Р Е Ш Е Н И Е
Именем Российской Федерации
Гор.Сызрань 21 июля 2011 года
Сызранский городской суд Самарской области в составе:
Председательствующего судьи Сапего О.В.
при секретаре судебного заседания Ратниковой Т.В.
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело № 2-2936\11 по заявлению прокурора <адрес> в интересах неопределенного круга лиц о признании бездействие Думы городского округа Сызрань незаконным и понуждении Думу городского округа Сызрань исключить из п. 2 Решения Думы г.о.Сызрань от ДД.ММ.ГГГГ № «О внесении изменений в Решение Думы г.о. Сызраньот ДД.ММ.ГГГГ № «О бюджете г.о. Сызрань на ДД.ММ.ГГГГ год и плановый период ДД.ММ.ГГГГ годов» коррупциогенные факторы, дополнив абзац 2 п. 2 Решения Думы «Избюджета могут предоставляться субсидии бюджетным и автономнымучреждениям на иные цели» словами» «в соответствии с Порядком,утвержденным Администрацией г.о. Сызрань» (полная формулировка «Избюджета могут предоставляться субсидии бюджетным и автономнымучреждениям на иные цели, в соответствии с Порядком, утвержденнымАдминистрацией г.о. Сызрань»,
У С Т А Н О В И Л :
Прокурор <адрес> обратился в суд с вышеуказанными требованиями, в обоснование которых указал, что прокуратурой <адрес> в рамках исполнения Приказа Генерального прокурора РФ от ДД.ММ.ГГГГ № «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» проведена антикоррупционная экспертиза Решения Думы г.о. Сызрань от ДД.ММ.ГГГГ № «О внесении изменений в Решение Думы г.о. Сызрань от ДД.ММ.ГГГГ № «О бюджете г.о. Сызрань на ДД.ММ.ГГГГ год и плановый период ДД.ММ.ГГГГ годов».
В соответствии со ст. <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ №-ГД «О противодействии коррупции в <адрес>» правовое регулирование отношений в сфере противодействия коррупции осуществляется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами иных федеральных органов государственной власти, <адрес>, настоящим Законом и иными нормативными правовыми актами <адрес> и муниципальными правовыми актами.
Согласно части 4 статьи 3 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения.
Подпунктами «а» и «ж» п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от ДД.ММ.ГГГГ N 96 закреплено, что коррупциогенными факторами, в том числе, являются факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил:
широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц)
выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц).
Пункт 2 Решения Думы г.о. Сызрань от ДД.ММ.ГГГГ № содержит указанные выше коррупциогенные факторы.
Так, п. 5 ст. 11 Решения Думы г.о. Сызрань от ДД.ММ.ГГГГ № дополнен текстом следующего содержания: «В бюджете предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с муниципальным заданием муниципальных услуг (выполнением работ). Из бюджета могут предоставляться субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели».
Согласно ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ).
Из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации могут предоставляться субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели.
Исходя из преамбулы Бюджетного кодекса Российской Федерации, Бюджетный кодекс РФ устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации.
Согласно ст. 2 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ N 131-ФЗ (ред. от ДД.ММ.ГГГГ) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальным правовым актом... является документ, обязательный для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающий либо изменяющий общеобязательные правила или имеющий индивидуальный характер.
Таким образом, муниципальный правовой акт должен устанавливать конкретные правоотношения субъектов правоприменения.
Согласно ч.ч. 1, 2,7 ст. 4 ФЗ от ДД.ММ.ГГГГ N 174-ФЧ (ред. от ДД.ММ.ГГГГ) "Об автономных учреждениях" основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано.
Государственное (муниципальное) задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности.
Автономное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах (уставе).
Аналогичная норма содержится в ст. 9.2 ФЗ от ДД.ММ.ГГГГ № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» относительно деятельности бюджетного учреждения.
