Дело № 2-325/2011 копия
Р Е Ш Е Н И Е
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
г. Каменск-Уральский 24 февраля 2011 года
Синарский районный суд города Каменска-Уральского Свердловской области в составе:
председательствующего судьи Кузнецовой Ю.В.
при секретаре Валитовой С.Н.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Прокурора города Каменска-Уральского о признании частично недействующим нормативного акта,
У С Т А Н О В И Л:
Прокурор обратился в суд с заявлением о признании незаконными и недействующими п.п. 1.2.3 абзаца 2, п.п. 1,2,3 абзаца 4 п. 10 «Административного регламента исполнения муниципальной функции по выдаче разрешения на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства», утвержденного Постановлением Администрации города г. Каменска-Уральского от 28.06.2010 № 661.
В судебном заседании помощник прокурора Москалева А.В. заявленные требования поддержала и в их обоснование пояснила, что Прокуратурой г. Каменска-Уральского проведена проверка исполнения законодательства и соблюдения прав хозяйствующих субъектов органами местного самоуправления в сфере градостроительной деятельности, в том числе, при издании муниципальных правовых актов органами местного самоуправления, в ходе которой был изучен «Административный регламент исполнения муниципальной функции по выдаче разрешения на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства», утвержденный постановлением Администрации города Каменска-Уральского от 28.06.2010 за № 661, регулирующий вопросы, связанные с условиями и порядком выдачи разрешений на строительство объектов капитального строительства на территории МО «г. Каменск-Уральский».
При изучении п.п. 1,2,3 абзаца 2, п.п. 1,2,3 абзаца 4 п. 10 выше указанного «Административного регламента...» было установлено, что названные положения не соответствуют требованиям Федерального закона «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 г. за № 273-ФЗ, а также положениям ч.ч.7,8,9,10 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ.
Так, в соответствии с ч. 7 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ, в целях строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, застройщик направляет в уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления заявление о выдаче разрешения на строительство, к которому прилагает документы, по закрытому перечню, установленному этой частью ст. 51 Градостроительного кодекса РФ.
Согласно ч.9 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ в целях строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта индивидуального жилищного строительства, застройщик направляет в уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления заявление о выдаче разрешения на строительство, к которому прилагает документы, перечень которых установлен ч. 9 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ.
В соответствии с ч. 10 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ установленный законом (ч.ч.7 и 9 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ) перечень документов является исчерпывающим и истребование иных документов для получения разрешения на строительство не допускается.
Однако, в нарушение указанных требований Градостроительного кодекса РФ, подпунктами 1,2,3 абзаца 2, (устанавливающими перечень документов, представляемых застройщиком в уполномоченный орган для получения разрешения на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства) и подпунктами 1,2,3 абзаца 4 (устанавливающими перечень документов, представляемых застройщиком для получения разрешения на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов индивидуального жилищного строительства) пункта 10 «Административного регламента исполнения муниципальной функции по выдаче разрешения на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства», утвержденного Постановлением Администрации города от 28.06.2010 № 661, предусмотрено обязательное предоставление иных документов, не установленных федеральным законодательством (ч.ч. 7-9 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ), а именно, документов, удостоверяющих личность заявителя (заявителей), являющегося физическим лицом, либо личность представителя физического или юридического лица, свидетельства о государственной регистрации юридического лица (для юридических лиц), документов, удостоверяющих права (полномочия) представителей физического или юридического лица, если с заявлением обращается представитель заявителя (заявителей).
Таким образом, положения подпунктов 1,2,3 абзаца 2, п.п.1,2,3 абзаца 4 пункта 10 «Административного регламента исполнения муниципальной функции по выдаче разрешения на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства», утвержденного постановлением Администрации г. Каменска-Уральского от 28.06.2010 г. № 661 противоречат требованиям действующего федерального законодательства, необоснованно устанавливая дополнительные обременительные требования при выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, что в соответствии с п. «а» ч. 4 «Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных актов», утвержденных Постановлением Правительства РФ за № 96 от 26.02.2010 г. является коррупциогенным фактором и выражается в «наличии завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права».
