О признании незаконным представление прокурора



Дело № 2-696

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

31 августа 2010 года

Буйский районный суд Костромской области в составе:

председательствующего судьи Ивановой О.Ю.,

при секретаре Кудрявцевой Т.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению главы администрации Сусанинского муниципального района о признании незаконным представления прокуратуры Сусанинского района,

УСТАНОВИЛ:

Глава администрации Сусанинского муниципального района обратился в суд с заявлением о признании незаконным представления прокуратуры Сусанинского района об устранении нарушений законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. Полагает, что указанное представление вынесено незаконно, поскольку обязанность по устранению нарушений законов «О ветеринарии», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» в части создания и оснащения бригад для отлова безнадзорных животных, организации их отлова, передержки и утилизации не может быть возложена на администрацию муниципального образования, так как в соответствии с вышеназванными законами данная обязанность является расходным обязательством субъекта Российской Федерации, полномочия по которым муниципальному району в порядке, предусмотренным действующим законодательством не передавались. Распоряжение администрации Костромской области от 20.11.2006 года №447-ра «О проведении на территории Костромской области мероприятий по профилактике бешенства» нельзя рассматривать как надлежащий нормативно-правовой акт по передаче полномочий. Считает, что в силу ч. 1 ст. 24 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» представление прокуратуры подлежит безотлагательному рассмотрению и безусловному исполнению в указанный в представлении срок. Полагает, что представление вынесено незаконно, поэтому его исполнение в установленный срок влечет нарушение прав и законных интересов заявителя. Кроме того считает, что закон не наделяет прокурора правом требовать привлечь должностных лиц к дисциплинарной ответственности, это является исключительным правом работодателя.

В судебном заседании представитель главы администрации Сусанинского муниципального района, по доверенности Суманеева Е.А. заявление поддержала, просила удовлетворить по изложенным в нем основаниям, дополнив, что в соответствии с представлением прокурора на администрацию Сусанинского муниципального района незаконно возложены обязанности: рассмотреть представление и принять конкретные меры к устранению нарушений законодательства и недопущению их в дальнейшей деятельности, привлечь к дисциплинарной ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, в месячный срок сообщить в письменном виде о результатах рассмотрения и принятых мерах с приложением копий приказа о привлечении к дисциплинарной ответственности. Кроме того, полагает, что в связи с неисполнением незаконно возложенных обязанностей глава администрации Сусанинского муниципального района может быть привлечен к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ. По существу представления считает, что администрация района не может выполнить требования прокурора, поскольку Федеральными Законами выполнение данной обязанности возложено на субъекты Российской Федерации, в распоряжении администрации Костромской области №447-ра названная обязанность возложена на органы по управлению ЖКХ, полномочия по жилищно-коммунальному хозяйству в соответствии с ФЗ-№131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» переданы городскому и сельским поселениям.

Представители прокуратуры Сусанинского района Лапшин Л.Н. и Плешкова Е.С. с заявлением главы администрации Сусанинского муниципального района не согласились, просила в его удовлетворении отказать. Полагают, что оспариваемое представление является законным и обоснованным, и вынесено прокуратурой в пределах своих полномочий, в орган, который в соответствии с Федеральным Законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Законом «О ветеринарии», Санитарными и Ветеринарными правилами, а также Распоряжением администрации Костромской области от 20.11.2006 №447-ра обязан выполнить мероприятия по созданию и оснащению бригад для отлова безнадзорных животных, организовать отлов безнадзорных собак и кошек, их передержку и утилизацию. Полагают, что отсутствие в администрации района органа по управлению жилищно-коммунальным хозяйством не освобождает их от обязанностей исполнения действующего законодательства. Кроме того, считают, что вынесенным прокуратурой представлением ни в какой мере не нарушаются права и законные интересы главы администрации района, поскольку изложенные в представлении факты констатируют нарушение закона, и обращают внимание на это руководителя, который вправе согласиться с изложенными в представлении сведениями или не согласиться, единственной обязанностью главы администрации района является необходимость дать ответ по существу представления. Полагают, что привлечение к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ является правом, а не обязанностью прокурора, и на практике применяется не так часто.

