Дело № 2-99/2011                                 

Р Е Ш Е Н И Е

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

16 июня 2011 года                                   г.Сусуман

Сусуманский районный суд Магаданской области в составе:

председательствующего Нечкиной С.В.,

с участием заместителя прокурора Сусуманского района Щербаковой С.В.,                                                                                                                  

представителя заинтересованных лиц - администрации муниципального

образования «поселок Широкий» и Собрания представителей муниципального образования «поселок Широкий» Березюка Р.С.,

при секретаре Колосок Ю.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в зале судебных заседаний № 1 Сусуманского районного суда Магаданской области гражданское дело по заявлению прокурора Сусуманского района Магаданской области в защиту неопределенного круга лиц, муниципального образования «поселок Широкий» об оспаривании пунктов «г», «е», «ж» части 2 статьи 44 Устава муниципального

образования «поселок Широкий»,

У С Т А Н О В И Л:

Прокурор Сусуманского района обратился в Сусуманский районный суд Магаданской области в защиту интересов неопределенного круга лиц, муниципального образования «поселок Широкий» с заявлением о признании пунктов «г», «е», «ж» части 2 статьи 44 Устава муниципального образования «поселок Широкий» (далее по тексту Устав) противоречащими действующему законодательству и недействующими с момента их принятия, с 12 января 2011 года.

В обоснование заявленных требований указано, что в нарушение ч. 4 ст. 7, ч. 5.1 ст. 40 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст.ст. 164, 165 Трудового кодекса РФ, Уставом муниципального образования «поселок Широкий» в пунктах «г», «е», «ж» части 2 статьи 44 помимо гарантий, установленных федеральным и областным законодательством, предусмотрено предоставление главе муниципального образования дополнительных гарантий, а именно:

- страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением полномочий;

- страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период осуществления полномочий или после прекращения их осуществления, но наступивших в связи с исполнением полномочий;

- выплата единовременного пособия в случаях окончания срока полномочий либо досрочного прекращения полномочий (за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1, 2.1, 3, 5, 6, 9 части 6 статьи 36 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») (далее по тексту решения Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») в размере, установленном Решением Собрания представителей. Указанная выплата предоставляется лицу, замещавшему должность Главы муниципального образования не менее половины определенного настоящим Уставом срока полномочий.

По мнению прокурора, оспариваемые положения Устава муниципального образования «поселок Широкий» противоречат требованиям федерального законодательства, а именно:

- пункты «г» и «е» части 2 статьи 44 Устава противоречит ст. ст. 3, 927 ч. 3, 969 ч. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее по тексту ГК РФ), поскольку обязательное государственное страхование отдельных категорий служащих может быть установлено только федеральным законодательством, при этом для выборных должностных лиц местного самоуправления федеральными законами обязательное государственное страхование жизни и здоровья не предусмотрено;

- пункт «ж» части 2 статьи 44 Устава противоречат требованиям ст.ст. 5, 6, 164 и 165 Трудового кодекса Российской Федерации, поскольку вопросы установления гарантий, связанных с материальными выплатами, относятся к полномочиям федеральных органов государственной власти и урегулированы Трудовым кодексом Российской Федерации, который предусматривает предоставление гарантий работникам только в период исполнения трудовых обязанностей.

Участвующий в деле прокурор Щербакова С.В. в судебном заседании настаивала на заявленных требованиях по изложенным в заявлении доводам, просила признать оспариваемые нормы Устава муниципального образования «поселок Широкий» противоречащими действующему законодательству и недействующими с 12 января 2011 года.

Представитель заинтересованных лиц администрации муниципального образования «поселок Широкий» и Собрания представителей муниципального образования «поселок Широкий» Березюк Р.С., представив письменные отзывы на заявление прокурора, с заявленными требованиями не согласился, пояснив следующее.

