Судья Джунайдиев Г.Г. Дело № 33-2241 К А С С А Ц И О Н Н О Е О П Р Е Д Е Л Е Н И Е г.Махачкала 12 августа 2011 года Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Республики Дагестан в составе: Председательствующего Сидоренко М.И. Судей Хавчаева Х.А. и Алиевой Э.З. при секретаре Исмаилове Ш.К. Рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационной жалобе представителя прокуратуры Республики Дагестан по доверенности – Алиева Б.М. на решение Советского районного суда г.Махачкалы от 05 июля 2011 года, которым постановлено: «Признать представление Зам прокурора РД от 18.05.2011 № 7/4-28-2011 вынесенное Начальнику Управления Министерства юстиции РФ по РД об устранении нарушений законодательства о государственном и муниципальном контроле не действительным». Заслушав доклад судьи Хавчаева Х.А., объяснения представителя прокуратуры Республики Дагестан по доверенности – Решетникова С.Н., просившего решение суда отменить и в удовлетворении заявления отказать; представителя Управления Министерства юстиции РФ по РД по доверенности – Зейналова М.М., просившего решение суда оставить без изменения, судебная коллегия У С Т А Н О В И Л А : Начальник Управления Министерства юстиции РФ по Республике Дагестан обратился в суд с заявлением о признании незаконным и не подлежащим исполнению представление заместителя прокурора Республики Дагестан от 18.05.2011 г. об устранении нарушений законодательства о государственном и муниципальном контроле, внесенное последним в адрес Управления. В обоснование указал, что, как следует из представления, Управление нарушило требования статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 г. №294-ФЗ, проведя в период с 22 по 23 апреля 2010 года внеплановые проверки религиозных организаций в городах Дербент и Кизляр без уведомления прокурора. Однако довод представления не соответствует закону, так как необходимость согласования внеплановых проверок с органами прокуратуры возникла лишь с 09.05.2010 г. после вступления в силу Федерального закона от 26.04.2010 г. №66-ФЗ «О внесении изменения в статью 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Из представления также следует, что в нарушение п.12 ст.9 Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ Управление при проведении плановой проверки в отношении ДРОО «Первая общероссийская ассоциация врачей частной практики» в установленном порядке (не позднее чем в течение трех рабочих дней до ее проведения) не уведомило указанное юридическое лицо. Однако уведомление от 04.02.2010 г. за №05-03/239 о проведении проверки в период с 19.02.2010 г. по 26.02.2010 г. направлено в адрес ДРОО по ее юридическому адресу 08.02.2010 г. заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, о чем свидетельствуют копии почтовых квитанций и реестра на отправку заказной почты. В представлении содержится также довод о несоблюдении Управлением требований статей 14 и 16 Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ, а также типовой формы приказов о проведении проверок, утвержденной приказом Минэкономразвития РФ от 30.04.2009 №141 и типовой формы акта проверки. Однако в представлении не изложено, в чем конкретно выразилось несоответствие формы приказа о проведении проверки и акта проверки. Судом постановлено вышеуказанное решение. В кассационной жалобе представитель прокуратуры РД по доверенности – Алиев Б.М. просит решение суда отменить в связи с неправильным применением норм материального и процессуального права, несоответствием выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела. В обоснование указывает на то, что в нарушение ст.10 Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» Управление провело внеплановые выездные проверки религиозных организаций «Свидетели Иеговы» в городах Дербент и Кизляр без оснований и уведомления в установленном порядке юридического лица о предстоящей проверке. Федеральным законом от 27.12.2009 №365-ФЗ в ч.1 ст.1 Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» слова «при осуществлении ими предпринимательской деятельности» исключены. Указанные изменения вступили в силу с 01.01.2010 г. Таким образом, вышеназванные внеплановые выездные проверки охватывались действием Закона. Судом сделан неправильный вывод о наличии предусмотренных законом оснований для проведения указанных проверок, сославшись на то, что таким основанием послужило письмо ГУ Министерства юстиции РФ по Ростовской области о факте распространения религиозной литературы жительницей Республики Дагестан Иготовниной, членом религиозной организации «Свидетели Иеговы», на территории