ОПРЕДЕЛЕНИЕ
Дело № 2-610/2011
хх марта 2011 г. г. Выкса
Выксунский городской суд Нижегородской области в составе председательствующего судьи Володиной А.А., при секретаре Цветковой Ю.Н., с участием прокурора Кудрячковой Т.Е., представителя УФС ГР КК по Нижегородской области Балесковой С.Б., рассмотрев в открытом судебном заседании заявление Выксунского городского прокурора в интересах Российской Федерации о признании незаконными действий заместителя главного государственного инспектора Выксунского района по использованию и охране земель Руфиной Э.О. по изданию распоряжения от ……. о проведении проверки соблюдения земельного законодательства в отношении ИП С., государственного инспектора Выксунского отдела Управления Росреестра по Нижегородской области Бычковой Е.Е. по истребованию у ИП С. следующих документов: свидетельства о внесении записи в ЕГРИП, копии приказа о назначении на должность руководителя, копии учредительных документов, банковских реквизитов, свидетельства о постановке на учет в налоговом органе, документов на право пользования земельным участком, правоустанавливающих документов на строение (помещение), находящееся на данном земельном участке, составлению акта проверки соблюдения земельного законодательства от хх.2010г. № х и обязании устранить допущенные нарушения
установил:
Выксунский городской прокурор обратился в суд с заявлением об обжаловании действий должностных лиц. В заявлении указано следующее. Выксунской городской прокуратурой проведена проверка исполнения Выксунским отделом Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Нижегородской области (далее Выксунский отдел Управления Росреестра по Нижегородской области) законодательства, регламентирующего отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора) и защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
Установлено, что на основании распоряжения заместителя главного государственного инспектора Выксунского района по использованию и охране земель Руфиной Э.О. от хх.2010 № Х государственным инспектором Бычковой Е.Е. проведена плановая документарная проверка в отношении индивидуального предпринимателя С., по результатам которой составлен акт от хх.2010 № Х.
В ходе проверки государственным инспектором Выксунского отдела Управления Росреестра по Нижегородской области Бычковой Е.Е. истребованы у ИП С. следующие документы: свидетельство о внесении записи в ЕГРИП, копия приказа о назначении на должность руководителя, копии учредительных документов, банковские реквизиты, свидетельство о постановке на учет в налоговом органе, документы на правопользования земельным участком, правоустанавливающие документы на строение (помещение), находящееся на данном земельном участке. По результатам проверки государственным инспектором Бычковой Е.Е. составлен акт проверки соблюдения земельного законодательства от хх.2010 № Х.
Указанные действия заместителя главного государственного инспектора Выксунского района по использованию и охране земель Руфиной Э.О., государственного инспектора Выксунского отдела Управления Росреестра по Нижегородской области Бычковой Е.Е. являются незаконными по следующим основаниям.
Порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), определен Федеральным законом № 294-ФЗ от 26.12.2008 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее -Федеральный закон №294-ФЗ).
В соответствии с ч.3 ст.9 Федерального закона № 294-ФЗ плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов.
Согласно ч.б ст.9 Федерального закона №294-ФЗ, в том числе в редакции, действовавшей на момент формирования плана проведения плановых проверок на 2010 год (до внесения изменений Федеральным законом от 27.12.2009 № 365-ФЗ), определена обязанность органов контроля предварительного направления в органы прокуратуры проектов ежегодных планов проведения плановых проверок для формирования Генеральной прокуратурой Российской Федерации ежегодного сводного плана проведения плановых проверок.
Прокуратурой области в 2009 году по результатам рассмотрения представленного Управлением Росреестра по Нижегородской области плана проведения плановых проверок на очередной календарный год, в связи с несоответствием требованиям Федерального закона №294-ФЗ, исключены мероприятия по контролю в отношении ряда заявленных к проведению проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Прокуратурой Нижегородской области в 2009 году принято решение об исключении мероприятий по контролю в отношении индивидуального предпринимателя С. из плана проведения плановых проверок Управления Росреестра по Нижегородской области на 2010 год, в связи с несоответствием их требованиям Федерального закона №294-ФЗ.
Ежегодный сводный план проведения плановых проверок Управления Росреестра по Нижегородской области на 2010 год опубликован на официальных сайтах Генеральной прокуратуры РФ и прокуратуры Нижегородской области в сети «Интернет», а также на официальном сайте Управления Росреестра по Нижегородской области. В соответствии с ч.1 ст. 14 Федерального закона № 294-ФЗ проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Обязательные для указания в распоряжении органа контроля реквизиты определены в ч.2 ст. 14 Федерального закона №294-ФЗ.