Согласно ст.ст. 12, 132, 133 Конституции Российской Федерации, местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. В соответствии со ст.ст. 5, 6 Трудового кодекса Российской Федерации, органы местного самоуправления имеют право принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, в том числе в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. К ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений относится принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников). Таким образом, установление уровня трудовых прав, свобод и гарантий работникам, не обеспечиваемым государством, не за счет бюджета Российской Федерации, не относится к ведению федеральных органов государственной власти. Кроме того, органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, не отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти. В силу ст. 172 Трудового кодекса Российской Федерации, гарантии работникам, освобожденным от работы вследствие избрания их на выборные должности в государственных органах, органах местного самоуправления, устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, регулирующими статус и порядок деятельности указанных лиц. Согласно ч. 5.1 ст. 40 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», гарантии осуществления полномочий выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. На основании вышеизложенных норм федерального законодательства Законом Магаданской области от 24.11.2008 г. № 1061-ОЗ установлены гарантии для выборного должностного лица местного самоуправления. При этом согласно ч. 2 ст. 3 названного закона дополнительные гарантии, предоставляются помимо гарантий, предусмотренных федеральным и областным законодательством и обеспечиваемых государством. Финансирование расходов, связанных с обеспечением установленных уставами муниципальных образований гарантий осуществления полномочий выборного должностного лица местного самоуправления, осуществляется за счет средств местных бюджетов соответствующих муниципальных образований, то есть не обеспечиваются государством. Использовав право установления гарантий, муниципальное образование «поселок Широкий» произвело заимствование и включило текст пунктов «г», «е», «ж» ч. 2 ст.3 данной статьи Закона Магаданской области от 24.11.2008 г. № 1061-ОЗ в Устав. Таким образом, Собрание представителей поселка Широкий правомерно внесло в ст. 44 Устава оспариваемые прокурором пункты, без нарушения компетенции Российской Федерации по регулированию трудовых отношений.

Полагает, что деятельность главы муниципального образования «поселок Широкий», в силу избрания на должность, получения им вознаграждения, а не заработной платы, не подпадает под действие Трудового кодекса Российской Федерации, и установленная Уставом гарантия в виде выплаты единовременного пособия в случаях окончания срока полномочий либо досрочного прекращения полномочий не регулируется трудовым законодательством. Поскольку глава муниципального образования, как выборное должностное лицо, находится в зоне риска утраты занятости после истечения срока или досрочного прекращения полномочий, то установление дополнительных гарантий является необходимой мерой социальной поддержки выборного должностного лица.

Полагает, что ссылки прокурора на ст. ст. 927, 969 ГК РФ как на основание для оспаривания пунктов «г» и «е» ч. 2 ст. 44 Устава необоснованны, поскольку, положения по обязательному государственному страхованию, обеспечиваемые государством, не относятся к муниципальным гарантиям, которые обеспечиваются за счет местного бюджета. Выборные лица местного самоуправления не относятся к государственным служащим, обязательное государственное страхование которых регулируется только на основе федеральных законов, в связи с чем они могут избрать добровольное личное страхование с возмещением денежных средств из местного бюджета. Кроме того, положения ч. 4 ст. 969 ГК РФ устанавливают применение правил, предусмотренных главой 48 ГК РФ, к обязательному государственному страхованию, если иное не предусмотрено законами и иными правовыми актами о таком страховании и не вытекает из существа соответствующих отношений по страхованию. В данном случае иные положения, относящиеся к страхованию выборного лица, определены в ст. 44 Устава поселка Широкий. Не отрицая, что бюджет МО «поселок Широкий» является дотационным из бюджетов других уровней на 95 %, просил суд отказать в удовлетворении заявленных прокурором Сусуманского района требований в полном объеме.

Представитель заинтересованного лица - Управления Министерства юстиции РФ по Магаданской области и Чукотскому автономному округу, будучи уведомленным о времени и месте рассмотрения заявления прокурора, в судебное заседание не явился, представил заявление, в котором просил рассмотреть дело в его отсутствие, указав о согласии с требованиями прокурора Сусуманского района, но считая необходимым признать оспариваемые пункты Устава муниципального образования «поселок Широкий»» недействующими со дня вступления в силу решения суда.

На основании ст. 167 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, с учетом мнения сторон, суд определил рассмотреть гражданское дело в отсутствие представителя заинтересованного лица - Управления Министерства юстиции РФ по Магаданской области и Чукотскому автономному округу, надлежащим образом уведомленного о месте и времени судебного заседания и не ходатайствовавшего об его отложении.

Исследовав материалы дела, заслушав пояснения прокурора, участвующего в деле, представителя заинтересованных лиц Собрания представителей МО «поселок Широкий» и администрации МО «поселок Широкий», суд приходит к следующему выводу.

Решением Собрания представителей муниципального образования «поселок Широкий» № 10 от 15 декабря 2010 года принят Устав муниципального образования «поселок Широкий», который обнародован 12 января 2011 года (л.д. 8-44).

Согласно указанному Уставу главе муниципального образования «поселок Широкий» предоставляются гарантии, предусмотренные пунктами «г», «е», «ж» части 2 статьи 44. Устав вступил в законную силу со дня обнародования - с 12.01.2011 и на момент судебного разбирательства перечисленные пункты Устава являются действующими.

