Р Е Ш Е Н И Е
именем Российской Федерации
г. Шатура Московской области
резолютивная часть решения вынесена и оглашена 8 июля 2010 года
мотивированное решение изготовлено 13 июля 2010 года
Шатурский городской суд Московской области в составе:
председательствующего судьи Давыдовой Ю.С.,
с участием помощника Шатурского городского прокурора Кулешовой О.Ю.,
при секретаре судебного заседания Волковой О.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании заявление администрации городского поселения Шатура к администрации Шатурского муниципального района Московской области об оспаривании Соглашения о передаче отдельных полномочий по решению вопросов местного значения
у с т а н о в и л:
Администрация городского поселения Шатура обратилась в суд с заявлением к администрации Шатурского муниципального района Московской области о признании незаконным Соглашения № 8-17-67/09 от 23.11.2009 года о передаче органам местного самоуправления Шатурского муниципального района Московской области отдельных полномочий по решению вопросов местного значения городского поселения Шатура Шатурского муниципального района Московской области, ссылаясь на следующее.
23.11.2009 года между муниципальным образованием городское поселение Шатура Шатурского муниципального района Московской области и муниципальным образованием Шатурский муниципальный район Московской области было заключено Соглашение № 8-17-67/09 о передаче органам местного самоуправления Шатурского муниципального района Московской области отдельных полномочий по решению вопросов местного значения городского поселения Шатура Шатурского муниципального района Московской области сроком действия до 31 декабря 2010 года, утвержденное решением Совета депутатов Шатурского муниципального района № 12/2 от 25.11.2009 года и решением Совета депутатов городского поселения Шатура № 5/38 от 27.11.2009 года.
Указанным соглашением не предусмотрен порядок прекращения его действия в том числе, досрочного; не предусмотрен порядок определения ежегодного объема межбюджетных трансфертов, необходимых для передаваемых полномочий; не предусмотрены финансовые санкции за неисполнение соглашения, а так же нормы и порядок финансового и общего контроля со стороны городского поселения за полнотой и правильностью исполнения переданных району полномочий, что, по мнению заявителя, является существенным нарушением положений Бюджетного Кодекса РФ. Соглашением переданы полномочия по решению не отдельных, а фактически всех вопросов местного значения. Принятым Соглашением затрагивается бюджет городского поселения Шатура и ущемляются интересы населения городского поселения Шатура, оно не было опубликовано в печатном издании. Администрация района препятствует финансовому контролю со стороны администрации городского поселения Шатура за перечислением субвенций под исполнение переданных полномочий. В добровольном порядке внести в Соглашение изменения либо расторгнуть его, Глава Шатурского муниципального района не желает. Считая, что заключенное Соглашение не соответствует положениям Федерального Закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», просит признать его незаконным.
В судебном заседании Глава городского поселения Шатура Ларионов В.Г., а так же представители заявителя по доверенности Денисов М.В., Парвицкий С.А., поддержали заявленные требования по доводам, содержащимся в заявлении. Просят удовлетворить заявленные требования.
Представители администрации Шатурского муниципального района Московской области по доверенности Сумина И.В., Иванова Н.А., Лаврентьева Ю.В. считая, что оспариваемое соглашение не противоречит действующему законодательству, возражали против удовлетворения заявленных требований, по доводам, содержащимся в письменном и приобщенном к материалам дела отзыве.
Прокурор в своем заключении, полагая, что оспариваемое соглашение заключено в установленном законом порядке и не противоречит действующему законодательству просит отказать в удовлетворении заявленных требований.
Исследовав материалы дела, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле заключение прокурора, суд приходит к следующему.
Частью 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", поименованы вопросы местного значения поселения, а ч.1 ст. 15 Закона вопросы местного значения муниципального района.
Согласно ч.4 ст. 15 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема указанных в настоящей части межбюджетных трансфертов, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.
По смыслу ч.3 ст. 34 Закона орган, уполномоченный заключать соглашения определяется уставом муниципального образования, которым может быть как представительный орган, так и глава муниципального образования или местная администрация.
