Судья Муртузалиев М.М.

Дело № 33- 3400/2010 г.

КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Республики Дагестан в составе:

председательствующего Гаджиевой Ш.В.

судей Бейтуллаевой З.А. и Абдуллаевой А.К.

при секретаре Саладихановой С.Т.

рассмотрела в открытом судебном заседании в г.Махачкале от 12 января 2011 года дело по кассационной жалобе заявителя Магомедова М.А. на решение Избербашского городского суда от 28 октября 2010 года, которым постановлено:

«Заявление М. М. А. об оспаривании неправомерных действий органа местного самоуправления - признании незаконным п.4 решения №2 от 8.03.2010 г. Собрания депутатов Муниципального района «Сергокалинский район «О структуре Администрации МР «Сергокалинский район» в части реорганизации в форме ликвидации отдела образования и обязать Собрание устранить допущенное нарушение, оставить без удовлетворения, отклонив его требования».

Заслушав доклад судьи Бейтуллаевой З.А., объяснения заявителя Магомедова М.А., просившего решение суда отменить и постановить по делу новое решение – об удовлетворении заявленного им требования, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Магомедов М.А. обратился в суд с заявлением о признании незаконным муниципального правового акта - пункта 4 решения № 2 от 18.03.2010 г. Собрания депутатов Муниципального района «Сергокалинский район» «О структуре Администрации муниципального района «Сергокалинский район» в части реорганизации в форме ликвидации отдела образования, мотивируя свои требования тем, что оспариваемый им п. 4 решения Собрания противоречит закону, грубо нарушает его права и законные интересы, создает препят­ствия в осуществлении прав гражданами, в частности, работниками отдела образования, в том числе и самого заявителя; представительным органом местного самоуправления допущено существенное нарушение установленного порядка при принятии решения о ликвида­ции отдела.

В соответствии со ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» вопросы организации общедоступного и бесплатного начального, ос­новного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным про­граммам, отнесенным к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, являются вопросами местного значения муниципального района.

В соответствии с п. 1-3 ст. 34 названного Федерального закона, структура, порядок формиро­вания, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а так же иные вопросы организации и деятельности указанных органов, оп­ределяются уставом муниципального образования.

Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования и такое решение представительного органа муниципального образования об изменении струк­туры органа местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока пол­номочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное ре­шение.

24 декабря 2004 года Министерством юстиции РД зарегистрирован Устав муниципального образова­ния «Сергокалинский район».

Согласно ст. 21 названного Устава к компетенции Собрания депутатов района не отнесены внесение изменений в структуру Администрации муниципального образования, принятие решений о ликвида­ции ее отделов.

Согласно пункту 6 названной статьи Устава Собрание вправе определить порядок принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений. Данная норма Устава предусматривает лишь право Собрания на ус­тановление порядка.

Кроме того, пункт 4 оспариваемого решения Собрания депутатов о реорганизации в форме ликвидации отдела образования районной администрации и утверждении структуры Админи­страции района в новой редакции принят с грубым нарушением требований Регламента собрания депутатов, утвержденного решением Собрания депутатов за № 22 от 17 августа 2007 года.

В соответствии со ст. 37 Закона Российской Федерации «Об образовании» управление или отдел образования в муниципальном районе является структурной единицей органов управления образованием в Российской Федерации, который может создаваться по решению соответствующего органа местного самоуправления для проведения на месте госу­дарственной образовательной программы.

Согласно п. 6 ст. 31 названного Закона вопросы, связанные с созданием и ликвидацией местных (муниципальных) органов управления обра­зованием, определение их структуры и полномочия, назначение и увольнение их руководите­лей должны осуществляться по согласованию с государственными органами управления об­разованием, т.е., в данном случае Министерством образовании Республики Дагестан.

Кроме того, постановлением № 78 от 8 июля 2007 года Администрации МО «Сергокалинский район» утверждено Положение об отделе образования Администрации, которое согласовано с Министерством образования, науки и молодежной политики РД. Статья 5 данного положе­ния предусматривает возможность прекращения деятельности отдела образования в связи с его ликвидацией или реорганизацией по решению районного Собрания в установленном зако­нами РФ порядке и по согласованию с Министерством образования, науки и по делам молодежи РД.

Вопрос о ликвидации отдела образования района не согласован с Министерством образования, науки и по делам молодежи РД. В результате издания такого решения явно нару­шаются права и интересы заявителя, как начальника отдела образования, а также права других работников, ибо ликвидация отдела образования влечет освобождение от занимаемых должностей.