Воронежской области. Однако сам факт продажи религиозной литературы не может повлечь угрозу безопасности государства. Кроме того, вышеуказанная религиозная организация не входит в перечень общественных и религиозных организаций, деятельность которых приостановлена в связи с осуществлением ими экстремистской деятельности, а также не входит в Перечень организаций, в отношении которых судом принято решение о ликвидации или запрете деятельности, и соответственно, их деятельность не угрожает безопасности государства. Вопрос об уведомлении Управлением религиозных организаций о предстоящей внеплановой выездной проверке судом надлежаще не исследован, а вывод об отсутствии нарушений сделан на основании изучения представленных Управлением в суд документов, свидетельствующих о направлении уведомления. Между тем в представленных Управлением в прокуратуру материалах отсутствовали документы, подтверждающие направление уведомлений в вышеуказанные организации о проведении проверок. Судом необоснованно сделан вывод о том, что приказы Управления о проведении проверки и акты проверки соответствуют требованиям закона, так как при издании приказов о проведении проверок Управлением не соблюдаются требования типовой формы приказа и акта проверки, предусмотренного приказом Минэкономразвития №141 от 30.04.2009 г. Необоснован и вывод суда о надлежащем уведомлении ДРОО «Первая общероссийская ассоциация врачей частной практики» о проведении в отношении данного юридического лица плановой проверки. В силу ст.9 Закона обязательным условием соблюдения порядка уведомления является направление лицу, в отношении которого проводится проверка, копии приказа о проведении проверки. Однако данное юридическое лицо не было уведомлено о предстоящей проверке путем направления копии приказа о проведении проверки. Вышеизложенное подтверждается письменным объяснением председателя правления ДРОО Аскерханова Г.Р., которое суд не приобщил к материалам дела, несмотря на ходатайство представителя прокуратуры. В возражениях относительно кассационной жалобы начальник Управления Министерства юстиции РФ по РД просит оставить кассационную жалобу без удовлетворения, ссылаясь на то, что решение суда является законным и обоснованным, обстоятельства дела установлены судом объективно на основании имеющихся материалов. Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений, судебная коллегия приходит к следующему. Как видно из материалов дела, 18 мая 2011 года заместителем прокурора Республики Дагестан внесено представление в адрес начальника Управления Министерства юстиции РФ по Республике Дагестан об устранении нарушений законодательства о государственном и муниципальном контроле. В представлении указывается о выявленных в ходе проверки грубых нарушениях Федерального закона от 26.12.2008 г. №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» при осуществлении Управлением плановых и внеплановых проверок юридических лиц, а именно: 1. Управлением не соблюдается форма приказов о проведении проверок, а также форма акта проверок, утвержденные приказом Минэкономразвития РФ от 30.04.2009 г. №141. 2. В нарушение п.12 ст.9 Закона, в соответствии с которым о проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора) не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора) заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом, ДРОО «Первая общероссийская ассоциация врачей частной практики» не была уведомлена о предстоящей плановой проверке в установленном порядке. 3. В нарушение требований ст.10 Закона Управление на основании своих приказов № 55 от 08.04.2010 г. и № 56 от 08.04.2010 г. без оснований, согласования с органами прокуратуры и уведомления о проведении проверки провело внеплановые выездные проверки в отношении религиозных организаций. Считая представление незаконным, а приведенные в нем нарушения не имеющими место, начальник Управления оспорил данное представление в суде. Несмотря на то, что действующее законодательство не предусматривает специального порядка обжалования представлений прокурора, из части 1 статьи 3 и статьи 245 ГПК РФ следует, что заинтересованное лицо вправе в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обратиться в суд за защитой нарушенных либо оспариваемых прав, свобод или законных интересов, в том числе и путем оспаривания решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Пунктом третьим Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" разъяснено, что к должностным лицам, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены по правилам главы 25 ГПК