Частью 4 ст. 11 Устава городского поселения Шатура предусмотрено право органа местного самоуправления городского поселения Шатура заключать соглашения с органом местного самоуправления Шатурского муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета городского поселения Шатура в бюджет муниципального района л.д. 16).
23 ноября 2009 года между городским поселением Шатура Шатурского муниципального района в лице главы городского поселения Филимонова А.В. и Шатурским муниципальным районом в лице главы Шатурского муниципального района Келлера А.Д. заключено Соглашение № 8-17-67/09 сроком действия до 31 декабря 2010 года, согласно п.1.2. которого часть поселенческих полномочий в сфере формирования и исполнения бюджета, организации мероприятий с распоряжением имущества, коммунального хозяйства, строительства, гражданской обороны, вопросов землепользования и застройки, содержания аварийно-спасательных служб, предоставления услуг транспорта, связи, общественного питания, торговли, бытового обслуживания, организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения, содействия развития сельскохозяйственного производства и малого предпринимательства, работы детьми и молодежью передано району.
Указанное соглашение утверждено решениями советов депутатов Шатурского муниципального района и городского поселения Шатура № 12/2 от 25.11.2009 года и № 5/38 от 27.11.2009 года соответственно.
Таким образом, Соглашение подписано и утверждено уполномоченным органом, предусмотренным положениями ч.3 ст. 34 Закона.
Пунктом п.5.1. Соглашения предусмотрено, что субвенции, необходимые для осуществления передаваемых полномочий, предоставляются из бюджета поселения в бюджет муниципального района и предусматриваются в соответствующем решении представительного органа местного самоуправления о бюджете поселения.
Пунктом 3.1. Соглашения установлено, что поселение перечисляет району в виде субвенций из бюджета поселения в размере 62313 тыс.рублей ежемесячно равными частями. Данная сумма подлежит корректировке путем утверждения соответствующего решения о внесении изменений в решение о бюджете представительным органами.
Бюджет городского поселения Шатура на 2010 год был принят и утвержден решением Совета депутатов № 3/38 от 27.11.2009 года, опубликованном и обнародованном в газете «Ленинская Шатура» от 05 декабря 2009 года (спецвыпуск). В нем же (приложение 8) были предусмотрены субвенции бюджету Шатурского муниципального района на финансирование расходов, связанных с передачей органами местного самоуправления Шатурского муниципального района осуществления части полномочий органов местного самоуправления городского поселения Шатура по решению вопросов местного значения городского поселения Шатура на 2010 год на сумму 62313 тыс.рублей.
Дополнительным соглашением от 27 ноября 2009 года пункт 1.2. Соглашения дополнен п.16 вопросом по созданию условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры.
Указанное допсоглашение, оформленное в письменном виде, подписанное главами поселения и района, совершено в соответствии с положениями п. 9.3. Соглашения, предусматривающего, что все изменения и дополнения вносятся по взаимному согласию сторон, оформляются дополнительными соглашениями в письменной форме, подписанными уполномоченными представителями сторон и являются неотъемлемой частью Соглашения.
Доводы заявителей о том, что указанное дополнительное соглашение главами района и поселения не подписывалось, суд находит несостоятельными.
Судом установлено, что в связи с принятием сторонами Дополнительного соглашения от 27 ноября 2009 года, сумма финансовых средств в виде субвенций, указанная в п. 3.1. Соглашения в размере 62313 тыс.рублей была откорректирована до 81399 тыс.рублей и решением Совета депутатов городского поселения Шатура № 3/42 от 02 марта 2010 года (приложение 3,10) в решение Совета депутатов городского поселения Шатура № 3/38 от 27.11.2009 года «О бюджете городского поселения Шатура на 2010 год» были внесены соответствующие изменения.
Решение Совета депутатов городского поселения Шатура № 3/42 от 02 марта 2010 года «О внесении изменений и дополнений в решение Совета депутатов городского поселения Шатура от 27.11.2009 года № 3/38 от 27.11.2009 года «О бюджете городского поселения Шатура на 2010 год» было опубликовано и обнародовано в газете «Ленинская Шатура» от 5 марта 2010 года (спецвыпуск).