Из изложенного следует, что оспариваемое решение представительного органа не соответствует требованиям Законов РФ, Уставу и ст. 5 Положения об отделе образования Администрации МО «Сергокалинский район».

Более того, оспариваемое решение является повторением аналогичного решения это­го же органа за № 32 от 3 ноября 2009 года, которое Сергокалинским районным судом 29декабря 2009 года было признано незаконным с возложением на Соб­рание депутатов района обязанности в месячный срок отменить его пункты 4 и 10 в части, касающейся реорганизации в форме ликвидации отдела образования районной администрации и утвер­ждения новой структуры администрации района. Данное решение суда, вступив­шее в законную силу, Собранием депутатов района не исполнено и вопрос об исполнении на­званного судебного решения поставлен в зависимость от вступления в силу оспоренного ре­шения Собрании депутатов, чем последнее допустило нарушение требований ч. 3. ст. 258 ГПК РФ, согласно которому об исполнении решения суда должно быть сообщено в суд и гражда­нину не позднее, чем в течение месяца со дня получения решения. Тем самым, проявлено неуважение к судебному решению.

Основанием для признания незаконным решения Собра­ния депутатов № 2 от 18 марта 2010 года служат обстоятельства, связанные с нарушениями процедуры рассмотрения проекта этого решения на заседании постоянной комиссии Собрания депутатов, установлен­ные Регламентом работы названного представительного органа. В частности, была заменена постоянная комиссия по законности и правопорядку Собрания депутатов района, которая 17 декабря 2009 года дала заключение о целесообразности сохранения отдела образования в структуре Администрации. В то же время согласно п. 9 ст. 6 Регламента работы Собрания депутатов состав постоянной комиссии Собрания депутатов избирается на срок полномо­чий представительного органа.

Судом постановлено указанное выше решение.

В кассационной жалобе Магомедова М.А. содержится просьба об отмене решения суда, с вынесением по делу нового решения об удовлетворении заявленных требований по тем основаниям, что судом дана неправильная правовая оценка обстоятельствам дела, приведенные им в заявлении при обращении в суд доводы оставлены без внимания.

В соответствии с частью 1 ст. 173 ГПК РФ письменное заявление ответчика о признании иска, адресованное суду в письменной форме приобщается к делу, на что указывается в протоколе судебного заседания. В нарушение данной нормы процессуального права, Избербашским городским судом не отражено в протоколе судебного заседания от 28 октября 2010 года и не дано оценки тому обстоятельству, что в отзыве главы муниципального образования «Сергокалинский район», поступившем в суд в письменной форме и подписанном главой муниципального образования «Сергокалинский район» Омаровым М.А., ответчик признает заявленное им требование о признании незаконным решения № 2 от 18 марта 2010 года Собрания депутатов района» о реорганизации в форме ликвидации отдела образования Администрации района и просит удовлетворить его требования.

Согласно ч. 4 ст. 173 ГПК РФ в случае непринятия судом признания иска ответчиком суд выносит об этом определение и продолжает рассмотрение дела по существу. В нарушение этой нормы судом не вынесено определение об отказе в принятии признания ответчиком заявленных требований.

В соответствии с пунктом 9 Постановления Верховного Суда РФ № 13 от 26 июня 2008 года «О применении норм Гражданского процессуального кодекса РФ при рассмотрении и разрешении дел в суде первой инстанции» и ст. 172 ГПК РФ в начале судебного рассмотрения дела суд выясняет отношение сторон к исковым требованиям, что отражается в протоколе судебного заседания.

Суд сослался на возражения, представленные в период полномочий бывшего главы района Абдуразакова К.А. Между тем, на день рассмотрения дела в суде, в защиту интересов района вступил вновь избранный на должность главы района Омаров М., который представил в суд свой отзыв на исковое заявление, в котором заявленные требования признал обоснованными и просил их удовлетворить.

Суд не привлек к участию в деле прокурора.

Кроме того, суд не учел положений ст.249 ГПК РФ и п.32 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 года № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», согласно которым обязанность по доказыванию законности оспариваемых решений, действий органов местного самоуправления возлагается на орган принявший оспоренное решение.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия находит решение суда первой инстанции подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как видно из дела, заявителем Магомедовым М.А. оспаривается муниципальный акт.

В соответствии с частью 1 статьи 254 ГПК РФ гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы.

Признав право заявителя на обращение в суд с указанным требованием, поскольку оспариваемым актом представительного органа местного самоуправления затрагиваются его права и охраняемые законом интересы, суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявления. Суд признал установленным, что оспариваемое решение принято представительным органом местного самоуправления в пределах своих полномочий и в соответствии с законом.

