РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
26 октября 2010г. Стрежевской городской суд Томской области в составе:
председательствующего судьи - Чижикова Д.А.,
при секретаре - Шкорлухановой А.Г.
с участием заместителя прокурора города - Малевича Р.М.
представителя МУ Администрация городского округа Стрежевой
Томской области - Даниловой Е.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании в г.Стрежевой гражданское дело №2-697/10 по заявлению прокурора г.Стрежевого Томской области, поданному в защиту прав, свобод и интересов неопределенного круга лиц о признании незаконным бездействия МУ Администрация городского округа Стрежевой Томской области, выразившегося в уклонении от проведения профилактических мероприятий, направленных на предупреждение террористических и экстремистских проявлений и мероприятий по минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма,
УСТАНОВИЛ:
Прокурор г.Стрежевого Томской области обратился в суд с исковым заявлением в защиту прав, свобод и интересов неопределенного круга лиц о признании незаконным бездействия МУ Администрация городского округа Стрежевой Томской области, выразившегося в уклонении от проведения профилактических мероприятий, направленных на предупреждение террористических и экстремистских проявлений и мероприятий по минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма.
Иск заявлен прокурором г.Стрежевого в порядке ст.45 ГПК РФ в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.
Обосновывая требования прокурор указал, что в соответствии с положениями Федеральных законов от 25 июля 2002г. "О противодействии экстремистской деятельности" и от 6 марта 2006г. "О противодействии терроризму", органы местного самоуправления обязаны в пределах своей компетенции противодействовать терроризму и экстремизму.
МУ Администрация городского округа Стрежевой Томской области положения приведенных законов нарушаются в форме бездействия. Такие нарушения выявлены прокуратурой в ходе проверки, проведенной в мае 2010г.
Прокурор считает, что муниципальным органом Положение об участии в профилактике терроризма и экстремизма, а также минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального образования, план основных мероприятий по формированию толерантного сознания и профилактике экстремизма в городском округе Стрежевой не разработаны и не утверждены. Целевых профилактических мероприятий не проводится, финансирование таких мероприятий бюджетом муниципального образования не предусмотрено. Программа, регулирующая вопросы профилактики терроризма и экстремизма, а также минимизации их последствий, органами местного самоуправления городского округа Стрежевой не принята, что является нарушением Федерального законодательства.
Вместе с тем в Российской Федерации участились случаи разжигания социальной, расовой, национальной и религиозной розни, распространения идей фашизма. Создаются незаконные вооруженные и военизированные формирования; нарастает угроза сращивания последних с некоторыми профсоюзными, коммерческими, финансовыми, а также криминальными структурами.
Прокурор полагает, что разработка и принятие Программы, регулирующей вопросы профилактики терроризма и экстремизма, а также минимизации их последствий в городе обусловлена необходимостью дальнейшей интеграции усилий органов местного самоуправления в сфере противодействия терроризму и экстремизму.
01.06.2010г. прокурором города Мэру городского округа Стрежевой внесено представление об устранении нарушений законодательства о противодействии терроризму и экстремизму, в котором содержится требование о принятии исчерпывающих мер по устранению отмеченных в представлении нарушений закона, их причин и условий.
В ответе на представление прокурора Администрация городского округа Стрежевой указывает, что в полной мере осуществляет полномочия по участию в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах городского округа Стрежевой.
По мнению прокурора, Администрацией в пределах своей компетенции не осуществляются профилактические, в том числе воспитательные, пропагандистские меры, направленные на предупреждение экстремистской деятельности, не разработаны и не приняты муниципальные правовые акты по вопросам профилактики терроризма и экстремизма, а также минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах городского округа. Не заложены в бюджет городского округа на 2010г. средства на профилактику экстремистской и террористической деятельности на территории городского округа. Финансовые средства для обеспечения мероприятий по противодействию и профилактике террористических и экстремистских проявлений в 2008-2009г.г. также не выделялись. Целевые программы по профилактике терроризма и экстремизма, в том числе в молодежной сфере, на территории города не разрабатывались, а без соответствующей программы в бюджете городского округа Стрежевой невозможно запланировать финансирование мероприятий по профилактике терроризма и экстремизма. Какие-либо мероприятия в данной сфере правоотношений в рамках реализации иных действующих долгосрочных программ также не предусматривались.