Устав муниципального образования «поселок Широкий», содержащий оспариваемые прокурором положения, является нормативным правовым актом, поскольку содержит правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений в сфере муниципального самоуправления, направлен на возникновение обязательных правовых предписаний, рассчитан на многократное применение, длительное существование, регулирование общественных отношений; по своей форме, порядку принятия и введения в действие (обнародования и государственной регистрации, вступления в законную силу) соответствует требованиям ст. 44 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В соответствии с ч. 2 ст. 44 Устава Главе муниципального образования предоставлены следующие гарантии:

- страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением полномочий (пункт «г»);

- страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период осуществления полномочий или после прекращения их осуществления, но наступивших в связи с исполнением полномочий (пункт «е»);

- выплата единовременного пособия в случаях окончания срока полномочий либо досрочного прекращения полномочий (за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1, 2.1, 3, 5, 6, 9 части 6 статьи 36 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») в размере, установленном Решением Собрания представителей (пункт «ж»).

Данная выплата предоставляется лицу, замещавшему должность Главы муниципального образования не менее половины определенного настоящим Уставом срока полномочий, в порядке, установленном Решением Собрания представителей.

Суд считает, что включенные в устав муниципального образования «поселок Широкий» вышеперечисленные гарантии противоречат требованиям федерального законодательства, приняты с превышением полномочий принявшего их органа, исходя из следующего.

В соответствии с частью 4 ст. 7 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам и иным нормативным правовым актам субъектов РФ.

Как следует из пункта «н» части 1 ст.72 Конституции Российской Федерации, установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

В соответствии с частью 5.1 ст. 40 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Федеральным законодательством гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления не установлены.

В то же время пунктами «г» и «е» части 2 статьи 3 Закона Магаданской области от 24.11.2008 № 1061-ОЗ «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления» предусмотрена возможность включения в Устав муниципального образования, помимо гарантий, предусмотренных федеральным и областным законодательством, иных гарантий, в том числе по страхованию на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением полномочий, страхованию на случай заболевания или утраты трудоспособности в период осуществления полномочий или после прекращения их осуществления, но наступивших в связи с исполнением полномочий.

Однако, наличие закона субъекта в приведенной части само по себе не свидетельствует об отсутствии оснований для признания оспариваемых положений Устава МО «поселок Широкий» противоречащими федеральному законодательству в силу следующих обстоятельств.

Вопросы обязательного страхования в Российской Федерации регулируются гражданским законодательством (глава 48 ГК РФ) и принятыми в соответствии с ним законами.

В силу пункта «о» ст.71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации.

Согласно части 2 ст.3 Гражданского кодекса Российской Федерации, гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих гражданские правоотношения.

Статьей 927 ГК РФ, предусмотрено добровольное и обязательное страхование. Добровольное страхование осуществляется на основании договоров имущественного или личного страхования, заключаемых гражданином или юридическим лицом (страхователем) со страховой организацией (страховщиком). Обязательное страхование предполагает возложение законом на указанных в нем лиц обязанность страховать в качестве страхователей жизнь, здоровье или имущество других лиц либо свою гражданскую ответственность перед другими лицами за свой счет или за счет заинтересованных лиц.

Согласно пункту 3 статьи ст.927 ГК РФ, законом могут быть предусмотрены случаи обязательного страхования жизни, здоровья и имущества граждан за счет средств, предоставленных из соответствующего бюджета (обязательное государственное страхование).

Статья 969 п. 1 ГК РФ предусматривает обязательное государственное страхование жизни, здоровья и имущества государственных служащих определенных категорий, которое осуществляется за счет средств, выделяемых на эти цели из соответствующего бюджета министерствам и иным федеральным органам исполнительной власти (страхователям).

Таким образом, из системного анализа приведенных норм законов следует, что установление обязательного страхования жизни, здоровья и имущества граждан, в том числе в отношении выборного должностного лица местного самоуправления относится к исключительной компетенции Российской Федерации. Урегулирование вопросов обязательного страхования, в том числе в отношении выборного должностного лица местного самоуправления действующим федеральным законодательством не предусмотрено и не отнесено к ведению органов местного самоуправления. Федеральным законодательством (ГК РФ и другими принятыми в соответствии с ним федеральными законами, содержащими вопросы страхования) предусмотрено обязательное государственное страхование жизни, здоровья и имущества для государственных служащих определенных категорий, однако к этой категории лицо, занимающее должность, для которой Уставом МО «поселок Широкий» предусмотрены гарантии в сфере обязательного страхования, не относится.

Следовательно, гарантии в области обязательного страхования главе муниципального образования «поселок Широкий» установлены представительным органом местного самоуправления - Собранием представителей с превышением его полномочий и в противоречии действующему федеральному законодательству.