Пунктом 5.2. Соглашения предусмотрено, что порядок определения объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий определяется в соответствии с методикой расчета, устанавливаемой сторонами дополнительным соглашением.
Таким приложением к Соглашению является представленный сторонами Объем финансовых средств (субвенций) предоставляемых в 2010 году на осуществление передаваемой части полномочий городского поселения Шатура размер которого составляет 81399 тыс.рублей. В нем же предусмотрен расчет субвенций по соответствующим методикам.
Из объяснений представителя администрации Шатурского муниципального района Ивановой Н.А. судом установлено, что расчет субвенций осуществлялся в соответствии с Методикой определения прогноза налогового потенциала, расчетных налоговых и неналоговых доходов, доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности бюджетов городских округов и поселений Московской области и расчетных показателей общей стоимости предоставления муниципальных услуг, оказываемых за счет средств бюджетов поселений и городских округов Московской области по вопросам местного значения, относящимся к полномочиям поселений на 2010 год, являющейся приложением к Закону Московской области от 10 ноября 2009 г. N 129/2009-ОЗ «О бюджете Московской области на 2010 год».
Согласно ст. 173 БК РФ прогноз социально-экономического развития поселения может разрабатываться местной администрацией муниципального района в соответствии с соглашением между местной администрацией поселения и местной администрацией муниципального района.
Таким образом, размер (объем) субвенций указанный в соглашении предусмотрен в решениях Совета депутатов городского поселения Шатура «О бюджете на 2010 год», а порядок их определения осуществлен в соответствии с Методикой, являющейся приложением 8 к Закону МО N 129/2009-ОЗ «О бюджете Московской области на 2010 год», и отражен в Объеме финансовых средств (субвенций) предоставляемых в 2010 году на осуществление передаваемой части полномочий городского поселения Шатура, являющемся приложением к Соглашению.
При таких обстоятельствах, доводы заявителя об отсутствии в Соглашении порядка определения объема субвенций, необходимых для осуществления переданных полномочий, суд находит необоснованными.
Доводы заявителя о том, что в Соглашении не предусмотрен объем межбюджетных трансфертов, суд так же находит не основанными на законе, поскольку на момент заключения Соглашения - 23.11.2009 года, часть 4 статьи 15 Закона содержала понятие «субвенций», в которую Федеральным законом № 283 от 28 ноября 2009 года внесены изменения, согласно которых слово "субвенций" заменено словами "межбюджетных трансфертов".
Доводы заявителя о препятствовании осуществления финансового контроля исполнения переданных полномочий не нашли своего подтверждения в ходе рассмотрения спора и опровергаются имеющейся в материалах дела перепиской.
Статьей 2 Соглашения определено, что район осуществляет переданные в соответствии с п. 1.2. настоящего Соглашения полномочия поселения в течение 2010 года.
Пунктом 9.1. ст. 9 Соглашения предусмотрено, что соглашение вступает в силу с момента его подписания уполномоченными представителями сторон, но не ранее его утверждения решениями представительными органами муниципального района и поселения и действует до 31 декабря 2010 года.
Таким образом, момент вступления Соглашения в действие сторонами определен и предусмотрен срок его действия.
Порядок расторжения, в том числе и досрочного в оспариваемом соглашении предусмотрен пунктом 6.1. согласно которого соглашение может быть прекращено досрочно по соглашению сторон после утверждения соглашения о расторжении решениями советов депутатов муниципального района и поселения.
Таким образом, стороны пришли к соглашению о расторжении заключенного между ними соглашения на взаимной основе. Часть 4 ст. 15 Закона не содержит императивной нормы расторжения соглашения в одностороннем порядке, поскольку передача полномочий тесно связана с принятием решений представительных органов поселения и района о бюджетах, а также с законодательным регулированием расходования бюджетных средств.
