Дело № 2-1413/10
Р Е Ш Е Н И Е
именем Российской Федерации
18 октября 2010 года г. Шатура Московской области
Шатурский городской суд Московской области в составе:
председательствующего судьи Хавановой Т.Ю.,
с участием помощника Шатурского городского прокурора Рысенковой С.Н.,
при секретаре Гришиной Е.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Шилова М.А. об оспаривании отдельных положений Устава городского поселения Шатура Шатурского муниципального района Московской области и решения Совета депутатов городского поселения Шатура,
у с т а н о в и л:
Шилов М.А. обратился в суд с указным выше заявлением по следующим основаниям.
Согласно пункту 1 ст. 16 Устава городского поселения Шатура Шатурского муниципального района Московской области: «Выборы депутатов Совета депутатов городского поселения Шатура, других должностных лиц, органов местного самоуправления проводятся по многомандатным избирательным округам. Число мандатов в каждом избирательном округе не может быть более пяти». Решением Совета депутатов городского поселения Шатура Шатурского муниципального района Московской области от 28.04.2009 года № 7/32 внесены изменения в пункт 5 ст. 15 Устава городского поселения Шатура Шатурского муниципального района Московской области, при проведении выборов депутатов Совета депутатов городского поселения Шатура, определена избирательная система по единому избирательному округу пропорционально числу голосов поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями (пункт 4 приложения). Указанное решение противоречит ст. 16 Устава. Решением Совета депутатов городского поселения Шатура Шатурского муниципального района Московской области от 21.12.2009 года № 3/39 были назначены выборы депутатов Совета депутатов городского поселения Шатура Шатурского муниципального района Московской области. Просит признать недействующим пункт 5 ст. 15 Устава городского поселения Шатура и пункт 4 решения Совета депутатов городского поселения Шатура № 7/32 от 28.04.2009 года «О внесении изменений и дополнений в Устав городского поселения Шатура» и обязать Совет депутатов городского поселения Шатура привести нормы Устава в соответствии с законом, поскольку принятие оспариваемого решения нарушило право заявителя избирать и быть изубранным в Совет депутатов в рамках мажоритарной системы, установленной п. 1 ст. 16 Устава.
В судебное заседание заявитель Шилов М.А. не явился, его представитель Патук О.Л. уточнил заявленные требования, дополнительно к изложенному ранее указывая следующее. При принятии решения об определении избирательной системы по единому избирательному округу Советом депутатов одновременно не был отменён или измёнен п. 1 ст. 16 Устава городского поселения Шатура Шатурского муниципального района Московской области. В настоящий момент сохраняют юридическую силу взаимоисключающие нормы п. 1 ст. 16, п. 5 ст. 15 Устава, избирательная система, подлежащая применению при проведении выборов депутатов Совета депутатов городского поселения Шатура, не может считаться определённой. Согласно позиции Конституционного суда РФ из конституционного принципа равенства вытекает требование определённости, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределённость содержания законодательного регулирования допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведёт к произволу, а значит, к нарушению принципов равенства и верховенства закона. Пунктом 25 Постановления Пленума Верховного суда от 29.11.2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» предусмотрено, если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, он признается недействующим полностью или в части. Кроме этого противоречие указанных норм Устава представляет собой коллизию общей и специальной нормы, в связи с чем в соответствии с Определением Конституционного суда от 05.10.2000 г. № 199-О приоритет над общей нормой статьи 15 Устава «Муниципальные выборы» имеет специальная норма - статья 16 Устава «Избирательная система», которая прямо корреспондирует п. 3 ст. 23 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и п. 4 ст. 4 Закона Московской области «О муниципальных выборах в Московской области», и непосредственно посвящена установлению избирательной системы, подлежащей применению при проведении выборов депутатов Совета депутатов городского поселения Шатура. Согласно п. 2 ст. 43 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и пунктам 2, 6 ст. 35 Устава городского поселения Шатура устав муниципального образования является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, иные муниципальные правовые акты не должны противоречить Уставу. При таких обстоятельствах, внесение дополнений предусмотренных пунктом 4 приложения к решению Совета депутатов городского поселения Шатура Шатурского муниципального района Московской области от 28.04.2009 года № 7/32 «О внесении изменений и дополнений в Устав городского поселения Шатура» как противоречащих п. 1 ст. 16 Устава без одновременного внесения изменений или отмены положений п. 1 ст. 16 Устава противоречит указанным нормам и является нарушением порядка принятия решений о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования. Согласно п. 17 указанного выше Постановления Пленума Верховного суда РФ, если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств дела, в том числе содержания оспариваемого акта. Учитывая, что положения пункта 5 ст. 15 Устава городского поселения Шатура Шатурского муниципального района Московской области были применены при принятии решения Совета депутатов городского поселения Шатура от 21.12.2009 года № 3/39, которым были назначены выборы депутатов Совета депутатов городского поселения Шатура по единому избирательному округу, Шилов М.А. был лишен возможности реализовать на указанных выборах принадлежащие ему пассивное и активное избирательные права в рамках мажоритарной избирательной системы, установленной п. 1 ст. 16 Устава. В связи с этим, полагает, что полноценная защита нарушенных прав Шилова М.А. возможна исключительно путем признания оспариваемых актов недействующими с момента их принятия. Просит суд признать недействующим с момента принятия п. 5 ст. 15 Устава городского поселения Шатура Шатурского муниципального района Московской области и пункт 4 приложения к решению Совета депутатов городского поселения Шатура Шатурского муниципального района Московской области от 28.04.2009 года № 7/32 «О внесении изменений и дополнений в Устав городского поселения Шатура».