Учитывая изложенное, прокурор считает, что подпункты 1,2,3 абзаца 2, п.п. 1,2,3 абзаца 4 пункта 10 «Административного регламента исполнения муниципальной функции по выдаче разрешения по выдаче разрешения на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства», утвержденного постановлением Администрации г. Каменска-Уральского от 28.06.2010 г. № 661 являются незаконными и не подлежат использованию, как противоречащие требованиям ч.ч.7,8,9,10 ст. 51 Градостроительного Кодекса РФ, в нарушение требований Федерального закона за № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 г., содержащие коррупциогенный фактор, связанный с установлением дополнительных обременительных требований при выдаче разрешений на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства.
Представитель Администрации города Каменска-Уральского Иванова Е.С., действующая на основании доверенности № 1690 от 28.05.2009 года, с заявленными требованиями не согласилась. В обоснование своей позиции она указала, что нормы частей 7 и 9 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ действительно не содержат в числе документов, прилагаемых к заявлению о выдаче разрешения на строительство, документов, перечисленных в опротестованных нормах Административного регламента, однако, вывод прокурора о том, что истребование названных документов незаконно, основан на слишком упрощенном, буквальном толковании статьи 51 Градостроительного кодекса РФ без учета ее норм в системе действующего законодательства и общих положений Гражданского кодекса РФ о право- и дееспособности физических и юридических лиц.
Статья 51 Градостроительного кодекса РФ не допускает истребования иных документов, необходимых для принятия решения по существу заявления, то есть для формирования вывода о возможности в конкретном случае осуществить строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт.
Однако, до принятия решения по существу заявления муниципальному служащему, к должностным обязанностям которого отнесена экспертиза документов, необходимо установить исходит ли волеизъявление на получение разрешения на строительство именно от правообладателя земельного участка, на котором будет осуществляться строительство (или на котором находится объект, подлежащий реконструкции или капитальному строительству).
Установить, что волеизъявление на получение разрешение исходит именно от лица, указанного в заявлении, возможно только путем ознакомления с документами, удостоверяющими личность. Установить наличие правоспособности юридического лица возможно путем ознакомления со свидетельством о его государственной регистрации. Установить наличие полномочий у физического лица, подписавшего заявление от имени юридического или другого физического лица, возможно только путем ознакомления с документами, удостоверяющими права (полномочия) данного представителя.
Без установления надлежаще выраженного волеизъявления конкретного субъекта права (физического или юридического лица) на предоставление ему соответствующей муниципальной услуги последующие административные действия невозможны.
Таким образом, включение в текст Административного регламента опротестованных норм не образует коррупциогенный фактор «наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права».
В соответствии с подпунктом «а» пункта 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96. под коррупциогенным фактором «наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права» понимается установление в нормативном правовом акте неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям.
Требования о представлении документов, указанных в подпунктах 1 - 3 абзаца второго, подпунктах 1 - 3 абзаца четвертого пункта 10 Административного регламента не являются неопределенными, трудновыполнимыми или обременительными, следовательно, не могут быть признанными противоречащими закону.
Кроме того, Постановление главы города г. Каменска-Уральского от 28.06.2010 № 661 17.02.2011 года признано утратившим силу, поэтому в силу данного обстоятельства применяться не будет.
Выслушав объяснения участников судебного разбирательства, изучив письменные доказательства в материалах гражданского дела, суд считает необходимым заявление прокурора удовлетворить по следующим ниже основаниям.
Как следует из объяснений сторон и представленных в дело письменных доказательств 28.06.2010 года за номером 661 было издано Постановление Администрации города г. Каменска-Уральского «Об утверждении Административного регламента исполнения муниципальной функции по выдаче разрешения на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства». 17.02.2011 года постановлением Администрации г. Каменска-Уральского № 197 выше указанное постановление с Регламентом к нему было признано утратившим силу.