Отсутствие профилактики терроризма и экстремизма может повлечь факты проявления экстремисткой деятельности на территории городского округа, в котором проживают лица 72 национальностей и этнических групп различных вероисповеданий.
Прокурор считает, что в целях устранения нарушений действующего законодательства по профилактике терроризма и экстремизма имеется необходимость в разработке и принятии Положения об участии Администрации городского округа Стрежевой в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации их последствий на территории городского округа Стрежевой, разработки и принятии Целевой программы по профилактике терроризма и экстремизма, которые бы учитывали профилактические, в том числе пропагандистские и воспитательные меры, направленные на предупреждение террористической и экстремисткой деятельности, при этом имели финансовое обеспечение, а так же выделении финансирования программных мероприятий.
Прокурор просил суд признать незаконным бездействие МУ Администрация городской округ Стрежевой в части уклонения от проведения профилактических мероприятий, направленных на предупреждение террористических и экстремистских проявлений. Обязать МУ Администрацию городского округа Стрежевой Томской области принять меры по проведению профилактических мероприятий, направленных на предупреждение террористических и экстремистских проявлений. Установить ответчику разумный срок для совершения указанных действий - до 01.10.2010г. включительно.
В ходе рассмотрения заявления прокурор уточнил и увеличил предмет (требования) обращения.
Прокурор просит суд признать незаконным бездействие Администрации городского округа Стрежевой, выразившееся в части уклонения от проведения профилактических мероприятий, направленных на предупреждение террористических и экстремистских проявлений и мероприятий по минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма. Возложить обязанности на администрацию муниципального образования «Городской округ Стрежевой» совершить действия по проведению профилактических мероприятий, направленных на предупреждение террористических и экстремистских проявлений, а также, по минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма.
В судебном заседании заместитель прокурора г.Стрежевого Малевич Р.М. поддержал требования, по изложенным в заявлении основаниям. Дополнительно пояснил, что прокурор просит суд обязать МУ Администрацию городского округа выполнить требования закона. Конкретного перечня мероприятий по профилактике терроризма и экстремизма, по минимизации и ликвидации их последствий на законодательном уровне не предусмотрено. Администрацией не заложены финансовые средства на проведение мероприятий в этой сфере.
В судебном заседании представитель ответчика Данилова Е.А., действующая на основании доверенности, с требованиями прокурора не согласилась по основаниям, изложенным в письменном отзыве. Представитель полагает, что Администрация городского округа Стрежевой не бездействует и не уклоняется от исполнения полномочий по участию в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории городского округа, предусмотренных п.п.7.1 п.1 ст.16 ФЗ №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», выполняя их в полном объеме в пределах своей компетенции. МУ Администрация городского округа принимает участие в профилактике, минимизации и ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма. Просила отказать прокурору в удовлетворении требований.
Выслушав участников судебного заседания, суд приходит к следующим выводам.
В соответствии с п.9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009г. N2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" (далее Постановление Пленума) судам следует иметь в виду, что правильное определение ими вида судопроизводства (исковое или по делам, возникающим из публичных правоотношений), в котором подлежат защите права и свободы гражданина или организации, несогласных с решением, действием (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, зависит от характера правоотношений, из которых вытекает требование лица, обратившегося за судебной защитой, а не от избранной им формы обращения в суд (например, подача заявления в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, или подача искового заявления).
Прокурор обратился в суд с требованием признать незаконным бездействие Администрации по участию в профилактике, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории городского округа.
Согласно абз.3 п.1 Постановления Пленума к бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами).
В связи с этим, учитывая правоотношения, из которых вытекает требование прокурора, данное обращение подлежит рассмотрению в порядке главы 25 ГПК РФ.
Рассматривая требования прокурора о признании бездействия Администрации городского округа Стрежевой Томской области незаконным, суд не находит оснований для его удовлетворения.
В соответствии с п.3 ст.5 Федерального закона от 06.03.2006 N35-ФЗ «О
противодействии терроризму», органы местного самоуправления осуществляют
противодействие терроризму в пределах своих полномочий.
В силу ст.4 Федерального закона от 25.07.2002г. N114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», органы местного самоуправления участвуют в противодействии экстремистской деятельности в пределах своей компетенции.