Таким образом, все виды деятельности бюджетных и автономных учреждений должны быть указаны в уставе учреждения, а муниципальные задания выполняются в соответствии с основными видами деятельности данных учреждений, в связи с чем из Решения Думы г.о. Сызрань от ДД.ММ.ГГГГ № было предложено исключить обозначенные выше коррупциогенные факторы посредствам внесения изменения в пункт 2 Решения Думы городского округа Сызрань от ДД.ММ.ГГГГ № «О внесении изменений в Решение Думы г.о. Сызрань от ДД.ММ.ГГГГ № «О бюджете г.о. Сызрань на ДД.ММ.ГГГГ год и плановый период ДД.ММ.ГГГГ годов», в связи с чем ДД.ММ.ГГГГ прокурором <адрес> в адрес Думы г.о. Сызрань было внесено требование об изменении нормативного правового акта с целью исключения коррупциогенных факторов. В данном требовании было предложено исключить из п. 2 Решения Думы г.о. Сызрань № слова «на иные цели» и дополнить его перечнем конкретных целей, на которые могут быть выделены бюджетные средства бюджетным и автономным учреждениям, либо дополнить словами: «на иные цели, предусмотренные уставом учреждения».
Данное требование прокурора было обсуждено ДД.ММ.ГГГГ на заседании Комитета по бюджету Думы г.о. Сызрань. В рамках обсуждения представители Администрации г.о. Сызрань указали, что согласно абзаца третьего п. 1 ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ Администрацией г.о. Сызрань разработан и утвержден Порядок определения объема и условий предоставления субсидий муниципальным бюджетным учреждениям и автономным учреждениям г.о. Сызрань из бюджета г.о. Сызрань на иные цели (постановление Администрации г.о, Сызрань от ДД.ММ.ГГГГ №), которым регламентируются условия предоставления указанного вида субсидий.
На заседании указанного комитета заместителем прокурора ФИО2 было предложено с целью исключения коррупциогенного фактора дополнить п. 2 Решения Думы г.о. Сызрань от ДД.ММ.ГГГГ № «О внесении изменений в Решение Думы г.о. Сызрань от ДД.ММ.ГГГГ № «О бюджете г.о. Сызрань на 2011 год и плановый период 2012-2013 годов» словами: «Из бюджета могут предоставляться субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели, в соответствии с Порядком, утвержденным Администрацией г.о. Сызрань». Однако данная формулировка была при обсуждении на комитете Думы г.о. Сызрань рассмотрена и не принята.
ДД.ММ.ГГГГ на заседании Думы г.о. Сызрань при обсуждении требования прокурора об изменении нормативного правового акта с целью исключения коррупциогенных факторов от ДД.ММ.ГГГГ заместителем прокурора <адрес> ФИО2 повторно было предложено с целью исключения коррупциогенного фактора дополнить п. 2 Решения Думы г.о. Сызрань от ДД.ММ.ГГГГ № «О внесении изменений в Решение Думы г.о. Сызрань от ДД.ММ.ГГГГ № «О бюджете г.о. Сызрань на 2011 год и плановый период 2012-2013 годов» словами: «Из бюджета могут предоставляться субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели, в соответствии с Порядком, утвержденным Администрацией г.о. Сызрань». Главой г.о. Сызрань председателем Думы г.о. Сызрань ФИО3 на голосование было вынесено 2 формулировки: первоначальная «Из бюджета могут предоставляться субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели» и формулировка, предложенная заместителем прокурора ФИО2 Однако, данная формулировка, предложенная ФИО2, депутатами Думы г.о. Сызрань отклонена.
Таким образом, в действующей редакции п. 2 Решения Думы г.о. Сызрань от ДД.ММ.ГГГГ № имеют место коррупциогенные фактора - широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) и выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц). В связи с отсутствием указания на какие цели могут выделяться субсидии из бюджета г.о. Сызрань автономным и бюджетным учреждениям либо в соответствии с чем данные субсидии могут быть выделены (порядок выделения) правоприменителями данного нормативного правового акта могут вольно трактоваться цели, на которые могу быть выделены субсидии указанным учреждениям.
Согласно ч. 1 ст. 50 Устава г.о. Сызрань экономическую основу местного самоуправления составляют, в том числе, средства местного бюджета, в связи с чем недопустимо вольно использовать данные средства.
В соответствии с частью 2 статьи 15 Конституции РФ органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы.
Предъявленные прокуратурой <адрес> заявления об обжаловании действий (бездействий) должностных лиц в интересах неопределенного круга лиц обусловлено тем, что согласно п. 3 ст. 35 ФЗ РФ «О прокуратуре РФ» прокурор вправе обратиться в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства.