Распоряжение о проведении проверки в отношении ИП С. неправомочно издано заместителем главного государственного инспектора Выксунского района по использованию и охране земель Руфиной Э.О., не являющейся по должности заместителем руководителя органа контроля (Управления Росреестра по Нижегородской области).
В силу ч.1 ст.20 Федерального закона 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора) с грубым нарушением установленных настоящим Законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления соответствующего лица.
В соответствии с п.4, п.7 ч.2 ст.20 Федерального закона № 294-ФЗ к грубым нарушениям требований Закона относится, в том числе проведение плановой проверки, без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), проведения проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок.
Таким образом, действия заместителя главного государственного инспектора Выксунского района по использованию и охране земель Руфиной Э.О. по изданию распоряжения от хх.2010 № Х о проведении проверки соблюдения земельного законодательства в отношении ИП С., государственного инспектора Выксунского отдела Управления Росреестра по Нижегородской области Бычковой Е.Е. по истребованию у ИП С. следующих документов: свидетельства о внесении записи в ЕГРИП, копии приказа о назначении на должность руководителя, копии учредительных документов, банковских реквизитов, свидетельства о постановке на учет в налоговом органе, документов на право пользования земельным участком, правоустанавливающих документов на строение (помещение), находящееся на данном земельном участке, составлению акта проверки соблюдения земельного законодательства от хх.2010 № Х противоречат требованиям ст. 15 Конституции РФ, ст. 20 Федерального закона № 294-ФЗ.
В соответствии с ч.2 ст. 15 Конституции Российской Федерации органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.
В силу п.2 ст. 18 Федерального закона № 294-ФЗ должностные лица органов государственного контроля (надзора) при проведении проверки обязаны соблюдать законодательство Российской Федерации, права и законные интересы юридического лица, индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится.
Должностными лицами Выксунского отдела Управления Росреестра по Нижегородской области допущены нарушения положений федерального законодательства, что наносит существенный вред интересам РФ в лице органов государственной власти, их установивших.
В качестве способа защиты интересов государства по обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, законодатель возложил на прокуратуру Российской Федерации как единую централизованную систему федеральных органов государственной власти обязанность по осуществлению от имени Российской федерации надзора за исполнением законов исполнительными органами субъектов РФ, их должностными лицами (ст.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Согласно ст.35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением, если этого требует защита охраняемых законом интересов общества или государства.
В соответствии с ч. 1 ст.45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту интересов Российской Федерации, защиту прав, свобод и интересов неопределенного круга лиц.
Если место нахождения органа или лица не совпадает с территорией, на которую распространяется их компетенция, то заявление подается в суд, в районе деятельности которого исполняют свои обязанности указанные орган или лицо (п. 14 Постановления Пленума ВС РФ от 10.02.2009 №2).
Согласно п. 18 вышеуказанного Постановления Пленума ВС РФ структурное подразделение соответствующего органа государственной власти, не являющегося юридическим лицом, или лицо, принявшие оспариваемое решение либо совершившие оспариваемое действие (бездействие) относятся к заинтересованным лицам. В этом случае суд вправе по своей инициативе привлечь к участию в деле в качестве заинтересованного лица и соответствующий орган государственной власти.
Прокурор просит: признать незаконными действия заместителя главного государственного инспектора Выксунского района по использованию и охране земель Руфиной Э.О. по изданию распоряжения от хх.2010г. № Х о проведении проверки соблюдения земельного законодательства в отношении ИП С., государственного инспектора Выксунского отдела Управления Росреестра по Нижегородской области Бычковой Е.Е. по истребованию у ИП С. следующих документов: свидетельства о внесении записи в ЕГРИП, копии приказа о назначении на должность руководителя, копии учредительных документов, банковских реквизитов, свидетельства о постановке на учет в налоговом органе, документов на право пользования земельным участком, правоустанавливающих документов на строение (помещение), находящееся на данном земельном участке, составлению акта проверки соблюдения земельного законодательства от хх.2010г. № Х и обязать устранить в полном объеме допущенные нарушения.
В судебном заседании прокурор Кудрячкова Т.Е. заявление поддержала, уточнила, что устранить допущенные нарушения следует путем отмены распоряжения от хх.2010г. № Х и акта проверки от хх.2010г. № Х. Также прокурор пояснила, что С. на момент проверки уже не являлась индивидуальным предпринимателем.