Из пп.7.1 п.1 ст.16 Федерального закона от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», следует, что к вопросам местного значения городского округа относится, в том числе, участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах городского округа. Аналогичные положения содержатся в подп.26 п.2 ст.49 Устава городского округа Стрежевой Томской области от 11 мая 2005г. (принят решением городской Думы г. Стрежевого от 11 мая 2005г. N327).
Статьей 2 Закона Томской области от 06.04.2009 N47-03 «О профилактике
правонарушений в Томской области» указано, что правовую основу деятельности по
профилактике правонарушений в Томской области составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные нормы международного права, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, настоящий Закон и иные нормативные правовые акты Томской области. В целях противодействия экстремистской деятельности органы государственной власти Томской области и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции в приоритетном порядке осуществляют профилактические меры, в том числе воспитательные и пропагандистские, направленные на предупреждение экстремистской деятельности (ст.22 Закона).
Из приведенных положений нормативно-правовых актов следует, что органы местного самоуправления, в том числе МУ Администрация городского округа Стрежевой Томской области, принимает участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах городского округа.
На законодательном уровне не дано легальное определение минимизации и ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма. Отсутствует и четкий перечень мероприятий, которые обязан проводить орган местного самоуправления, участвуя в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации их последствий и проявлений.
В этой связи, суд считает, что в пределах предоставленных полномочий МУ Администрацией городского округа Стрежевой Томской области такая деятельность на территории городского округа проводится.
В судебном заседании установлено и подтверждено представленными письменными доказательствами, что при Администрации городского округа Стрежевой на основании Постановления от 05.05.2010г. №323 создана Антитеррористическая комиссия городского округа Стрежевой.
Согласно Постановлению Антитеррористическая комиссия выступает в качестве совещательного органа при Администрации городского округа Стрежевой, взаимодействует со службами и ведомствами городского округа Стрежевой.
Антитеррористической комиссией за период с 01.12.2004г. по 01.07.2010г.: проведено 20 заседаний, проведено 9 проверок по 55 объектам. Согласно Графикам проверок критически важных объектов и объектов с массовым пребыванием населения в рамках осуществления мероприятий по усилению антитеррористической защищенности Отделом безопасности проживания и гражданской обороны Управления городского хозяйства и безопасности проживания Администрации городского округа Стрежевой проводятся мероприятия: заседания Советов общественности при участковых пунктах милиции; работа единой дежурно-диспетчерской службы в круглосуточном режиме, фиксирующая звонки жителей городского округа Стрежевой; участие в рейдах по городу участников общественной правоохранительной деятельности, внештатных сотрудников милиции совместно с правоохранительными органами; командно-штабные учения в организациях; беседы с учащимися школ города (в том числе по вопросам профилактики, предупреждения терроризма и экстремизма); выпускаются листовки, памятки (носящие пропагандистский характер по вопросам предупреждения экстремистской, террористической деятельности).
Постановлением Администрации городского округа Стрежевой от 06.07.2010г. №472 утвержден План мероприятий по профилактике терроризма и экстремизма, а также минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории городского округа Стрежевой на 2 полугодие 2010 года».
Приведенным Постановлением утверждены отдельные мероприятия в сфере профилактики терроризма и экстремизма, формы информационно-пропагандистского обеспечения профилактики терроризма и экстремизма.
На основании Постановления Администрации городского округа Стрежевой от 11.02.2010 №107 утверждена ведомственная целевая программа на 2010г. «Совершенствование системы профилактики правонарушений и усиление охраны общественного порядка на территории городского округа Стрежевой». Исполнение мероприятий, указанных в программе, по мнению суда, направлены, в том числе, на профилактику и предупреждение терроризма и экстремизма на территории городского округа Стрежевой.
Прокурор в обращении просит суд обязать МУ Администрацию городского округа Стрежевой совершить определенные действия, однако перечень таких действий в просительной части заявления не указан.
Прокурор в описательной части заявления в качестве довода о бездействии МУ Администрации городского округа Стрежевой Томской области указывает на непринятие муниципалитетом специального нормативно-правового акта, в котором должны быть расписаны полномочия Администрации по профилактике экстремизма и терроризма, а также действия, направленные на минимизацию и (или) ликвидацию последствий их проявлений. В бюджете, по мнению прокурора, должны быть заложены финансовые средства для осуществления деятельности в данной сфере.
Данный довод и требование суд не может признать обоснованным, поскольку эти вопросы относятся к компетенции органов местного самоуправления.