В суде помощник прокурора <адрес> ФИО4 заявленные требования поддержала, сославшись на доводы заявления.
Представитель Думы г.о. Сызрань ФИО5 против заявления прокурора возражал и в обоснование своих возражений указал, что в принятой редакции решение Думы не противоречит действующему законодательству и не содержит коррупциогенных факторов.
Так, в Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от ДД.ММ.ГГГГ №, коррупциогенными факторами являются факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а именно, следующие виды факторов:
а) широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
б) определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;
в) выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;
д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;
е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;
ж) отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;
з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага).
Норма о том, что средства бюджета могут направляться на иные цели при том, что данная норма прописана в четком соответствии с Бюджетным кодексом РФ, не может подпадать под вышеуказанные виды коррупциогенных факторах, т.к. она попросту не содержит признаки данных факторов.
Одним из ключевых условий признания фактора коррупциогенным в соответствии с указанной методикой является наличие возможности действий правоприменителя. В данном случае правоприменителем предоставления субсидий учреждениям из бюджета городского округа Сызрань является Администрация городского округа Сызрань. Поскольку в Администрации разработан и утвержден Постановлением № от ДД.ММ.ГГГГ порядок определения объема и условий предоставления субсидий муниципальным бюджетным и автономным учреждениям, в котором четко обозначен перечень иных целей, признавать норму «на иные цели» в Решении Думы, не являющейся правоприменителем, коррупциогенной по меньшей мере несостоятельно.
Как указано в юридическом заключении на требование прокурора, норма «на иные цели», указанная в ст.78.1 БК РФ распространяется на бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ.
В Приложении № «Ведомственная структура расходов федерального бюджета на 2011 год» к Федеральному закону от ДД.ММ.ГГГГ №357-ФЗ «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» в графе «наименование расходного обязательства» значится «субсидии федеральным автономным учреждениям на иные цели» по всем соответствующим главным распорядителям средств федерального бюджета.
Такая же по сути формулировка применена и в <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ №-ГД «Об областном бюджете на ДД.ММ.ГГГГ год и на плановый период ДД.ММ.ГГГГ годов» (предоставление субсидий автономным учреждениям на цели, не связанные с возмещением нормативных затрат на оказание ими государственных услуг (выполнение работ) физическим и (или юридическим) лицам).
Кроме того, в отношении указанного в заявлении бездействия Думы, пояснил, что заместителем прокурора на заседании Думы уже после того, как был зачитан проект Решения Думы, была дана уточняющая поправка. Соответственно, внесенная поправка является предложением, поскольку она в письменном виде в рамках уточнения требования и одновременно как способ устранения выявленного коррупциогенного фактора в Думу не вносилась. Кроме того, установлен порядок рассмотрения правовых актов и их проектов. Как уже было ранее указано, поступившее предложение в проект нормативного акта должно иметь правовую оценку. Соответственно, для этого необходим какой-то период времени для того, чтобы до депутатов довести компетентную информацию о возможности либо необходимости внесения соответствующей поправки в проект решения. В данном случае такого не имелось. Однако, учитывая предложение, озвученное заместителем прокурора, председательствующим оно не было проигнорировано, оно было поставлено на голосование. Таким образом, бездействия не имеется, требование было рассмотрено Думой.
Суд, заслушав лиц, участвующих в деле, исследовав письменные доказательства по делу, полагает требования прокурора не подлежащими удовлетворению.
ДД.ММ.ГГГГ Дума городского округа Сызрань приняла решение № «О бюджете г.о. Сызрань на 2011 год и плановый период 2012-2013 годов», которым предусмотрена возможность предоставления субсидий юридическим лицам ( статья 11 Решения Думы).
Далее, ДД.ММ.ГГГГ на заседании Думы было принято решение № о дополнении названной статьи пунктом 5 следующего содержания:
«В бюджете предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с муниципальным заданием муниципальных нужд ( выполнением работ).
Из бюджета могут предоставляться субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели».
Вместе с тем, прокурор <адрес> полагает, что названное решение Думы о внесении изменений содержит коррупциогенные факторы и требует изложить названный выше пункт в следующей редакции:
«В бюджете предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с муниципальным заданием муниципальных нужд ( выполнением работ).
