Дело № 2-638/2010
РЕШЕНИЕИменем Российской Федерации
10 сентября 2010 года
г. Ужур
Ужурский районный суд Красноярского края
в составе председательствующего судьи Голубевой В.А.,
при секретаре Айрапетян Н.А.
с участием старшего помощника прокурора Ужурского района Красноярского края Вунгаловой Е.В.,
представителя Совета Ахтямовой Т.А., действующей по доверенности от Дата обезличена.
Рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Ужурского района Красноярского края в интересах неопределенного круга лиц к Совету о признании нормативного правового акта недействующим в части, суд
УСТАНОВИЛ:
Прокурор Ужурского района Красноярского края обратился в суд с данным иском. Требования мотивированы тем, что Советом принято решение от Дата обезличена «Об утверждении порядка проведения конкурса на замещение должности главы администрации района». Данное решение опубликовано Дата обезличена в специальном выпуске газеты «С.». В ходе проверки данного решения на соответствие действующему законодательству прокуратурой района установлено, что решение противоречит Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральному закону от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», а также содержит коррупциогенные факторы. В связи с этим прокуратурой района Дата обезличена принесен протест на отдельные положения решения от Дата обезличена. По результатам рассмотрения протеста Советом принято решение от Дата обезличена «О протесте прокурора на решение от Дата обезличена «Об утверждении порядка проведения конкурса на замещение должности главы администрации района». Протест прокурора указанным решением удовлетворен частично, решение от Дата обезличена на сегодняшний день не приведено в соответствие с действующим законодательством в полном объеме. Решение Совета от Дата обезличена содержит противоречащие закону положения. Так, в силу ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. Согласно пп. «а» п. 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых акты, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 (далее -Методика), коррупциогенным фактором является наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям. Однако согласно п. 2.4 Порядка проведения конкурса дополнительно с документами, установленными п. 2.3 настоящего положения, кандидат на конкурсе представляет проект основных направлений деятельности местной администрации по улучшению социально-экономического положения района. Указанные документы предоставляются в запечатанном конверте и вскрываются конкурсной комиссией. Пунктом 4.3 Порядка установлено, что рассмотрение указанного проекта основных направлений деятельности местной администрации по улучшению социально-экономического положения района является вторым этапом конкурса, также указаны требования к содержанию названного проекта. Пунктами 4.3.1, 4.3.2, 4.6 Порядка проведения конкурса предусмотрена процедура проведения второго этапа конкурса и порядок подведения итогов конкурса, в том числе по результатам рассмотрения указанных проектов кандидатов. В частности согласно п. 4.6 Порядка при подведении итогов конкурса комиссия учитывает законность, целесообразность и осуществимость предложений по проекту кандидата на вакантную должность главы местной администрации. Предоставление проекта основных направлений деятельности местной администрации по улучшению социально-экономического положения района является трудновыполнимым и обременительным требованием к гражданам, претендующим на замещение должности главы местной администрации района. Кроме того, установление такого этапа конкурса, как подготовка проекта основных направлений деятельности местной администрации по улучшению социально-экономического положения района, предопределяет явное преимущество кандидатов, являющихся муниципальными служащими администрации района по сравнению с кандидатами, не имеющими отношения к деятельности администрации района. Также проведение второго этапа конкурса в форме защиты проекта не позволяет определить объективные критерии оценки членами комиссии представленных кандидатами проектов. Ссылаясь на ст. 7, ст. 37 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ № 2-8р «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», ст. 4 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «Муниципальной службе в РФ» просит признать недействующими и не подлежащими применению со дня принятия п. 2.4 (в части представления кандидатом на конкурс проекта основных направлений деятельности местной администрации по улучшению социально-экономического положения района), п. 4.3.1, абз. 1 п. 4.3.2, п. 4.6 (в части учета комиссией при подведении итогов конкурса законности, целесообразности и осуществимости предложений по проекту кандидата на вакантную должность главы местной администрации) Порядка проведения конкурса на замещение должности главы администрации района, утвержденного Решением Совета от Дата обезличена.
Впоследствии от ответчика поступило возражение на иск, в котором в частности указано следующее. Совет с требованиями, указанными в заявлении прокурора Ужурского района не согласен.
В целях определения наиболее подготовленных кандидатов к выполнению полномочий, возложенных на главу администрации, п. 4.3. Порядка было установлено содержание (структура) Проекта.
В соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 17.07.2009№ 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
Согласно пп. «а» п. 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 коррупциогенным фактором является наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего права установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям.
Вместе с тем, данные нормы не могут быть применены к требованию о представлении Проекта, поскольку содержание Проекта является определенным и конкретным.
Пункт 4.3. Порядка, четко определяет, что должен содержать проект кандидата на вакантную должность главы администрации района:
1) основные направления деятельности местной администрации;
Что касается вопроса трудновыполнимости, обременительности при подготовке и представлении Проекта кандидатом, то данные термины являются неопределенными, поскольку невозможно оценить в силу каких причин они трудновыполнимы (незнание законодательства, отсутствие опыта работы или др., то тогда кандидат не соответствует требованиям, установленным Законом края № 10-4500), обременительны (подготовка проекта не требует материальных затрат). Кроме того, должность главы администрации требует определенных знаний в области экономики, права, социальных и трудовых отношений для реализации возложенных на него полномочий и проект позволяет определить уровень компетенции в данных областях.