Представитель заинтересованного лица Совета депутатов городского поселения Шатура Денисов М.В. в судебном заседании просит отказать в удовлетворении заявленных требований, поскольку не существует не только противоречия Устава требованиям п. 3 статьи 23 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и п. 4 статьи 4 Закона Московской области «О муниципальных выборах», но и между п. 5 ст. 15 и п. 1 ст. 16 Устава. В соответствии с п. 1 статьи 4 Закона Московской области в случае, если проведение муниципальных выборов по единому избирательному округу, предусмотрено уставом муниципального образования, то эта избирательная система является приоритетной в муниципальном образовании независимо от других положений Устава, применению подлежит именно норма Устава, предусматривающая выборы по единому избирательному округу, а норма, предусматривающая многомандатную избирательную систему в данном случае является неприменимой. В целях гарантирования реализации пассивного избирательного права граждан, не являющихся членами избирательных объединений, быть избранными депутатами Советов депутатов муниципальных образований, каждый гражданин Российской Федерации, обладающий пассивным избирательным правом на выборах депутатов Совета депутатов муниципального образования и не являющийся членом избирательного объединения, вправе обратиться в любое избирательное объединение, имеющее право участвовать в выборах органов местного самоуправления, с предложением включить его в единый список кандидатов, выдвигаемый этим избирательным объединением. Это право Шилов М.А. реализовал, будучи первым кандидатом в списке «Справедливой России».
Представитель администрации городского поселения Шатура Чикирев С.А. в судебном заседании с доводами заявления не согласился, пояснив следующее. Положение п. 5 ст. 15 Устава, введенное оспариваемым решением Совета депутатов, не противоречит положениям п. 1 ст. 4 Закона Московской области «О муниципальных выборах в Московской области». Наличие в действующей редакции Устава положений п. 5 ст. 15 и п. 1 ст. 16, имеющих одинаковую юридическую силу, устанавливающих различное правило в отношении одного вопроса об избирательной системе при проведении выборов депутатов Совета депутатов городского поселения Шатура, изданных одним органом в разное время, указывает на их внутреннюю коллизию. Действующее законодательство не содержит положений, препятствующих внесению органом, издавшим в пределах своих полномочий нормативный правовой акт, внесению изменений и дополнений в этот акт. В этом случае ранее действовавшие нормы утрачивают силу со дня введения в действие нового акта. Другого толкования нормы нет. Заявитель реализовал свое пассивное избирательное право, возглавив список кандидатов в депутаты Совета депутатов городского поселения Шатура, выдвинутый политической партией «Справедливая Россия». Избирательная система, по которой были проведены выборы, четко определена в Уставе городского поселения Шатура. Никаких неопределенностей нет. Нарушения прав Шилова М.А. не было. Просит в удовлетворении заявленных требований отказать.олкования нормы нет. утатов городского поселения Шатура политической партиебирательное право, что не получ т имеет более поздни
Представитель Территориальной избирательной комиссии Шатурского муниципального района Московской области Волков В.С. в судебном заседании согласен с позицией заявителя, просит заявленные требования удовлетворить.
Прокурор в своем заключении полагает требования Шилова М.А. подлежащими удовлетворению, а оспариваемые нормативные правовые акты – признанию недействующими со времени по усмотрению суда.