РФ, относятся, в частности, должностные лица органов прокуратуры. В силу положений ст. 245 ГПК РФ дела по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих относятся к делам, возникающим из публичных правоотношений. Согласно ч.1 ст. 249 ГПК РФ, регламентирующей распределение обязанностей по доказыванию по делам, возникающим из публичных правоотношений, обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие). Таким образом, обжалование Управлением в суде представления прокурора влечет для последнего обязанность доказывания правомерности его принесения, законности и обоснованности данного акта прокурорского реагирования. Однако, указывая о грубых нарушениях закона, выразившихся в несоблюдении формы приказов о проведении проверок и актов проверок, утвержденных приказом Минэкономики РФ от 30.04.2009 №141, эти выводы прокурора в представлении ничем не мотивированы, не указано, какие приказы и акты проверок Управления не соответствуют вышеуказанному приказу, в чем именно выражается несоответствие, не приведены конкретные факты выявленных нарушений. Не соответствует закону и довод представления о грубом характере указанных нарушений, так как перечень грубых нарушений установленных законом требований к организации и проведению проверок, предусмотрен частью 2 статьи 20 Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ. Как видно из вышеуказанной нормы закона несоответствие приказов о проведении проверок и актов проверок форме, утвержденной приказом Минэкономики РФ от 30.04.2009 №141, не входит в перечень грубых нарушений установленных законом требований к организации и проведению проверок. В представлении прокурора также указывается на то, что Управление в нарушение п.12 ст.9 Федерального закона не уведомило ДРОО «Первая общероссийская ассоциация врачей частной практики» о предстоящей плановой проверке не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора) заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом. В соответствии с ч.12 ст.9 Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ о проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом. Как видно из материалов дела уведомление о проведении проверки от 04.02.2010 №05-03/239 вместе с копий приказа о проведении проверки направлено Управлением в адрес руководителя ДРОО Аскерханова Г.Р. заказным почтовым отправлением, что подтверждается представленным суду реестром на отправку заказной почты с отметкой организации почтовой связи от 08.02.2010 г. Поскольку срок проведения проверки определен периодом с 19 по 26 февраля 2010 года, материалы дела свидетельствуют о соблюдении органом контроля требований закона о необходимости извещения юридического лица о проведении плановой проверки не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения. Судебная коллегия не может принять во внимание ссылку в кассационной жалобе на приложенное к ней письменное объяснение председателя правления ДРОО «Первая общероссийская ассоциация врачей частной практики» Аскерханова Г.Р., в котором указывается о неизвещении его о проверке, поскольку указанное лицо в судебном заседании не было допрошено; доводы жалобы об отказе суда первой инстанции приобщить к делу данное объяснение не подтверждаются протоколом судебного заседания, а замечания на протокол судебного заседания кассатором не принесены. В представлении также указывается о проведении Управлением внеплановых выездных проверок религиозных организаций на основании приказов №55 от 08.04.2010 и №56 от 08.04.2010 г. без оснований, согласования с органом прокуратуры и уведомления о проведении проверки, чем нарушены требования ст.10 закона. В соответствии с ч.2 ст.10 Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки является: 1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами; 2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах: а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены); 3) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации. Установлено, что с 19 по 21 апреля 2010 года Управление на основании своего приказа №56 от 08.04.2010 г. провело внеплановую выездную проверку религиозной организации «Свидетели Иеговы» в г.Кизляр, а с 22 по 23 апреля 2010 года на основании приказа №55 от 08.04.2010 г. - внеплановую выездную проверку этой же религиозной организации в г.Дербент. Основанием к проведению данных проверок послужила поступившая в Управление письменная информация о том, что Центром по противодействию экстремизму ГУВД по Воронежской области 09.02.2010 зафиксирован факт распространения религиозной литературы (журналов «Сторожевая башня» и «Пробудитесь») жительницей Республики Дагестан Иготовниной Л.