Заинтересованные лица: Выксунский отдел УФС ГР КК по Нижегородской области, заместитель главного государственного инспектора Выксунского района по использованию и охране земель Руфина Э.О., государственный инспектор Выксунского отдела Управления Росреестра по Нижегородской области Бычкова Е.Е. в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного заседания были извещены. Как пояснила представитель УФС ГР КК по Нижегородской области Балескова С.Б., указанные должностные лица извещены о судебном заседании, на данный момент находятся в командировке. Однако, от самих должностных лиц, а также Выксунского отдела УФС ГР КК по Нижегородской области ходатайств об отложении рассмотрения дела не поступало, их неявка не является препятствием для рассмотрения заявления.
Заинтересованное лицо, ИП С. заявление прокурора не поддержала, вспомнила, что действительно в отношении нее была проведена проверка, она предъявила истребуемые от нее документы, считала, что данной проверкой ее права не нарушаются. Единственным неудобством считает вызов ее в суд в настоящий момент. Прокурора обращаться в суд не просила. Также С. пояснила, что она в данный момент не является ИП, в прочем уже не являлась им и в момент проверки.
Представитель заинтересованного лица, Управления Федеральной службы государственного реестра, кадастра и картографии по Нижегородской области, привлеченного к участию в дело по инициативе суда, Балескова С.Б. не согласна с заявлением прокурора по следующим мотивам.
Статьей 255 ГПК РФ предусмотрено, что к решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых нарушены права и свободы гражданина, созданы
препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод, на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.
Согласно Постановлению Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» (далее - Постановление № 2) к решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. При этом необходимо учитывать, что решения могут быть приняты как в письменной, так и в устной форме. К действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих по смыслу главы 25 ГПК РФ относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению.
К должностным лицам, в частности, относятся должностные лица органов, осуществляющих государственный контроль (надзор) за соблюдением законодательства и иных нормативных правовых актов.
В соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту права, свобод и интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Частью 1 ст. 45 ГПК РФ предусмотрено также, что заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.
Аналогичные положения содержатся в Приказе Генеральной прокуратуры РФ от 2 декабря 2003 г. N 51 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве», в силу п. 2 которого прокурорам приказано предъявлять доказательства, подтверждающие невозможность предъявления иска самим гражданином; указывать, в чем конкретно заключаются интересы неограниченного круга лиц; какое право нарушено, а также ссылаться на закон или иной нормативный акт, предусматривающий способы защиты субъективного права. Согласно разъяснениям, содержащимся в информационном письме Генеральной прокуратуры РФ от 27 января 2003 r. № 8-15-2003 «О некоторых вопросах участия прокурора в гражданском процессе, связанных с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса РФ», в случае обращения прокурора в защиту законных интересов гражданина, Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, в заявлении должны содержаться обоснования невозможности предъявления иска самим гражданином, Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием.
Между тем, как видно из заявления прокурора, такого обоснования не содержится, не указано конкретно в чем же заключается нарушение интересов Российской Федерации, не указано какое право нарушено, доказательств, подтверждающих невозможность предъявления иска самой Российской Федерацией, прокурором не представлено, в то время как следует из содержания ст. 256 ГПК РФ, необходимо по каждому делу выяснять, соблюдены ли сроки обращения заявителя в суд и каковы причины их нарушения, а вопрос о применении последствий несоблюдения данных сроков следует обсуждать независимо от того, ссылались ли на это обстоятельство заинтересованные лица.
Кроме того, из содержания заявления Выксунского городского прокурора усматривается, что заявление подано в защиту индивидуального предпринимателя С.. в результате незаконных действий должностных лиц Управления по вопросу проведения проверки соблюдения земельного законодательства.
Согласно положениям ч. 2 ст. 27, п. 2 ст. 29 и ч.1 ст. 197 АПК РФ суды общей юрисдикции не вправе рассматривать и разрешать дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 3 ст. 22 ГПК РФ).
Пунктом 17 Постановления № 2 предусмотрено, что если обстоятельства, являющиеся основанием для отказа в принятии заявления (п. 1 ст. 220 ГПК РФ прекращает производство по делу. Представитель считает, что в данном случае производство по заявлению Выксунского городского прокурора об оспаривании действий должностных лиц подлежит прекращению.