Исследовав материалы дела, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, суд считает заявление Шилова М.А. подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.
Согласно п. 3 ст. 23 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» законом субъекта Российской Федерации устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. В соответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании.
Пунктами 1, 4 ст. 4 Закона Московской области от 11.07.2006 года № 101/2006-ОЗ «О муниципальных выборах в Московской области» предусмотрено, что выборы депутатов Советов депутатов муниципальных образований, других должностных лиц местного самоуправления проводятся по одномандатным избирательным округам или по многомандатным избирательным округам, а в случае, предусмотренном уставом муниципального образования, по единому избирательному округу. Избирательная система, применяемая в конкретном муниципальном образовании, определяется им самостоятельно на основании настоящего Закона и закрепляется в уставе муниципального образования.
В соответствии с пунктом 1 ст. 16 Устава городского поселения Шатура Шатурского муниципального района Московской области «Избирательная система» выборы депутатов Совета депутатов городского поселения Шатура, других должностных лиц, органов местного самоуправления проводятся по многомандатным избирательным округам. Число мандатов в каждом избирательном округе не может быть более пяти.
Решением Совета депутатов городского поселения Шатура от 28.04.2009 года № 7/32 внесены изменения и дополнения в Устав городского поселения Шатура, относительно статьи 15 Устава «Муниципальные выборы» установлено:
- пункт 5 считать пунктом 6;
- дополнить пунктом 5 следующего содержания: «Выборы депутатов Совета депутатов городского поселения Шатура проводятся по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями.
Норма, устанавливающая мажоритарную избирательную систему выборов депутатов Совета депутатов городского поселения Шатура по многомандатным избирательным округам - п. 1 ст. 16 Устава, при этом отменена либо изменена не была.
Наличие в действующей редакции Устава положений п. 5 ст. 15 и п. 1 ст. 16, имеющих одинаковую юридическую силу, устанавливающих различные правила в отношении одного вопроса о виде избирательной системы относительно выборов депутатов Совета депутатов городского поселения, изданных одним органом в разное время, указывает о наличии их внутренней коллизии (противоречии), вызванной принятием оспариваемого решения.
Согласно пункту 17 Постановления Пленума Верховного суда РФ от 29.11.2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности:
полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы;
форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты;
предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.
Действительно оспариваемые нормы, как указывает представитель заинтересованного лица администрации городского поселения Шатура, приняты уполномоченным представительным органом местного самоуправления - Советом депутатов городского поселения Шатура, в установленной законом форме решения, с соблюдением правил относительно вынесения вопроса об изменении Устава на публичные слушания, организации и проведения указанных слушаний, опубликования результатов публичных слушаний и принятого решения о внесении изменений и дополнений в Устав, регистрации указанного решения.
Вместе с тем перечень требований, относящихся к порядку принятия нормативного правового акта, указанный выше (п. 17 постановления Пленума Верховного суда РФ от 29.11.2007 года № 48) не является исчерпывающим.
К указанным требованиям относятся и правомочность органа, принявшего решение в каждом конкретном случае, вопросы процедуры принятия решения (наличие либо отсутствие необходимого кворума), соблюдения регламента коллегиального органа, подписания акта и др.
В правотворческих функциях местного самоуправления выражаются его сущность, предназначение, она предполагает разработку содержания и механизма реализации правил, способствующих нормальной жизнедеятельности общества.
Одним из исходных начал правотворчества является принцип законности, под которой понимается, что вся нормотворческая работа по подготовке, принятию и опубликованию нормативных правовых актов должна осуществляться в рамках закона.
Процесс создания правовых норм не может быть произвольным, субъективным, должен быть упорядочен, четко регламентирован, подчиняться установленным принципам, требованиям, которые законодатель, в том числе и на муниципальном уровне, обязан соблюдать.
Нормотворчество связано и собственной правовой системой, и эта зависимость закреплена в основном акте муниципального образования.
В соответствии с п. 1 ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п. 2 ст. 35 Устава городского поселения Шатура Устав и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме, являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов.
В силу п. 6 ст. 35 Устава муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, законам, нормативным правовым актам Московской области, настоящему Уставу.
Отступая от принципа законности, создавая нормы, противоречащие друг другу, власть ослабляет свой авторитет, снижает степень общественного доверия.