При таком положении, на основании ст. 253 ч. 2 ГПК РФ, суд находит обоснованными и законными требования прокурора в части признания противоречащими федеральному законодательству и недействующими пунктов «г», «е» части 2 статьи 44 Устава муниципального образования «поселок Широкий» и об удовлетворении заявления прокурора в этой части.

Суд, также находит противоречащим федеральному законодательству пункт «ж» части 2 ст. 44 Устава, которым главе названного муниципального образования установлена гарантия в виде выплаты единовременного пособия в случаях окончания срока полномочий либо досрочного прекращения полномочий (за исключением случаев, предусмотренных пунктами 1, 2.1, 3, 5, 6, 9 части 6 статьи 36 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») в размере, установленном Решением Собрания представителей.

При этом суд исходит из следующего.

В соответствии с требованиями пунктов п. «н» и «к» части 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления, трудовое законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (пункт 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно ст. 5 Трудового кодекса Российской Федерации, органы местного самоуправления имеют право принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, в пределах своей компетенции в соответствии с настоящим Кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 6 Трудового кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, не урегулированным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права.

Поскольку предоставление выборному должностному лицу местного самоуправления федеральным законодательством не урегулировано, то на основании п. 5.1 ст. 40 Закона № 131-ФЗ такие гарантии устанавливаются уставом муниципального образования на основании закона субъекта Российской Федерации.

Подпунктом «ж» пункта 2 ст. 3 Законом Магаданской области от 24 ноября 2008 года № 1061-ОЗ «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления» предусмотрена возможность включения в устав муниципального образования, помимо гарантий, предусмотренных федеральным и областным законодательством, оспариваемой прокурором вышеуказанной гарантии, содержащейся в пункте «ж» части 2 статьи 44 Устава муниципального образования «поселок Широкий» (выплата единовременного пособия).

Однако, наличие законодательства субъекта в данной части само по себе не свидетельствует об отсутствии оснований для признания оспариваемого положения Устава противоречащими федеральному законодательству, поскольку указанная выше социально-трудовая гарантия введена за пределами полномочий органа местного самоуправления в сфере трудовых и иных сходных с ним отношений.

Замещение гражданами выборных должностей в муниципальном образовании является реализацией их трудовых прав и охватывается сферой трудового законодательства (ст.16 ТК РФ).

Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросы социальных и трудовых гарантий лицам, замещающим выборные должности в органах местного самоуправления, не урегулированы. Соответственно, предоставление таких гарантий названным лицам должно осуществляться с соблюдением требований Трудового кодекса Российской Федерации.

В силу ст. 172 Трудового кодекса Российской Федерации и пункта 5.1 статьи 40 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» гарантии работникам, освобожденным от работы вследствие избрания их на выборные должности в органах местного самоуправления, устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, регулирующими статус и порядок деятельности указанных лиц на период выполнения ими своих полномочий, а не по окончании срока полномочий.

Как следует из пункта «ж» части 2 ст. 44 Устава МО «поселок Широкий», гарантия главе муниципального образования в виде выплаты единовременного пособия установлена не на период выполнения им своих полномочий, а по окончании срока полномочий.

В связи с изложенным, суд, исходя из требований части 4 ст. 7 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также требований ст. 5 ГК РФ, находит противоречащим действующему федеральному законодательству и подлежащим в соответствии со ст. 253 ч. 2 ГПК РФ признанию недействующим пункта « ж» части 2 ст. 44 Устава муниципального образования «поселок Широкий».

В соответствии с частью 2 ст. 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признает этот нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Сведений о том, что оспариваемые прокурором гарантии применялись в течение их действия, у суда не имеется, в связи с чем суд считает необходимым признанные противоречащими федеральному законодательству положения Устава муниципального образования «поселок Широкий» признать недействующими со дня принятия, то есть с 12 января 2011 года.

В силу подпункта 19 пункта 1 статьи 333.36 Налогового кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в судах общей юрисдикции, в качестве истцов или ответчиков, освобождены от уплаты государственной пошлины.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 194-199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации,

Р Е Ш И Л :

Заявление прокурора удовлетворить.

Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими с 12 января 2011 года пункты «г», «е», «ж» части 2 ст. 44 Устава муниципального образования «поселок Широкий».

Обязать Собрание представителей муниципального образования «поселок Широкий» обнародовать соответствующее сообщение о решении суда.

Решение может быть обжаловано в Магаданский областной суд через Сусуманский районный суд в течение 10 дней со дня, следующего за днем составления мотивированного решения, при этом днем изготовления мотивированного решения считать 20 июня 2011 года.

Председательствующий                                        С.В.Нечкина