Дело №2-1412/10
Р Е Ш Е Н И Е
именем Российской Федерации
15 октября 2010 года г. Шатура Московской области
Шатурский городской суд Московской области в составе:
председательствующего судьи Хавановой Т.Ю.,
с участием помощника Шатурского городского прокурора Рысенковой С.Н.,
при секретаре Гришиной Е.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Еремеева А.С. об оспаривании отдельных положений Устава городского поселения Шатура Шатурского муниципального района Московской области и решения Совета депутатов городского поселения Шатура,
у с т а н о в и л:
Еремеев А.С. обратился в суд с указанным заявлением по следующим основаниям.
Согласно пункту 2 ст. 27 Устава городского поселения Шатура Шатурского муниципального района Московской области заседание Совета депутатов городского поселения Шатура является правомочным, если на нем присутствует более половины от установленной численности депутатов Совета депутатов городского поселения Шатура. Решением Совета депутатов городского поселения Шатура от 24.06.2008 года № 8/25 статья 26 Устава дополнена пунктом 4.1, в силу которого заседание Совета депутатов городского поселения Шатура считается правомочным, если на нем присутствуют 50 процентов от числа избранных депутатов. В связи с принятием указанного решения норма, установленная ч. 2 ст. 27 Устава отменена либо изменена не была, что повлекло противоречие указанных положений Устава и создало неопределенность по вопросу правомочности заседания представительного органа, чем нарушена п. 1.1. ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», устанавливающая, что правомочность заседания представительного органа определяется Уставом муниципального образования. Поскольку заявитель является депутатом Совета депутатов городского поселения Шатура Шатурского муниципального района Московской области, неопределенность правил о правомочности заседания Совета депутатов городского поселения Шатура нарушает его право на местное самоуправление путем участия в принятии легитимных решений представительного органа местного самоуправления. Просит признать недействующим с момента принятия п. 4.1 ст. 26 Устава городского поселения Шатура и абзац первый пункта 10 приложения к Решению Совета депутатов городского поселения Шатура от 24.06.2008 года № 8/25 «О внесении изменений и дополнений в Устав городского поселения Шатура» и обязать Совет депутатов городского поселения Шатура привести нормы Устава в соответствии с законом.
Определением суда от 03.06.2010 года в качестве заинтересованного лица к участию в деле привлечена администрация городского поселения Шатура Шатурского муниципального района Московской области.
В судебное заседание заявитель Еремеев А.С. не явился, его представитель Патук О.Л. уточнил заявленные требования, дополнительно к изложенному ранее указывая следующее. Согласно позиции Конституционного суда РФ из конституционного принципа равенства, вытекает требование определённости, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределённость содержания законодательного регулирования, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведёт к произволу, а значит, к нарушению принципов равенства и верховенства закона. Норма права должна быть сформулирована чётко и недвусмысленно и исключать для правоприменителя возможность произвольного выбора, подлежащей применению в каждом конкретном случае нормы из конкурирующих. Пунктом 25 Постановления Пленума Верховного суда от 29.11.2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» предусмотрено, если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, он признается недействующим полностью или в части. Кроме этого выявленное противоречие указанных норм Устава представляет собой коллизию общей и специальной нормы, в связи с чем в соответствии с Определением Конституционного суда от 05.10.2000 г. № 199-О приоритет над общей нормой п. 4.1 ст. 26 Устава городского поселения Шатура имеет специальная норма п. 2 ст. 27 Устава. Согласно п. 2 ст. 43 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и пунктам 2, 6 ст. 35 Устава городского поселения Шатура устав муниципального образования является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, иные муниципальные правовые акты не должны противоречить Уставу. При таких обстоятельствах, внесение дополнений предусмотренных абзацем первым пункта 10 приложения к решению Совета депутатов городского поселения Шатура Шатурского муниципального района