Также представитель показала, что согласно закону РФ «О прокуратуре Российской Федерации» у прокурора имеются и другие способы прокурорского реагирования, кроме предъявления иска в суд, в том числе внесение представления о нарушении законодательства. Что касается интересов Российской Федерации, то по ее мнению, поводом для обращения прокурора в суд в порядке ст.45 ГПК РФ должны быть несколько другие интересы Российской, например, имущественного характера, касающиеся безопасности окружающей среды, техногенной безопасности.
Выслушав прокурора, заинтересованных лиц, суд считает, что производство по делу подлежит прекращению.
Прокурор считает, что нарушены интересы Российской Федерации тем, что допущены нарушения положений федерального законодательства, а именно Федерального закона № 294-ФЗ от 26.12.2008г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», о чем указывает в заявлении. Из заявления следует, что нарушения закона повлекли нарушения прав конкретного лица - ИП С., прокурор просит признать незаконными действия должностных лиц по изданию распоряжения, истребованию документов и составлению акта проверки в отношении конкретного лица - ИП С. Суд считает, что в заявлении прокурора фактически речь идет о нарушении прав ИП С. Бесспорно, что Законы Российской Федерации должны исполняться, однако, если следовать логике заявления прокурора, то при нарушении каждого из законов прокурор имеет право обратиться в суд, чьи бы права и свободы этим не нарушались, поскольку нарушение прав и свобод в основном сопровождается противоправностью. Однако, по мнению суда, это противоречило бы статье 45 ГПК РФ, в которой закреплены конкретные случаи, когда и при каких условиях прокурор имеет право обратиться в суд.
В данной норме права не указано, что прокурор имеет право обращаться в суд в защиту интересов организаций либо индивидуальных предпринимателей, поскольку это регламентировано другим Законом.
Согласно ст.198 Арбитражного процессуального Кодекса РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Прокурор, прилагая к своему заявлению свидетельство о государственной регистрации прекращения С. деятельности в качестве ИП, тем не менее, в качестве оснований заявления не указал никаких других, кроме тех, что нарушены права индивидуального предпринимателя. Между тем, С. на момент проведения проверки таковым уже не являлась.
В соответствии со ст. 220 п.1 ГПК РФ суд прекращает производство по делу в случае, если дело не подлежит рассмотрению и разрешению в суде в порядке гражданского судопроизводства по основаниям, предусмотренным п.1 ч.1 ст.134 настоящего Кодекса.
В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ судья отказывает в принятии искового заявления в случае, если заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке; заявление предъявлено в защиту прав, свобод или законных интересов другого лица государственным органом, органом местного самоуправления, организацией или гражданином, которым настоящим Кодексом или другими федеральными законами не предоставлено такое право; в заявлении, поданном от своего имени, оспариваются акты, которые не затрагивают права, свободы или законные интересы заявителя.
Из заявления прокурора не усматривается очевидного нарушения прав Российской Федерации, в том смысле, который заложен в главе 25 ГПК РФ, а очевидно указывается на нарушение прав индивидуального предпринимателя. В судебном заседании выяснено, что С. не является индивидуальным предпринимателем, однако, она не просила прокурора обращаться в суд за ее защитой, и полномочия прокурора на предъявление в суд в ее интересах ничем не подтверждены.
На основании изложенного, руководствуясь абз. 1 ст.220, ч.1 ст. 134 ГПК РФ, суд
определил:
Производство по гражданскому делу по заявлению Выксунского городского прокурора в интересах Российской Федерации о признании незаконными действий заместителя главного государственного инспектора Выксунского района по использованию и охране земель Руфиной Э.О. по изданию распоряжения от хх.2010г. № Х о проведении проверки соблюдения земельного законодательства в отношении ИП С., государственного инспектора Выксунского отдела Управления Росреестра по Нижегородской области Бычковой Е.Е. по истребованию у ИП С. следующих документов: свидетельства о внесении записи в ЕГРИП, копии приказа о назначении на должность руководителя, копии учредительных документов, банковских реквизитов, свидетельства о постановке на учет в налоговом органе, документов на право пользования земельным участком, правоустанавливающих документов на строение (помещение), находящееся на данном земельном участке, составлению акта проверки соблюдения земельного законодательства от хх.2010г. № Х и обязании устранить допущенные нарушения прекратить.
Повторное обращение в суд по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям не допускается.
На определение может быть подана частная жалоба в Нижегородский областной суд в течение 10 дней.
Судья - Володина А.А.