Из бюджета могут предоставляться субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели в соответствии с Порядком,утвержденным Администрацией г.о. Сызрань».
Суд полагает доводы прокурора надуманными и не основанными на законе.
Так, Постановлением Правительства № от ДД.ММ.ГГГГ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» утверждены Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, из которых следует, что коррупциогенными факторами являются факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а именно, следующие виды факторов:
а) широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
б) определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;
в) выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;
д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;
е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;
ж) отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;
з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага).
Вместе с тем, отсутствие в оспариваемом пункте 5 решения Думы указания на конкретные виды целей, на которые могут предоставляться субсидии бюджетным и автономным учреждениям из бюджета, не свидетельствует о наличии коррупциогенных факторов, поскольку такая редакция пункта не устанавливает для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил.
При этом, принятая Думой редакция решения полностью согласуется с диспозицией ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ «Предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимися казенными учреждениями», в которой указано, что в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ).
Также в названной статье указано, что из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации могут предоставляться субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели. При этом, порядок определения объема и условий предоставления субсидий устанавливается соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией.
Во исполнение данной нормы БК РФ, Администрацией г.о.Сызрани разработан и утвержден Порядок определения объема и условия предоставлений субсидий муниципальным бюджетным и автономным учреждениям г.о.Сызрань из бюджета городского округа Сызрань на иные цели, что подтверждается Постановлением Администрации г.о.Сызрань от ДД.ММ.ГГГГ №.
Кроме того, аналогично сформулированы и изложены требования о выделении субсидий ( без перечисления видов иных целей, как это требует прокурор) в ФЗ от ДД.ММ.ГГГГ №357-ФЗ «О федеральном бюджете на ДД.ММ.ГГГГ год и на плановый период ДД.ММ.ГГГГ годов» и в <адрес> от ДД.ММ.ГГГГ №-ГД «Об областном бюджете на ДД.ММ.ГГГГ год и на плановый период ДД.ММ.ГГГГ годов».
Таким образом, изложенное свидетельствует об отсутствии в принятой редакции п.5 ст.11 Решения Думы г.о. Сызрань от ДД.ММ.ГГГГ № «О бюджете г.о. Сызрань на ДД.ММ.ГГГГ год и плановый период ДД.ММ.ГГГГ годов» коррупциогенных факторов, выражающихся в широте дискреционных полномочий, поскольку, предусмотрев возможность предоставления субсидий бюджетным и автономным учреждениям, был разработан механизм предоставления таковых, а именно, Администрацией утвержден Порядок определения объема и условия предоставлений субсидий муниципальным бюджетным и автономным учреждениям г.о.Сызрань из бюджета городского округа Сызрань на иные цели, и в названном Порядке перечислены «иные цели».
В связи с чем не требуется дополнительного указания в решении Думы конкретных целей в соответствии с Порядком, утвержденным Администрацией г.о. Сызрань, поскольку, как указано в п.1 ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ, порядок определения объема и условий предоставления субсидий устанавливается местной администрацией. А Администрацией г.о.Сызрань таковой установлен.
На основании изложенного и руководствуясь ст.198 ГПК РФ, суд
Р Е Ш И Л :
Оставить без удовлетворения заявление прокурора <адрес> в интересах неопределенного круга лиц о признании бездействия Думы городского округа Сызрань незаконным и понуждении Думу городского округа Сызрань исключить из п. 2 Решения Думы г.о.Сызрань от ДД.ММ.ГГГГ № «О внесении изменений в Решение Думы г.о. Сызрань от ДД.ММ.ГГГГ № «О бюджете г.о. Сызрань на ДД.ММ.ГГГГ год и плановый период ДД.ММ.ГГГГ годов» коррупциогенные факторы, дополнив абзац 2 п. 2 Решения Думы «Избюджета могут предоставляться субсидии бюджетным и автономнымучреждениям на иные цели» словами» «в соответствии с Порядком,утвержденным Администрацией г.о. Сызрань» (полная формулировка «Избюджета могут предоставляться субсидии бюджетным и автономнымучреждениям на иные цели, в соответствии с Порядком, утвержденнымАдминистрацией г.о. Сызрань».
Решение с правом обжалования и опротестования в течение 10 дней в Самарский областной суд через Сызранский городской суд.
Судья Сапего О.В.