З., 08.11.1969 г.р., членом религиозной организации «Свидетели Иеговы». В силу подпункта «а» пункта 2 ч.2 ст.10 Федерального закона от 26.12.2008 возникновение угрозы безопасности государства является одним из оснований к проведению внеплановой выездной проверки. Судебная коллегия не может признать обоснованными доводы жалобы о том, что факт продажи указанной религиозной литературы не может повлечь угрозу безопасности государства, так как из материалов дела следует, что журналы «Сторожевая башня» и «Пробудитесь» на основании решений федеральных судов и в соответствии со ст.13 Федерального закона от 25.07.2002 №114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» включены в федеральный список экстремистских материалов, размещенный в международной компьютерной сети "Интернет" на сайте федерального органа государственной регистрации (л.д.102,23-25,33). Довод кассационной жалобы о том, что вышеуказанная религиозная организация не входит в перечень общественных и религиозных организаций, деятельность которых приостановлена в связи с осуществлением ими экстремистской деятельности, а также не входит в Перечень организаций, в отношении которых судом принято решение о ликвидации или запрете деятельности, также не может быть принят во внимание, поскольку Федеральный закон от 26.12.2008 №294-ФЗ не ставит возможность проведения внеплановой выездной проверки юридического лица в зависимость от принятия в отношении него решения о приостановлении деятельности либо включения его в вышеуказанный Перечень. В соответствии с ч.5 ст.10 Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ (в редакции от 27.12.2009, действовавшей в рассматриваемый период) внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, относящихся в соответствии с законодательством Российской Федерации к субъектам малого и среднего предпринимательства, может быть проведена по основаниям, указанным в подпунктах «а» и «б» пункта 2 части 2 настоящей статьи, органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. Таким образом, согласование с органом прокуратуры внеплановой выездной проверки, проводимой по вышеуказанным основаниям, требовалось лишь в тех случаях, когда объектом проверки являлись субъекты малого и среднего предпринимательства. Поскольку внеплановая выездная проверка проведена в отношении религиозной организации «Свидетели Иеговы», которая не является субъектом малого и среднего предпринимательства, и согласование на ее проведение с органом прокуратуры не требовалось, данная проверка проведена Управлением без согласования с органом прокуратуры. Доводы жалобы о том, что Федеральным законом от 27.12.2009 №365-ФЗ в части 1 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ исключены слова «при осуществлении ими предпринимательской деятельности», не имеют правового значения по делу, поскольку вышеуказанная норма не определяет организацию и проведение внеплановой проверки. Предмет внеплановой проверки, основания и порядок ее проведения, а также согласования с органом прокуратуры регламентирован специальной нормой – статьей 10 Закона, которая, как было отмечено выше, в рассматриваемый период времени не предусматривала необходимость согласования такой проверки с органом прокуратуры. Необходимость такого согласования возникла лишь после принятия Федерального закона от 26.04.2010 №66-ФЗ «О внесении изменений в часть 5 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", и указанные изменения вступили в силу лишь 09.05.2010 г., то есть после проведения вышеуказанных проверок. Что касается доводов жалобы о проведении внеплановых выездных проверок религиозных организаций без их уведомления, судебная коллегия отмечает, что ч.ч.16 и 17 ст.10 Закона не предусматривают необходимость уведомления юридического лица о проведении внеплановой выездной проверки, основания проведения которой указаны в пункте 2 части 2 этой статьи, а также в случае, если в результате деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя причинен или причиняется вред жизни, здоровью граждан, окружающей среде, безопасности государства. Таким образом, при рассмотрении настоящего дела в суде прокурором не доказаны обстоятельства, послужившие основанием для принятия оспариваемого представления, его законность и обоснованность. Руководствуясь ст.361 ГПК РФ, судебная коллегия О П Р Е Д Е Л И Л А : Решение Советского районного суда г.Махачкалы от 05 июля 2011 года оставить без изменения, кассационную жалобу без удовлетворения. Председательствующий Судьи