Суд, изучив материалы дела, выслушав стороны приходит к следующему: 23 июля 2010 года и.о. прокурора района Лапшиным Л.Н. внесено представление в адрес главы администрации Сусанинского муниципального района об устранении нарушений законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. В данном представлении прокурором сделан вывод о неисполнении администрацией Сусанинского муниципального района требований ст. 1, п. 1 ст. 29 Федерального Закона от 30 марта 1999 года №52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», п. 4.8 Санитарных Правил СП 3.1.096-96, Ветеринарных правил ВП. 13.3.1103-96, Закона РФ от 14.05.1993 года №4979-1 «О ветеринарии» и Распоряжения администрации Костромской области от 20.11.2006 №447-ра «О проведении на территории Костромской области мероприятий по профилактике бешенства» в части создания и оснащения бригад для отлова безнадзорных животных, организации отлова безнадзорных собак и кошек, их передержки и утилизации. В связи с чем главе администрации Сусанинского муниципального района Ж. предложено рассмотреть настоящее представление с участием представителя прокуратуры района и принять конкретные меры к устранению нарушений законодательства и недопущению их в дальнейшей деятельности, привлечь к дисциплинарной ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, о результатах рассмотрения и принятых мерах письменно сообщить в прокуратуру Сусанинского района в установленный законом месячный срок с приложением копий приказа о привлечении к дисциплинарной ответственности.

В соответствии со ст. 1 Федерального Закона Российской Федерации от 17 января 1992 года №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:

надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Согласно ч. 1 статьи 6 данного Федерального Закона требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 настоящего Федерального Закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

В полномочия прокурора входит внесение представлений об устранении нарушений закона.

Согласно ч. 3 указанной статьи неисполнение требований прокурора и следователя, вытекающих из их полномочий, а также уклонение от явки по их вызову влекут за собой установленную законом ответственность.

Исходя из ст. 21 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации", находящейся в главе 1 «Надзор за исполнением законов» предметом надзора прокурора являются:

соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

На основании ст. 24 названного ФЗ представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Согласно п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 года №2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» к должностным лицам, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены по правилам главы 25 ГПК РФ относятся, в частности, должностные лица органов прокуратуры.

Статьей 17.7 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающее из его полномочий.

С учетом изложенного суд приходит к выводу, что представление прокурора может быть обжаловано в порядке главы 25 ГПК РФ, как влекущее за собой выполнение определенных обязанностей со стороны гражданина, должностного или юридического лица, в случае неисполнения которых могут наступить негативные последствия в виде привлечения к административной ответственности.

Статья 1 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" наряду с организационными, административными, инженерно-техническими, медико-санитарными, ветеринарными мерами к санитарно-противоэпидемическим (профилактическим) мероприятиям относит и иные меры, направленные на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию. Под государственными санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами (санитарными правилами) в указанной статье понимаются нормативные правовые акты, устанавливающие санитарно-эпидемиологические требования (в том числе критерии безопасности и (или) безвредности факторов среды обитания для человека, гигиенические и иные нормативы), несоблюдение которых создает угрозу жизни или здоровью человека, а также угрозу возникновения и распространения заболеваний.

Согласно пункту 1 статьи 29 Закона N 52-ФЗ в целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должны своевременно и в полном объеме проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемиологические (профилактические) мероприятия, в том числе мероприятия по осуществлению санитарной охраны территории Российской Федерации, введению ограничительных мероприятий (карантина), осуществлению производственного контроля, мер в отношении больных инфекционными заболеваниями, проведению медицинских осмотров, профилактических прививок, гигиенического воспитания и обучения граждан.