Деятельность о распределении бюджетных средств муниципального образования, путем принятия бюджета и включение в него статей расходов на предупреждение, минимизацию и (или) ликвидацию последствий проявлений экстремизма и терроризма к компетенции МУ «Администрации городского округа Стрежевой» не относится.
Согласно ст.59 Устава городского округа Стрежевой Томской области от 11 мая 2005г. решение по вопросам принятия местного бюджета, внесения изменений и дополнений в местный бюджет, утверждение отчета об исполнении местного бюджета принимается Думой городского округа Стрежевой большинством (более половины) от установленной численности депутатов.
В соответствии со ст.10 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
По смыслу приведенной правовой нормы органы указанных ветвей власти самостоятельны и не могут вмешиваться в компетенцию друг друга. На этом основании суд не может обязать орган законодательной или исполнительной власти принять или дополнить какой-либо нормативный акт.
Ст.12 Конституции Российской Федерации установлен принцип самостоятельности органов местного самоуправления.
В соответствии с п.2 ст.7 Федерального закона от 6 октября 2003г.N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органам местного самоуправления предоставлено право принимать муниципальные правовые акты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Согласно ст.43 того же Закона в систему муниципальных правовых актов входят: устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования (п.1); представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено настоящим Федеральным законом (п.3).
Из данных норм следует, что суд также не вправе обязать орган местного самоуправления принять или дополнить какой-либо нормативный правовой акт, поскольку это является исключительной компетенцией органа местного самоуправления.
Данный вывод подтверждается также положениями гл.24 ГПК РФ, из которой следует, что суд рассматривает заявления, содержащие требования о признании нормативных правовых актов противоречащими Конституции Российской Федерации, федеральному закону или иному другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. При этом суд не вправе обязать соответствующий орган государственной власти принять какой-либо нормативный правовой акт.
В соответствии с абз.1 п.25 Постановления Пленума в случае, когда принятие или непринятие решения, совершение или несовершение действия в силу закона или иного нормативного правового акта отнесено к усмотрению органа или лица, решение, действие (бездействие) которых оспариваются, суд не вправе оценивать целесообразность такого решения, действия (бездействия), например при оспаривании бездействия, выразившегося в непринятии акта о награждении конкретного лица.
Доводы прокурора об отсутствии финансирования спорной сферы в судебном заседании не доказаны, при этом отсутствие в бюджете статьи расходов не является таким доказательством.
Из представленных письменных документов следует, что финансирование деятельности в сфере профилактики экстремизма и терроризма проводится.
Как обоснованно указано представителем МУ Администрации городского округа, за счет средств муниципального образования выплачивается заработная плата главному специалисту по мобилизационной работе отдела безопасности проживания и гражданской обороне УГХ Администрации городского округа Стрежевой. За счет муниципальных средств устранены последствия в виде экстремистских надписей на гаражном блоке №5 по ул.Мира, изготовлен паспорт безопасности Стрежевского школьника. Проводятся и финансируются иные профилактические мероприятия.
Прокурором иные требования в заявлении о бездействии МУ Администрация городского округа Стрежевой не сформулированы, не приведены.
В заявлении прокурора не указано, какие непосредственно действия на основании судебного решения и в соответствии с законом, должен совершить орган местного самоуправления по профилактике террористических и экстремистских проявлений, а также мероприятия по минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма.
Таким образом, суд приходит к выводу о том, что орган местного самоуправления МУ Администрация городского округа Стрежевой в соответствии с положениями нормативно-правовых актов принимает участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий их проявлений.
Руководствуясь ст.194-198, ст.ст.257-258 ГПК РФ, суд
Р Е Ш И Л:
1. Заявление прокурора г.Стрежевого Томской области, поданное в защиту прав, свобод и интересов неопределенного круга лиц к МУ Администрации городского округа Стрежевой Томской области о признании незаконным бездействия, выразившегося в уклонении от проведения профилактических мероприятий, направленных на предупреждение террористических и экстремистских проявлений и мероприятий по минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма оставить без удовлетворения.
2. Решение может быть обжаловано в кассационном порядке в Томский областной суд через Стрежевской городской суд в течение 10 дней со дня его принятия в окончательной форме.
Председательствующий: подпись Д.А. Чижиков
Решение в окончательной форме принято 29 октября 2010г.