Московской области от 24.06.2008 года № 8/25 «О внесении изменений и дополнений в Устав городского поселения Шатура» как противоречащих п. 2 ст. 27 Устава без одновременного внесения изменений или отмены положений п. 2 ст. 27 Устава противоречит указанным нормам и является нарушением порядка принятия решений о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования. Согласно п. 17 указанного выше Постановления Пленума Верховного суда РФ, если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств дела, в том числе содержания оспариваемого акта. Возможность принятия на основании п. 4.1 ст. 26 Устава нелегитимных с точки зрения п. 2 ст. 27 Устава нормативных правовых актов Совета депутатов городского поселения Шатура и их последующее признание недействующими, нарушает права заявителя как жителя городского поселения Шатура, на которого распространяется юрисдикция актов, принимаемых Советом депутатов городского поселения Шатура. Просит суд признать недействующим с момента вынесения решения суда предложение первое п. 4.1 ст. 26 Устава городского поселения Шатура Шатурского муниципального района Московской области и абзац первый пункта 10 приложения к решению Совета депутатов городского поселения Шатура Шатурского муниципального района Московской области от 24.06.2008 года № 8/25 «О внесении изменений и дополнений в Устав городского поселения Шатура» со слов «Заседание Совета депутатов. ..» до слов «от числа избранных депутатов» включительно.
Представитель заинтересованных лиц Совета депутатов городского поселения Шатура и администрации городского поселения Шатура Денисов М.В. просит отказать в удовлетворении заявленных требований, указывая следующее. Права Еремеева А.С. как депутата не могут быть нарушены оспариваемыми актами. Согласно ст. 17 Конституции РФ осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Обращение в суд с рассматриваемым заявлением являемся методом ведения политической борьбы, и это злоупотребление правом, предоставленным законом. Депутаты должны решать вопросы в Совете депутатов и принимать необходимые решения путем осуществления депутатской деятельности. Оспариваемое решение Совета депутатов принималось в том числе и депутатом Еремеевым. Да, Совет депутатов просмотрел и не внес одновременно изменения в 27 статью Устава, не отменил ее. Но данное решение было принято в соответствие с п. 1.1 ст. 35 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», на который заявитель и ссылается. Все действия заявителя направлены на то, чтобы парализовать деятельность Совета депутатов городского поселения Шатура. Оспаривается не только Устав городского поселения Шатура, но и решение Совета депутатов «О внесении изменений и дополнений в Устав городского поселения Шатура» от 24.06.2008 года. Решение совета депутатов – это более поздний акт, поэтому он имеет большую юридическую силу. В данном случае п. 4.1 ст. 26 Устава имеет приоритет перед п. 2 ст. 27. Никаких противоречий нет. Более поздний нормативный правовой акт имею большую юридическую силу.
Прокурор в своем заключении полагает необходимым заявление Еремеева А.С. удовлетворить в полном объеме.
Исследовав материалы дела, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, суд приходит к следующему.
Согласно п. 1 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Уставом муниципального образования определяется правомочность заседания представительного органа муниципального образования. Заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов.
Пунктом 2 ст. 27 Устава городского поселения Шатура Шатурского муниципального района Московской области определено, что заседание Совета депутатов городского поселения Шатура считается правомочным, если на нем присутствует более половины от установленного числа депутатов Совета депутатов городского поселения Шатура.
Указанная норма Устава действует до настоящего времени.
Решением Совета депутатов городского поселения Шатура от 24.06.2008 года №8/25 «О внесении изменений и дополнений в Устав городского поселении Шатура» статья 26 Устава городского поселения Шатура дополнена пунктом 4.1 следующего содержания: «Заседание Совета депутатов городского поселения Шатура считается правомочным, если на нем присутствуют 50 процентов от числа избранных депутатов».
Правило о порядке определения правомочности заседания представительного органа местного самоуправления, установленное п. 2 ст. 27 Устава, при этом отменено либо изменено не было.