То, что Постановление Администрации города г. Каменска-Уральского «Об утверждении Административного регламента исполнения муниципальной функции по выдаче разрешения на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства» являлось нормативным правовым актом, никем из участников судебного разбирательства не оспорено.
Положения пункта 1 части первой статьи 134 и статьи 220 во взаимосвязи со статьей 253 ГПК Российской Федерации по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего гражданского процессуального регулирования предполагают, что суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта, признанного по решению органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявшего данный нормативный правовой акт, утратившим силу после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами. В этой связи, несмотря на признание Администрацией города Каменска-Уральского оспариваемого Постановления утратившим силу, производство по делу прекращению не подлежит, т.к. оно было возбуждено до признания нормативного акта утратившим силу и в процессе судебного разбирательства были установлены нарушения оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод неопределенного круга лиц, гарантированных Конституцией РФ, законами и иными нормативными правовыми актами.
Пункт 2 ст. 1 Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (далее - Закон об антикоррупционной экспертизе) определил, что к коррупциогенным факторам относятся положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов):
а) устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил;
б) содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, тем самым создающие условия для проявления коррупции.
состав коррупциогенных факторов, устанавливающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, был определен Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. Постановлением Правительства России от 26 февраля 2010 г. N 96).
К таким факторам относится:
а) широта дискреционных полномочий;
б) определение компетенции по формуле "вправе";
в) выборочное изменение объема прав;
г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества;
д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции;
е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий;
ж) отсутствие или неполнота административных процедур;
з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур.
Многое из сказанного касается и установления неопределенных, трудновыполнимых и (или) обременительных требований к гражданам.
Упомянутой Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов также выделены факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям. Такими факторами являются:
а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;
б) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;
в) юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.
Части 7 и 9 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации содержат исчерпывающий перечень документов, предоставляемых в орган местного самоуправления для выдачи разрешения на строительство:
правоустанавливающие документы на земельный участок, градостроительный план земельного участка; схему планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения для получения разрешения на строительство по объектам индивидуального жилищного строительства;
правоустанавливающие документы на земельный участок, градостроительный план земельного участка, материалы, содержащиеся в проектной документации, положительное заключение государственной экспертизы проектной документации, положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации, разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции, согласие всех правообладателей объекта капитального строительства в случае реконструкции такого объекта для получения разрешения на строительство по объектам капитального строительства.
В соответствии с ч. 10 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации запрещается требовать иные документы для получения разрешения на строительство.
Постановление Администрации города г. Каменска-Уральского «Об утверждении Административного регламента исполнения муниципальной функции по выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства» в пункте 10 повторяет перечни документов, прилагаемых к заявлению о выдаче разрешения на строительство, установленные ч.7 и 9 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ. При этом в 1 - 3 абзаца второго, подпунктах 1 - 3 абзаца четвертого пункта 10 оно требует об обращающихся в ОМС «Комитет по архитектуре и градостроительству города Каменска-Уральского» предоставления документов, удостоверяющих личность заявителя (заявителей), являющегося физическим лицом, либо личность представителя физического или юридического лица, свидетельства о государственной регистрации юридического лица (для юридических лиц), документов, удостоверяющих права (полномочия) представителей физического или юридического лица, если с заявлением обращается представитель заявителя (заявителей), то есть требует иные документы для получения разрешения на строительство, сверх установленных ч. 7 и 9 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ, что прямо противоречит действующему закону.
Указанная чрезмерная свобода нормотворчества привела к наличию в оспариваемом постановлении завышенных требований предъявляемых к лицам для реализации принадлежащего им права.
Таким образом, суд признает обоснованными доводы прокурора о том, что оспариваемый нормативный правовой акт органа местного самоуправления содержит коррупциогенный фактор, заключающийся в установлении обременительных требований к гражданам и организациям.