Пунктом 4.8 Санитарных правил СП 3.1.096-96. Ветеринарных правил ВП. 13.3.1103-96, утвержденных Госкомсанэпиднадзором РФ 31 мая 1996 года N 11, Минсельхозпродом РФ 18 июня 1996 N 23 установлено, что собаки, находящиеся на улицах и в иных общественных местах без сопровождающего лица, и безнадзорные кошки подлежат отлову.

На основании указанных нормативно-правовых норм, а также учитывая то обстоятельство, что безнадзорные животные могут являться переносчиками заболеваний, общих для человека и животных, в том числе способных повлечь летальный исход, мероприятия по отлову и содержанию безнадзорных животных являются санитарно-противоэпидемическими (профилактическими) мерами в области предупреждения и ликвидации болезней животных, их лечению, защиты населения от болезней, общих для человека и животных.

Пунктами "б", "н" статьи 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесена защита прав и свобод человека и гражданина, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Согласно частям 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 статьи 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также соглашениями.

В силу статьи 2 Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 года N 4979-1 "О ветеринарии", а также статей 3, 4 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", отношения в области ветеринарии в целях защиты животных от болезней, выпуска безопасных в ветеринарном отношении продуктов животноводства и защиты населения от болезней, общих для человека и животных, а также отношения, возникающие в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации предусмотренных Конституцией Российской Федерации прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Статья 26.3 (пункт 1) Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусматривает, что полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, указанные в пункте 2 настоящей статьи, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Подпунктом 49 пункта 2 статьи 26.3 указанного Федерального закона к таким полномочиям отнесена организация проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации.

Согласно статье 3 Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 года N 4979-1 "О ветеринарии" к полномочиям субъекта Российской Федерации в области ветеринарии относится защита населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 статьи 2 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" осуществление мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения является расходным обязательством Российской Федерации.

Осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий, а также по охране окружающей среды является расходным обязательством субъектов Российской Федерации.

Сферы охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, ветеринарии относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Установление порядка отлова и содержания безнадзорных животных относится к мерам по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий, а также предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных. В связи с чем указанные полномочия входят в компетенцию органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Это подтверждается и постановлением главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 29 августа 2008 года №53 «Об усилении мероприятий по борьбе с бешенством в Российской Федерации», вынесенным во исполнение Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", которым главам администраций субъектов Российской Федерации рекомендовано предусмотреть выделение финансовых средств для создания и оснащения бригад для отлова безнадзорных животных, строительства мест для их содержания и прежде всего для подозрительных на заболевание бешенством, а также кремационных печей для утилизации трупов животных (п.1.3 Постановления).

С учетом изложенного суд считает, что представление прокурором внесено в орган не уполномоченный устранить нарушения законодательства, указанного в представлении прокурора.

Довод представителей прокуратуры о том, что обязанность по созданию и оснащению бригад для отлова безнадзорных животных, организации отлова безнадзорных собак и кошек, их передержка и утилизация возложена на администрацию района распоряжением администрации Костромской области не может быть принят во внимание, поскольку исходя из вышеприведенных нормативно-правовых актов следует, что данная обязанность является расходным обязательством субъектов Российской Федерации, а Распоряжение нельзя признать нормативным документом на основании которого полномочия субъекта Российской Федерации переданы муниципальному образованию, поскольку противоречит требованиям ч. 2 ст. 19 ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

С учетом изложенного суд полагает, что представление прокуратуры Сусанинского района №21-2010 от 23.07.2010 года об устранении нарушений законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения вынесенное в адрес главы администрации Сусанинского муниципального района является незаконным поскольку вынесен в орган, должностному лицу, которые в соответствии с действующим законодательством не уполномочены устранять нарушения, изложенные в представлении.

Руководствуясь ст. ст. 194-198 ГПК РФ, суд

РЕШИЛ:

Признать незаконным представление прокурора Сусанинского района №21-2010/332 от 26 июля 2010 года «Об устранении нарушений законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

Решение может быть обжаловано в Костромской областной суд через Буйский районный суд в течение 10 дней со дня принятия решения в окончательной форме.

Председательствующий:

-32300: transport error - HTTP status code was not 200