С указанными выводами суда согласиться нельзя, поскольку судом надлежаще не исследованы юридически значимые обстоятельства дела, при рассмотрении дела допущены существенные нарушения норм процессуального и материального права.

Учитывая, что в силу статьи 249 ГПК РФ обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие), участие представителя Собрания депутатов муниципального образования «Сергокалинский район» в рассмотрении данного дела имело существенное значение для его правильного разрешения.

Однако дело рассмотрено судом первой инстанции в отсутствие представителя органа, решение которого оспаривается заявителем. Тем самым суд допустил существенное нарушение норм процессуального права, влекущее в силу подпункта 2 части 2 статьи 364 ГПК РФ безусловную отмену состоявшегося по делу судебного решения.

В обжалуемом заявителем решении суда со ссылкой на л.д. 22 указано, что представитель Собрания депутатов муниципального образования «Сергокалинский район» Алиев М. М., явившись на одно из заседаний суда, представил доверенность от 21 апреля 2010 года, подписанную не председателем Собрания депутатов района, а другим лицом, на предложение суда представить данные о лице, которое подписало доверенность и его полномочиях на подписа­ние этой доверенности, какие-либо данные относительно доверенности в суд не представил, в последующие судебные заседания не явился, будучи надлежаще из­вещен о времени и месте рассмотрения дела, какие-либо заявления об отложении дела на другой срок от Алиева М.М. в суд не по­ступили, об уважительных причинах неявки в суд не сообщил, свои полномочия на участие в суде не подтвердил, другого представителя в суд Собрание депутатов района в суд не направило.

Приведенные выше выводы суда не основаны на материалах дела.

Как следует из дела, на основании доверенности от 21 апреля 2010 года (л.д. 22) Алиев М.М. был допущен к участию в рассмотрении данного гражданского дела в качестве представителя Собрания депутатов муниципального образования «Сергокалинский район» Сергокалинским районным судом (л.д. 24-25), а затем и Избербашским городским судом - после передачи дела в этот суд (л.д. 117-117 об., 148), которым в связи с нахождением Алиева М.М. в отпуске по письменному ходатайству главы администрации муниципального образования Магомедова М. судебное разбирательство по делу, назначенное на 12 октября 2010 года, было отложено на другой срок (л.д. 156-157, 158-158 об.). Доверенность от 21 апреля 2010 года действительна до 31 декабря 2010 года (л.д. 22).

В судебном заседании 20 октября 2010 года Алиев М.М. пояснил, что представленная им ранее суду доверенность подписана не председателем Собрания депутатов Абдуразаковым К., а его заместителем Исаевым И.М., исполнявшим обязанности председателя ввиду нахождения Абдуразакова К. на лечении. При этом Алиев М.М. также утверждал, что в связи с избранием нового главы муниципального района «Сергокалинский район» он не уполномочен представлять интересы муниципального образования «Сергокалинский район».

Между тем, переизбрание председателя Собрания депутатов само по себе не прекращает действия ранее выданной доверенности до истечения её срока. Вопрос о наличии у Исаева И.М. полномочий на подписание доверенности от 21 апреля 2010 года судом не исследован, сведения об отмене этой доверенности в материалах дела отсутствуют.

Кроме того, извещая Собрание депутатов муниципального образования «Сергокалинский район» об отложении судебного разбирательства по делу на 28 октября 2010 года, суд не указал в своем письме на то, что доверенность от 21 апреля 2010 года вызывает сомнение (л.д. 169).

Отвечающие требованиям ст. ст. 113-116 ГПК РФ сведения о вручении председателю Собрания депутатов муниципального образования «Сергокалинский район» судебного извещения на указанное число в материалах дела отсутствуют. Судебное извещение (письмо суда) было вручено Алиеву М.М., у которого, по мнению суда, отсутствовали полномочия на участие в деле в качестве представителя Собрания депутатов.

При таких обстоятельствах у суда не имелось предусмотренных ГПК РФ оснований для рассмотрения дела в отсутствие представителя Собрания депутатов муниципального образования «Сергокалинский район», решение которого оспаривается заявителем.

В материалах дела имеется поступивший в Избербашский городской суд накануне вынесения судом обжалуемого решения (27 октября 2010 года) письменный отзыв главы муниципального района «Сергокалинский район» Омарова М. на заявление Магомедова М.А., из которого следует, что муниципальное образование считает требования заявителя законными, просит их удовлетворить (л.д. 170).