Часть 4 ст. 15 Закона и ч.4 ст. 11 Устава городского поселения Шатура предусматривают право передачи поселением району части своих полномочий по решению вопросов местного значения. Следовательно, недопустимо передавать все полномочия. Соглашением между районом и поселением разрешены полномочия по решению вопросов, находящихся в сфере их однородных по содержанию функций и направлений деятельности. Из 34-ех вопросов местного значения поселением переданы району полномочия по решению 16-ти вопросов. При этом прямых запретов на виды и объемы передаваемых полномочий Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не содержит.
Оспариваемое соглашение по своему характеру представляет собой публично-правовой нормативный договор, предметом которого являются властные полномочия и связанные с ними административные права и обязанности публичных органов. В отличие от нормативного акта, который является актом одностороннего волеизъявления, оспариваемое заявителем Соглашение заключает в себе элемент добровольности в принятии на себя сторонами обязанности следовать установленным правовым нормам. Отношения по поводу передачи полномочий, носят публично-правовой характер, а отношения по поводу предоставления субвенций являются бюджетными, поскольку субвенции (межбюджетные трансферты) понимаются как средства, предоставляемые бюджету на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов передаваемых публичных функций (ст. 6 БК РФ).
Оспариваемое соглашение о передаче отдельных полномочий нормативно по своей природе и соотносимо с нормативным актом, а не с гражданским договором. Неисполнение обязанностей по соглашению о передаче полномочий равносильно неисполнению полномочий, установленных законом или иным нормативным правовым актом. Соответственно и отношения по поводу передачи полномочий, и отношения по поводу предоставления субвенций не имеют общего с гражданско-правовыми обязательствами. Ответственностью в этой сфере может служить финансовая мера воздействия, её вид и размер может устанавливаться нормативными правовыми актами, а не межмуниципальным соглашением.
Статья 283 Бюджетного кодекса РФ называет действия, которые рассматриваются как нарушение бюджетного законодательства, среди которых неперечисление, неполное перечисление или несвоевременное перечисление бюджетных средств получателем бюджетных средств. В статье 284 БК РФ установлены применяемые за нарушения бюджетного законодательства меры принуждения и органы, их применяющие. Среди таких мер нет пени за несвоевременное неперечисление субвенций, равно как и нет норм, уполномочивающих органы местного самоуправления, устанавливать меры ответственности из числа названных в Бюджетном кодексе РФ за указанные в кодексе или иные нарушения бюджетного законодательства.
Тот факт, что часть 4 ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» предоставляет органам местного самоуправления правомочия по установлению финансовых санкций, а оспариваемое соглашение, таких санкций не содержит, не может служить основанием для признания заключенного соглашения незаконным, поскольку сам Закон не может противоречить Бюджетному кодексу РФ.
При таких обстоятельствах, доводы заявителя о том, что оспариваемым соглашением не предусмотрены финансовые санкции за неисполнение либо ненадлежащее исполнение принятых на себя обязательств, суд находит необоснованными.
Таким образом, оспариваемое заявителем Соглашение заключено на взаимной основе уполномоченными органами на определенный срок в соответствии с требованиями действующего законодательства. В нем, в письменной форме достигнуто соглашение по всем условиям, названным в ч.4 ст. 15 Закона, как существенным и необходимым для него. Избрание нового главы поселения и Совета депутатов городского поселения Шатура не может служить основанием для признания оспариваемого соглашения противоречащим закону.
Признавая, что оспариваемое Соглашение не противоречит действующему законодательству, руководствуясь ст. ст. 194-198, 253 ГПК РФ, суд
р е ш и л:
В удовлетворении заявления администрации городского поселения Шатура Шатурского муниципального района Московской области о признании незаконным Соглашения № 8-17-67/09 от 23.11.2009 года о передаче органам местного самоуправления Шатурского муниципального района Московской области отдельных полномочий по решению вопросов местного значения городского поселения Шатура Шатурского муниципального района Московской области - отказать.
Решение может быть обжаловано в Московский областной суд через Шатурский городской суд в течение 10-ти дней со дня его изготовления в окончательном виде.
Судья Ю.С.Давыдова