Наличие в действующей редакции Устава положений п. 4.1 ст. 26 и п. 2 ст. 27, имеющих одинаковую юридическую силу, устанавливающих различные правила в отношении одного вопроса о правомочности заседания Совета депутатов городского поселения Шатура, изданных одним органом в разное время, указывает о наличии их внутренней коллизии (противоречии друг другу), вызванной принятием оспариваемого решения.
Доводы представителя заинтересованных лиц, что по общему правовому толкованию в случае издания одним правотворческим органом в различное время актов по одному вопросу преимущество имеет более поздний акт, который, установив новые нормы, отменяет ранее существовавшие нормы по этому же предмету правового регулирования вне зависимости от наличия либо отсутствия в нем прямого указания на утрату силы предыдущим актом, являются не относимыми, поскольку указанные выше нормы (п. 4.1 ст. 26 и п. 2 ст. 27), вступившие в противоречие, содержатся в одном и том же нормативном правовом акте – Уставе городского поселения Шатура, и обе являются действующими.
Согласно пункту 17 Постановления Пленума Верховного суда РФ от 29.11.2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности:
полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы;
форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты;
предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.
Действительно оспариваемые нормы, как указывает представитель заинтересованных лиц, приняты уполномоченным представительным органом местного самоуправления - Советом депутатов городского поселения Шатура, в установленной законом форме решения, с соблюдением правил относительно вынесения вопроса об изменении Устава на публичные слушания, организации и проведения указанных слушаний, опубликования результатов публичных слушаний и принятого решения о внесении изменений и дополнений в Устав, регистрации указанного решения.
Вместе с тем перечень требований, относящихся к порядку принятия нормативного правового акта, указанный выше (п. 17 постановления Пленума Верховного суда РФ от 29.11.2007 г. № 48) не является исчерпывающим.
К указанным требованиям относятся и правомочность органа, принявшего решение в каждом конкретном случае, вопросы процедуры принятия решения (наличие либо отсутствие необходимого кворума), соблюдения регламента коллегиального органа, подписания акта и др.
В правотворческих функциях местного самоуправления выражаются его сущность, предназначение, она предполагает разработку содержания и механизма реализации правил, способствующих нормальной жизнедеятельности общества.
Одним из исходных начал правотворчества является принцип законности, под которой понимается, что вся нормотворческая работа по подготовке, принятию и опубликованию нормативных правовых актов должна осуществляться в рамках закона.
Процесс создания правовых норм не может быть произвольным, субъективным, должен быть упорядочен, четко регламентирован, подчиняться установленным принципам, требованиям, которые законодатель, в том числе и на муниципальном уровне, обязан соблюдать.
Нормотворчество связано и собственной правовой системой, и эта зависимость закреплена в основном акте муниципального образования.
В соответствии с п. 2 ст. 35 Устава Устав городского поселения Шатура и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме, являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов.
В силу п. 6 ст. 35 Устава муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, законам, нормативным правовым актам Московской области, настоящему Уставу.
Отступая от принципа законности, создавая нормы, противоречащие друг другу, власть ослабляет свой авторитет, снижает степень общественного доверия.
Также из конституционного принципа равенства (статья 19, часть 1, Конституции Российской Федерации) вытекает требование определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания законодательного регулирования, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона (законности). Приведенная правовая позиция Конституционного суда РФ (п. 4 Постановления от 17.06.2004 года № 12-П) имеет общее значение для всех сфер правового регулирования.
Таким образом, оспариваемое заявителем решение принято Советом депутатов в нарушении положений п. 6 ст. 35 Устава, поскольку принятая норма (пункт 4.1 ст. 26 Устава) противоречит пункту 2 ст. 27 Устава, действовавшему на момент принятия оспариваемого решения, при этом вопрос об одновременном изменении либо отмене пункта 2 ст. 27 Устава решен не был.
В связи с этим при принятии указанного решения Советом депутатов допущено нарушение основного принципа нормотворчества – принципа законности с порождением внутренней коллизии действующих норм одного и того же нормативного правового акта.