Как усматривается из протокола судебного заседания от 28 октября 2010 года, в нарушение требований ст. ст. 154 ГПК РФ данный документ судом не исследован. В нарушение требований ст. ст. 67, 249 ГПК РФ ему не дано надлежащей оценки в принятом по делу судебном решении.

Суд первой инстанции ограничился в своем решении ссылкой на то, что Омаров М. является главой муниципального района и он не представил суду данных о своих полномочиях на представление интересов Собрания депутатов района. При этом суд не учел, что согласно статье 28 Устава муниципального образования «Сергокалинский район» глава муниципального района избирается Собранием депутатов из своего состава, что не противоречит закону; он исполняет полномочия председателя Собрания депутатов и обладает предусмотренными статьей 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» и статьей 29 Устава муниципального образования «Сергокалинский район» полномочиями, в том числе, по обеспечению и защите интересов муниципального района в суде, арбитражном суде, а также в соответствующих органах государственной власти и управления; при этом он действует от имени муниципального образования без доверенности.

Как правильно указано в кассационной жалобе заявителя Магомедова М.А., при изложенных выше обстоятельствах суд необоснованно сослался на имеющиеся в деле письменные возражения администрации муниципального района «Сергокалинский район», представленные в суд Алиевым М.М. в марте 2010 года (л.д. 32-34).

К тому же, как следует из материалов дела, указанные возражения вместо главы муниципального образования Абдуразакова М. подписаны другим лицом, полномочия которого на подписание документов подобного рода ни чем не подтверждены. Судом это обстоятельство оставлено без внимания (л.д. 34).

Заслуживают внимания и доводы заявителя о том, что судом не исследованы письменные доказательства, представленные заявителем в подтверждение своих доводов о нарушении Собранием депутатов муниципального образования «Сергокалинский район» при принятии оспариваемого муниципального акта Регламента собрания депутатов, утвержденного решением Собрания депутатов за № 22 от 17 августа 2007 года.

В материалах дела имеется значительное количество документов, которые не подшиты в дело: список депутатов районного Собрания муниципального образования «Сергокалинский район», Регламент собрания депутатов муниципального района и другие, которые не исследованы судом первой инстанции и им не дана оценка в принятом по делу решении.

Подлежат проверке и доводы кассационной жалобы о том, что решение, аналогичное обжалуемому решению, принималось представительным органом местного самоуправления и ранее – 3 ноября 2009 года, решением Сергокалинского районного суда от 29 декабря 2009 года оно по требованию Магомедова М.А. было признано незаконным. Однако Собрание депутатов муниципального образования «Сергокалинский район» решение суда проигнорировало, не исполнив его, вновь приняло аналогичное решение.

Такие же доводы приводились заявителем Магомедовым М.А. и в ходе судебного разбирательства в суде первой инстанции, однако судом они не проверены.

Между тем, в приобщенных к делу документах имеется копия решения Сергокалинского районного суда от 29 декабря 2009 года об удовлетворении требований Магомедова М.А. о признании пунктов 4 и 10 решения Собрания депутатов Муниципального района «Сергокалинский район» № 32 от 3 ноября 2009 года в части реорганизации в форме ликвидации отдела образования районной администрации.

Учитывая, что в силу части 2 статьи 61 ГПК РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным постановлением по ранее рассмотренному делу, обязательны для суда; указанные обстоятельства не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении другого дела, в котором участвуют те же лица, суду надлежало выяснить, вступило ли указанное решение в законную силу, исполнено ли оно Собранием депутатов, что не было сделано.

Признавая оспариваемый заявителем муниципальный акт соответствующим закону, суд оставил без внимания доводы Магомедова М.А. о том, что при принятии этого акта были нарушены требования пунктов 7 и 8 статьи 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации», согласно которым изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования; решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.

Не дана судом надлежащая оценка и доводам заявителя о нарушении при принятии этого акта статьи 5 Положения «Об отделе образования администрации муниципального образования «Сергокалинский район», утвержденного постановлением главы администрации муниципального образования за № 78 от 8 июня 2007 года.

При изложенных обстоятельствах состоявшееся по делу решение не может быть признано законным и обоснованным, подлежит отмене.

При новом рассмотрении дела суду надлежит устранить допущенные им нарушения норм процессуального и материального права, проверить соответствие оспариваемого заявителем муниципального акта закону, имея в виду, что в силу части 2 статьи 249 ГПК РФ при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела.

Руководствуясь ст. ст. 361-364 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Избербашского городского суда от 28 октября 2010 года отменить, дело направить на новое рассмотрение в тот же суд.

Председательствующий:

Судьи: