения установленной Регламентом Элистинского городского Собрания процедуры. Решение подписано исполняющим обязанности Главы города Элисты – Мэра города Элисты, Председателя Элистинского городского Собрания Б. Бадаевым. Однако в соответствии со ст. 31 Устава города Элисты полномочия Главы города Элисты – Мэра города Элисты может временно исполнять должностное лицо на основании распоряжения Главы города Элисты – Мэра города Элисты лишь в случае его временного отсутствия – нахождения в отпуске, командировке, болезни. Таких распоряжений им не издавалось, он не был в отпуске или командировке, а находился постоянно на своем рабочем месте и исполнял возложенные на него полномочия главы муниципального образования. Просил признать незаконным решение Элистинского городского Собрания № 19-оп от 24 апреля 2012 г. «О полномочиях Главы города Элисты – Мэра города Элисты, Председателя Элистинского городского Собрания» о выражении ему недоверия и временного отстранения от исполнения должностных обязанностей, устранить в полном объеме допущенное нарушение его прав и препятствия к осуществлению возложенных на него законом полномочий, приостановить действие оспариваемого решения до вступления в законную силу решения суда. В судебном заседании представитель Шогджиева Э.А. – Андреева Л.В. поддержала заявление в полном объеме. Представители Элистинского городского Собрания Бургустинов С.Э., Арясова О.Н. и Бадмаева К.Б. в судебном заседании возражали против удовлетворения заявления, считая оспариваемое решение законным и не противоречащим Уставу г. Элисты, принятым с соблюдением предусмотренных условий, порядка и процедур. Решением Элистинского городского суда от 4 мая 2012 г. заявление Шогджиева Э.А. удовлетворено, решение Элистинского городского Собрания №19-оп от 24 апреля 2012 г. «О полномочиях Главы города Элисты – Мэра города Элисты, Председателя Элистинского городского Собрания» признано незаконным, а его действие приостановлено до вступления в законную силу решения суда. В апелляционной жалобе представители Элистинского городского Собрания Арясова О.Н. и Ильжиринов В.И. просят решение суда отменить ввиду нарушения норм материального и процессуального права и прекратить производство по делу. В обоснование жалобы указывают, что у депутатов Элистинского городского Собрания, избравшего Шогджиева Э.А. на должность Председателя Элистинского городского Собрания, имелись правовые основания для выражения недоверия и отстранения его от должности, поскольку он уклонялся от исполнения своих обязанностей. Решение принято опросным путем в соответствии с требованиями, установленными Регламентом Элистинского городского Собрания. Поскольку муниципальными нормативными актами города Элисты не определен механизм преодоления незаконного бездействия Главы города Элисты, в целях защиты прав граждан в рамках осуществления контрольных полномочий депутатами Собрания был восполнен пробел в правовом регулировании путем вынесения оспариваемого решения. Кроме того, полагают, что заявление Шогджиева Э.А. не подлежит рассмотрению в порядке главы 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, так как оспариваемое решение издано в отношении него в связи с осуществлением властных полномочий в сфере местного самоуправления. Признавая решение Элистинского городского Собрания не соответствующим закону, Уставу и Регламенту, суд первой инстанции не привел ссылок на нарушение прав и свобод Шогджиева Э.А. Выслушав мнения сторон, проверив материалыдела, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе, судебная коллегия находит решение суда подлежащим изменению по следующим основаниям. Разрешая спор, суд руководствовался положениями ст.ст. 4, 34 и 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный закон № 131-ФЗ), Уставом города Элисты и Регламентом Элистинского городского Собрания, и исходил из того, что возможность выражения недоверия и временного отстранения от исполнения обязанностей Уставом г. Элисты не предусмотрена. С такими выводами суда первой инстанции следует согласиться по следующим основаниям. При рассмотрении дела судом установлено, что решением Элистинского городского Собрания № 2 от 1 ноября 2011 г. Шогджиев Э.А. избран Главой города Элисты – Мэром города Элиста, Председателем Элистинского городского Собрания. Решением Элистинского городского Собрания № 19-оп от 24 апреля 2012 г. «О полномочиях Главы города Элисты – Мэра города Элисты, Председателя Элистинского городского Собрания» Главе города Элисты – Мэру города Элисты, Председателю Элистинского городского Собрания Шогджиеву Э.А. выражено недоверие, и он временно отстранен от исполнения обязанностей Главы города Элисты – Мэра города Элисты, Председателя Элистинского городского Собрания до разрешения сложившейся ситуации в установленном действующим законодательством порядке. Согласно ст. 11 Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г., ратифицированной Российской Федерацией, органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту. В соответствии со ст. 133 Конституции Российской Федерации местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, данное положение во взаимосвязи со ст. 46 Конституции Российской Федерации призвано обеспечить защиту в суде прав и законных интересов граждан, в том числе заявителя, чьи права затронуты в процессе его отстранения, как главы муниципального образования, от исполнения обязанностей. Согласно главе 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации граждане вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, если считают, что нарушены их права и свободы. Право на судебную защиту главы муниципального образования служит предупреждению необоснованному отстранению его от исполнения своих обязанностей и участия в местном самоуправлении. Поэтому доводы представителей Элистинского городского Собрания Арясовой О.Н. и Ильжиринова В.И. о том, что оспариваемое решение не образует предмета судебной защиты, поскольку оно принято в связи с осуществлением заявителем властных полномочий в сфере местного самоуправления являются несостоятельными. Правовую основу местного самоуправления составляют, в том числе законы субъектов Российской Федерации. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных федеральным законом. Гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 4, ч. 1 ст. 6 и ч. 5.1 ст. 40 Федерального закона N 131-ФЗ). В соответствии с ч. 3 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования. Согласно ч. 2 ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Федеральное законодательство, законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований в качестве меры ответственности, посредством применения которой реализуется предусмотренная ст. 66 Устава г. Элисты ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, предусматривают лишь досрочное прекращение полномочий ответственного субъекта. Данная мера ответственности образует самостоятельный правовой институт, представляющий собой систему норм, регулирующих основания и порядок ее применения. Каких-либо иных мер ответственности законодательством не предусмотрено. Статьями 31 и 31.1 Устава города Элисты, принятого решением Элистинского городского Собрания №1 от 16 июня 2004 г., предусмотрены правовые основания досрочного прекращения полномочий и удаления главы муниципального образования, в том числе основания, предусмотренные ст. 74.1 Федерального закона №131-ФЗ. Возможность выражения недоверия и временного отстранения главы муниципального образования от исполнения обязанностей Уставом города Элисты, а равно каким-либо иным нормативно-правовым актом не предусмотрена. Доводы апелляционной жалобы о том, что Элистинское городское Собрание, обладая в силу положений ст.ст. 35 и 36 Устава и ст. 71 Федерального закона №131-ФЗ контрольными полномочиями за деятельностью муниципальных органов и должностных лиц, при отсутствии законодательного запрета, в силу аналогии закона имело право принять не предусмотренное Уставом решение о выражении недоверия и временном отстранении Шогджиева Э.А. основаны на неправильном толковании норм материального права. В силу положений ст. 11 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд обязан разрешать гражданские дела на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, конституций (уставов), законов, иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Форма ответственности главы муниципального образования, способы контроля за его деятельностью, в том числе со стороны представительного органа, определены действующим законодательством, в связи с чем довод о необходимости применения аналогии закона является несостоятельным, поскольку она применяется лишь в случае отсутствия норм права, регулирующих спорное отношение. Ссылки в апелляционной жалобе на правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенные в Постановлениях № 10-П от 31 июля 1995 г., 11-П от 30 апреля 1996 г. и 