Рядовой гражданин не знает своих прав и подчас знать их не хочет. Единственное, что его волнует - скорейшее решение вопроса без траты дополнительных временных ресурсов и соприкосновения со сложными для понимания законами, требованиями и движениями. С учетом размытых полномочий органов власти, отсутствия правовой грамотности населения, рядовой гражданин подчас считает, что его "загнали в угол", и он всячески будет стремиться к решению своих вопросов любым доступным способом, в том числе и незаконным. В свою очередь, недобросовестный чиновник может предложить такому гражданину быстрый, но не совсем законный выход из сложившейся ситуации. К сожалению, многие граждане пользуются такими "услугами".
В рассматриваемом случае в силу п. 11 Административного Регламента непредоставление заявителем всех документов, предусмотренных пунктом 10 Регламента, является основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство. То есть, при отсутствии у заявителя в приложении к заявлению о выдаче разрешения на строительство из всего необходимого перечня документов только копий документов, удостоверяющих личность заявителя, представителя физического или юридического лица, свидетельства о государственной регистрации юридического лица, документов, удостоверяющих права (полномочия) представителей, согласно оспариваемому постановлению ему может быть отказано в выдаче разрешения на строительство, что повлечет необходимость повторного обращения за той же муниципальной услугой, временные и материальные затраты заявителей, что не может быть признано необременительным.
Ссылки представителя Администрации города на то, что без установления надлежаще выраженного волеизъявления конкретного субъекта права (физического или юридического лица) на предоставление ему соответствующей муниципальной услуги последующие административные действия невозможны и поэтому включение в текст Административного Регламента опротестованных норм не образует коррупциогенный фактор «наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права», суд считает нелогичными, необоснованными и потому во внимание не принимает.
Пунктом 14.1 Регламента установлена административная процедура приема и регистрации заявления о выдаче разрешения на строительство и прилагаемых к нему документов. Согласно этой процедуре прием заявлений осуществляют те же специалисты Комитета, которые проводят экспертизу представленных документов и вправе оформлять отказы в выдаче разрешения на строительство. При этом Специалист Комитета при приеме устанавливает личность заявителя, его полномочия. Анализ указанных норм Регламента позволяет заключить, что после установления личности заявителя и его полномочий надлежаще выраженное волеизъявление конкретного субъекта права (физического или юридического лица) на предоставление ему соответствующей муниципальной услуги становится более чем ясным Специалисту комитета и позволяет и без наличия копий документов о личности заявителя и его полномочиях принимать решение о необходимости выдачи разрешения на строительство по документам, касающимся самого строительства.
На основании выше изложенного, осуществив проверку справедливости выводов антикоррупционной экспертизы, проведенной прокурором, при том, что досудебное обоснованное требование прокурора об изменении нормативного правового акта было оставлено Администрацией города Каменска-Уральского без должного внимания, суд считает необходимым заявление прокурора города удовлетворить и признать незаконными и недействующими с момента принятия положения и.и. 1,2,3 абзаца 2, п.п. 1,2,3 абзаца 4 пункта 10 «Административного регламента исполнения муниципальной функции по выдаче разрешения на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства», утвержденного постановлением Администрации г. Каменска-Уральского от 28.06.2010 г. № 661.
Руководствуясь ст. 194-199 ГПК РФ суд,
Р Е Ш И Л:
Исковые требования прокурора города Каменска-Уральского удовлетворить.
Признать незаконными и недействующими с момента издания положения п.п. 1,2,3 абзаца 2, п.п. 1,2,3 абзаца 4 пункта 10 «Административного регламента исполнения муниципальной функции по выдаче разрешения на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства», утвержденного постановлением Администрации города Каменска-Уральского от 28.06.2010 г. № 661.
Решение может быть обжаловано в Свердловский областной суд в течение 10 дней со дня его принятия судом в окончательной форме путем подачи кассационной жалобы через Синарский районный суд.
Судья: подпись
Решение изготовлено в окончательной форме 31.03.2011 года.
Копия верна. Судья Ю.В. Кузнецова
Секретарь Т.В. Меньшикова