Если рассматривать трудновыполнимость и обременительность представления Проекта в части получения информации, то в соответствии с п. 2, 3 Положения о предоставлении информации о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, утвержденного решением Совета от Дата обезличена (далее - Положение) доступ к информации о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления открытый и доступный и обеспечивается следующими способами: обнародования (опубликования) информации о своей деятельности в случаях, установленных законодательством и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления; размещения деятельности в общественно доступных местах (на стендах и досках объявлений и т.д.); обеспечения возможности ознакомления граждан с указанной выше информацией; предоставление гражданам и организациям информации по запросу.
Информация гражданам и организациям не предоставляется в соответствии со ст. 4 Положения, если она содержит государственную, коммерческую или иную охраняемую законом тайну, сведения о частной жизни другого лица, иную информацию, доступ к которой ограничен федеральным законом.
Совет, сделав анализ информации, опубликованной в газете «С.» на предмет деятельности органов местного самоуправления, подсчитал, что общий объем такой информации только за период с Дата обезличена по Дата обезличена составляет 12257 кв.см, то есть половину одного номера газеты сплошным текстом.
На официальном портале Красноярский край в разделе «Местное самоуправление в Красноярском крае» в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» размещаются доклады глав местных администраций о достигнутых значениях показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления и планируемых значениях на 3-летний период.
Письменных запросов по вопросам основной деятельности органов местного самоуправления района в связи с подготовкой Проекта не поступало.
Кандидаты на вакантную должность главы администрации района или желающие узнать условия конкурса ни в Совет, ни к главе района, ни в конкурсную комиссию не обращались с какими-либо претензиями на предмет законности, целесообразности, осуществимости, неопределенности, трудновыполнимости и (или) обременительности условий конкурса. Кандидатами были предоставлены полные пакеты документов, которые необходимо было предоставить в соответствии с Порядком, в том числе и проект основных направлений деятельности местной администрации по улучшению социально-экономического положения района, который содержал: основные направления деятельности местной администрации; перечень (проекты) муниципальных правовых актов, принятие которых необходимо; предполагаемую структуру администрации района (полномочия и численный состав структурных подразделений).
В части преимущественности кандидатов, являющихся муниципальными служащими (хотя представление проекта ни коем образом не связано с преимущественностью муниципальных служащих), необходимо учитывать, что Закон Красноярского края № 10-4500 устанавливает среди обязательных требований - стаж муниципальной службы или работу на руководящих должностях.
В судебном заседании старший помощник прокурора Ужурского района Вунгалова Е.В. настаивает на удовлетворении заявленных требований, подтвердив обстоятельства, изложенные в заявлении.
Представитель Совета Ахтямова Т.А., возражает против удовлетворения требований прокурора Ужурского района. Суду пояснила, что протест прокурора от Дата обезличена решением Совета от Дата обезличена удовлетворен на пункты 2.1, 2.8.3, 2.8.4, 2.8.5, 4.2.3, 4.2.4, 4.2.5, 4.4, 4.5 Порядка проведения конкурса на замещение должности главы администрации района. Указанные пункты Порядка были изменены и приведены в соответствие с требованиями действующего законодательства. Протест прокурора на пункты 2.3, 2.4, 4.3.1, 4.3.2, 4.6 Порядка отклонен.
Заслушав старшего помощника прокурора Ужурского района Красноярского края Вунгалову Е.В., представителя Совета Ахтямову Т.А., исследовав материалы и обстоятельства дела, суд считает, что заявленные требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям.
Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (ч. 4 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
В соответствии с положениями п.п. 1, 2 ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», ст. ст. 3, 6 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» прокуратурой Ужурского района проведена антикоррупционная экспертиза решения Совета от Дата обезличена «Об утверждении порядка проведения конкурса на замещение должности главы администрации района». В ходе проверки установлено, что настоящее решение противоречит действующему законодательству, а также содержит коррупциогенные факторы.
Решением Совета от Дата обезличена «О протесте прокурора на решение от Дата обезличена «Об утверждении порядка проведения конкурса на замещение должности главы администрации района» протест прокурора удовлетворен на пункты 2.1, 2.8.3, 2.8.4, 2.8.5, 4.2.3, 4.2.4, 4.2.5, 4.4, 4.5 Порядка проведения конкурса на замещение должности главы администрации района. Указанные пункты Порядка были изменены и приведены в соответствие с требованиями действующего законодательства. Протест прокурора на пункты 2.4, п. 4.3.1, абз. 1 п. 4.3.2, п. 4.6 Порядка отклонен.
В силу ч. 5 ст. 37 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования.
Согласно ч. 2 ст. 1 Закона Красноярского края от 25.03.2010 № 10-4500 «О контракте с главой местной администрации» действие настоящего Закона распространяется на лиц, назначаемых на должность главы местной администрации по контракту, в случае, если уставом соответствующего муниципального образования предусмотрено замещение указанной должности по контракту, заключаемому по результатам конкурса.