176-П от 1 декабря 1999 г. не опровергает выводов суда и не может служить поводом к отмене решения суда, поскольку высказанные в них правовые позиции не распространяются на отношения, являющиеся предметом судебного разбирательства по настоящему делу. С учетом изложенного суд, руководствуясь требованиями действующего законодательства, оценив установленные по делу обстоятельства, пришел к правильному выводу о незаконности решения Элистинского городского Собрания о выражении недоверия и временном отстранении главы муниципального образования от исполнения обязанностей, в связи с чем оснований для отмены решения суда в этой части не имеется. Вместе с тем, поскольку действующим законодательством возможность выражения недоверия главе муниципального образования и временного отстранения его от исполнения обязанностей не предусмотрена, выводы суда первой инстанции о нарушении процедуры проведения открытого голосования опросным путем не имеют правового значения для разрешения заявленных требований, а потому подлежат исключению из мотивировочной части решения суда. Решением Элистинского городского Собрания № 19-оп от 24 апреля 2012 г. «О полномочиях Главы города Элисты – Мэра города Элисты, Председателя Элистинского городского Собрания» помимо выражения недоверия и временного отстранен Шогджиева Э.А. от исполнения обязанностей Главы города Элисты – Мэра города Элисты, Председателя Элистинского городского Собрания (п. 1 и 4), постановлено проинформировать руководство Республики Калмыкия о сложившейся ситуации в муниципальном образовании; принято Обращение депутатов Элистинского городского Собрания четвертого созыва к секретарю регионального политсовета партии «Единая Россия» Козачко А.В. о действиях Шогджиева Э.А.; исполнение обязанностей Главы города Элисты – Мэра города Элисты, Председателя Элистинского городского Собрания временно возложено на заместителя Председателя Элистинского городского Собрания – Бадаева Б.В.(п. п. 2, 3 и 5). В соответствии с ч. 3 ст. 196 ГПК РФ суд принимает решение по заявленным истцом требованиям. Из материалов дела следует, что Шогджиевым Э.А. были заявлены требования о признании незаконным решения Элистинского городского Собрания №19-оп от 24 апреля 2012 г. лишь в части выражения ему недоверия и временного отстранения от должности (п. п.1 и 4), а в остальной части решение Элистинского городского Собрания им не оспаривалось. Таким образом, суд первой инстанции, признавая незаконным решение Элистинского городского Собрания №19-оп от 24 апреля 2012 г. в целом, вышел за пределы заявленных требований. В связи с изложенным решение суда подлежит изменению, выводы о признании незаконным п.п. 2, 3 и 5 решения Элистинского городского Собрания № 19-оп от 24 апреля 2012 г. «О полномочиях Главы города Элисты – Мэра города Элисты, Председателя Элистинского городского Собрания» подлежат исключения из решения суда. Судебная коллегия считает необходимым решение суда в части приостановления исполнения решения Элистинского городского Собрания №19-оп от 24 апреля 2012 г. до вступления решения суда в законную силу оставить без изменения, поскольку в указанной части оно не обжаловалось, а в силу ч.1 ст. 327.1 ГПК РФ суд апелляционной инстанции рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционной жалобе. Руководствуясь ст.ст. 328 и 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Калмыкия определила: решение Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 4 мая 2012 г. изменить. Признать незаконными пункты 1 и 4 решения Элистинского городского Собрания №19-оп от 24 апреля 2012 г. «О полномочиях Главы города Элисты – Мэра города Элисты, Председателя Элистинского городского Собрания» о выражении недоверия и временном отстранении от исполнения обязанностей Главы города Элисты – Мэра города Элисты, Председателя Элистинского городского Собрания Шогджиева Э.А. Исключить из мотивировочной части решения выводы суда о нарушении процедуры проведения открытого голосования путем опроса депутатов Элистинского городского Собрания при принятии решения №19-оп от 24 апреля 2012 г. «О полномочиях Главы города Элисты – Мэра города Элисты, Председателя Элистинского городского Собрания». В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу представителей Элистинского городского Собрания Арясовой О.Н. и Ильжиринова В.И. удовлетворить частично. Председательствующий Н.Э. Габунов Судьи В.С. Васляев А.В. Сангаджиев Копия верна Судья А.В. Сангаджиев