На основании изложенного судом выше выявленное нарушение принципа законности при принятии оспариваемого акта является нарушением порядка принятия нормативного правового акта.
Согласно пункту 17 Постановления Пленума Верховного суда РФ от 29.11.2007 г. № 48, если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.
Советом депутатов городского поселения Шатура совершаются действия, направленные на внесение изменений в Устав городского поселения с целью устранения выявленного противоречия норм устава л.д.181-182), однако, до настоящего времени указанное противоречие не устранено.
В силу п. 10 ст. 38 Устава муниципальные правовые акты городского поселения Шатура могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими соответствующий муниципальный акт, а также судом.
Суд полагает обоснованными доводы заявителя о наличии у него оснований для обращения в суд с рассматриваемым заявлением, поскольку оспариваемые акты затрагивают его права, прежде всего, как гражданина, проживающего в муниципальном образовании «Городское поселение Шатура», имеющим право на участие в местном самоуправлении.
В соответствии со ст. 4 Устава городского поселения Шатура Устав поселения наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ, Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, иными нормативными правовыми актами РФ, нормативными правовыми актами Московской области, решениями, принятыми на местных референдумах, иными муниципальными правовыми актами городского поселения Шатура составляет правовую основу местного самоуправления в городском поселении Шатура.
В связи с этим наличие в Уставе внутренних коллизий норм о правомочности заседаний представительного органа местного самоуправления создает угрозу нарушения прав заявителя, принятия правовых актов, порождающих споры относительно их легитимности, и, соответственно, неопределенность в сфере правового регулирования местного самоуправления на территории конкретного муниципального образования в целом.
Таким образом, заявление Еремеева А.С. подлежит удовлетворению, в том числе относительно момента признания оспариваемых актов недействующим, а именно – с момента вынесения решения суда, полагая указанное решение исключающим в дальнейшем споры относительно правомочности заседаний Совета депутатов городского поселения Шатура, а также учитывая, что в силу норм Устава городского поселения Шатура принятие решений, затрагивающих права и свободы граждан поселения, Совет вправе принимать исключительно в две трети голосов от установленного числа депутатов.
Кроме этого, поскольку п. 10 приложения к Решению Совета депутатов городского поселения Шатура № 8/25 от 24.06.2008 года «О внесении изменений и дополнений в Устав городского поселения Шатура» указывает о дополнении ст. 26 Устава пунктами 4.1 и 4.2, при этом законность последнего заявителем не оспаривается и споров не вызывает, суд полагает необходимым в резолютивной части решения указанное обстоятельство отразить с приведением текста нормы, подлежащей признанию недействующей.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 194-198, 253 ГПК РФ, суд
р е ш и л :
Заявление Еремеева А.С. удовлетворить.
Признать недействующим с момента вынесения решения суда абзац первый пункта 10 приложения к Решению Совета депутатов городского поселения Шатура №8/25 от 24.06.2008 года «О внесении изменений и дополнений в Устав городского поселения Шатура» в части дополнения статьи 26 Устава городского поселения Шатура Шатурского муниципального района Московской области нормой следующего содержания (первое предложение пункта 4.1):
«Заседание Совета депутатов городского поселения Шатура считается правомочным, если на нем присутствуют 50 процентов от числа избранных депутатов».
Признать недействующим с момента вынесения решения суда первое предложение пункта 4.1 статьи 26 Устава городского поселения Шатура Шатурского муниципального района Московской области следующего содержания:
«Заседание Совета депутатов городского поселения Шатура считается правомочным, если на нем присутствуют 50 процентов от числа избранных депутатов».
Решение может быть обжаловано в 10-дневный срок в Московский областной суд через Шатурский городской суд.
Судья Хаванова Т.Ю.
Мотивированное решение составлено 20.10.2010 г.
Судья Хаванова Т.Ю.