В соответствии с ст. 2 Закона Красноярского края от 25.03.2010 № 10-4500 «О контракте с главой местной администрации» к кандидатам на должность главы местной администрации помимо ограничений, установленных ст. 13 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", предъявляются следующие дополнительные требования: 1) высшее профессиональное образование, полученное в имеющих государственную аккредитацию образовательных учреждениях и удостоверенное документом государственного образца об уровне образования и (или) квалификации; 2) стаж муниципальной или государственной службы не менее трех лет или стаж работы на руководящих должностях не менее пяти лет; 3) знание Конституции Российской Федерации, Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", иных нормативных правовых актов Российской Федерации и Красноярского края, необходимых для исполнения должностных обязанностей в части осуществления отдельных переданных государственных полномочий; 4) наличие отзыва с предыдущего места службы или работы (непредставление указанного отзыва в связи с ликвидацией органа, предприятия, учреждения или отказом в выдаче отзыва работодателем не является основанием для отказа кандидату на должность главы местной администрации в участии в конкурсе); 5) отсутствие на день проведения конкурса непогашенной или неснятой судимости.
Из решения Совета от Дата обезличена «Об утверждении порядка проведения конкурса на замещение должности главы администрации района» усматривается следующее. Пунктом 2.4 Положения о порядке проведения конкурса на замещение должности главы администрации района (далее Положение) предусмотрено, что дополнительно с документами, установленными п. 2.3 настоящего Положения, кандидат на конкурсе представляет Проект основных направлений деятельности местной администрации по улучшению социально-экономического положения района. Указанные документы предоставляются в запечатанном конверте и вскрываются конкурсной комиссией.
В соответствии с пунктом 4.3.1 исследуемого Положения конкурсная комиссия вскрывает запечатанный конверт с проектом в присутствии кандидата. Кандидат в устной форме излагает основные положения проекта. По завершении изложения основных положений проекта члены конкурсной комиссии вправе задавать кандидату вопросы.
Члены конкурсной комиссии дают оценку проекту по десятибалльной системе, с кратким изложением мотивировки, послужившей основанием для принятия решения о соответствующей оценке проекта (абз. 1 п. 4.3.2 Положения). При подведении итогов конкурса комиссия учитывает законность, целесообразность и осуществимость предложений по проекту кандидата на вакантную должность главы местной администрации (п. 4.6 Положения).
В соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
Согласно пп. «а» п. 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых акты, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 (далее -Методика), коррупциогенным фактором является наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям.
Таким образом, суд приходит к выводу о том, что предоставление проекта основных направлений деятельности местной администрации по улучшению социально-экономического положения района является трудновыполнимым и обременительным требованием к гражданам, претендующим на замещение должности главы местной администрации района. Так как претенденты на должность главы администрации района, не связанные с ее деятельностью, не обладают необходимой и достаточной информацией для подготовки указанного проекта, не располагают количественными показателями, в связи с чем, для них затруднительно предусмотреть соответствующие мероприятия, определить основные направления деятельности администрации района с точки зрения целесообразности и осуществимости. Кроме того, установление такого этапа конкурса, как подготовка проекта основных направлений деятельности местной администрации по улучшению социально-экономического положения района, предопределяет явное преимущество кандидатов, являющихся муниципальными служащими администрации района по сравнению с кандидатами, не имеющими отношения к деятельности администрации района.
В соответствии с Федеральным законом от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» действия, связанные с проявлением коррупции недопустимы.
В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Согласно абз. 3 п. 28 Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» от 29 ноября 2007 года № 48 (в ред. Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.06.2010 года № 13) если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
В связи с изложенным, суд считает возможным признать недействующими пункт 2.4 (в части представления кандидатом на конкурс проекта основных направлений деятельности местной администрации по улучшению социально-экономического положения района), пункт 4.3.1, абзац 1 пункта 4.3.2 и пункт 4.6 (в части учета комиссией при подведении итогов конкурса законности, целесообразности и осуществимости предложений по проекту кандидата на вакантную должность главы местной администрации) Порядка проведения конкурса на замещение должности главы администрации района, утвержденного Решением Совета от Дата обезличена и не подлежащими применению со дня вступления решения в законную силу.
Руководствуясь ст. ст. 194-198 ГПК РФ, ст. 165 ГК РФ, суд
Р Е Ш И Л:
Признать недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения в законную силу пункт 2.4 (в части представления кандидатом на конкурс проекта основных направлений деятельности местной администрации по улучшению социально-экономического положения района), пункт 4.3.1, абзац 1 пункта 4.3.2 и пункт 4.6 (в части учета комиссией при подведении итогов конкурса законности, целесообразности и осуществимости предложений по проекту кандидата на вакантную должность главы местной администрации) Порядка проведения конкурса на замещение должности главы администрации района, утвержденного Решением Совета от Дата обезличена.
Решение может быть обжаловано в 10 дневный срок в Красноярский краевой суд через Ужурский районный суд Красноярского края.
Председательствующий: В. А. Голубева
Копия верна: Судья
Ужурского районного суда В. А. Голубева