Также из конституционного принципа равенства (статья 19, часть 1, Конституции Российской Федерации) вытекает требование определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания законодательного регулирования, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона (законности). Приведенная правовая позиция Конституционного суда РФ (п. 4 Постановления от 17.06.2004 года № 12-П) имеет общее значение для всех сфер правового регулирования.
Оспариваемое заявителем решение принято Советом депутатов в нарушении положений п. 6 ст. 35 Устава, поскольку принятая норма (пункт 5 ст. 15 Устава) противоречит пункту 1 ст. 16 Устава, действовавшему на момент принятия оспариваемого решения, при этом вопрос об одновременном изменении либо отмене пункта 1 ст. 16 Устава решен не был.
Суд не может признать относимыми доводы представителя администрации городского поселения Шатура, что по общему правовому толкованию в случае издания одним правотворческим органом в различное время актов по одному вопросу преимущество имеет более поздний акт, который, установив новые нормы, отменяет ранее существовавшие нормы по этому же предмету правового регулирования вне зависимости от наличия либо отсутствия в нем прямого указания на утрату силы предыдущим актом, поскольку указанные выше нормы (п. 5 ст. 15 и п. 1 ст. 16 Устава), вступившие в противоречие, содержатся в одном и том же нормативном правовом акте – Уставе городского поселения Шатура, и обе являются действующими.
Доводы представителя Совета депутатов городского поселения Шатура, что никакого противоречия норм и, соответственно, неопределенности вида избирательной системы относительно выборов депутатов Совета депутатов городского поселения нет, поскольку ст. 4 Закона Московской области «О муниципальных выборах в Московской области» установлен приоритет пропорциональной избирательной системы по единому избирательному округу в случае упоминания о ней в Уставе муниципального образования, в связи с чем п. 1 ст. 16 Устава после изменения п. 5 ст. 15 Устава при выборах депутатов Совета депутатов городского поселения не применяется, основаны на не верном толковании указанного закона Московской области.
Вместе с тем, указанные выше позиции представителей Совета депутатов городского поселения Шатура и администрации городского поселения Шатура, а также доводы представителя заявителя о возможном приоритете мажоритарной избирательной системы, установленной специальной нормой п. 1 ст. 16 Устава относительно общей нормы п. 5 ст. 15 Устава, подтверждают наличие указанной судом выше спорности приложения оспариваемой нормы к конкретной правоприменительной ситуации.
Таким образом, наличие в действующей редакции Устава положений п. 5 ст. 15 и п. 1 ст. 16 свидетельствует о том, что избирательная система при проведении выборов депутатов Совета депутатов городского поселения Шатура Уставом не определена, что одновременно нарушает и положения пункта 3 ст. 23 Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающего, что та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в конкретном муниципальном образовании, в соответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных систем определяется уставом муниципального образования, и пункт 4 ст. 4 Закона Московской области от 11.07.2006 года № 101/2006-ОЗ «О муниципальных выборах в Московской области», предусматривающий, что избирательная система, применяемая в конкретном муниципальном образовании, определяется им самостоятельно на основании настоящего Закона и закрепляется в уставе муниципального образования.
При этом указанная ситуация возникла в результате принятия Советом депутатов городского поселения Шатура оспариваемого заявителем нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав городского поселения.
На основании изложенного судом выше выявленное нарушение принципа законности при принятии оспариваемого акта является нарушением порядка принятия нормативного правового акта.
Согласно пункту 17 Постановления Пленума Верховного суда РФ от 29.11.2007 года № 48, если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.
Суд полагает обоснованными доводы заявителя о наличии у него оснований для обращения в суд с рассматриваемым заявлением, поскольку оспариваемые акты затрагивают его права.
Решением Совета депутатов городского поселения Шатура Шатурского муниципального района Московской области от 21 декабря 2009 года № 3/39 были назначены выборы депутатов Совета депутатов городского поселения Шатура и главы городского поселения Шатура по единому избирательному округу.
Согласно ст. 32 Федерального закона от 12.06.2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а так же ст. 22 Закона Московской области «О муниципальных выборах в Московской области», граждане Российской Федерации, обладающие пассивным избирательным правом, могут быть выдвинуты кандидатами непосредственно либо в составе списка кандидатов.
Как следует из материалов дела, решением территориальной избирательной комиссии Шатурского муниципального района Московской области от 04.02.2010 года № 990 был зарегистрирован единый список кандидатов в депутаты Совета депутатов городского поселения Шатура, выдвинутый Региональным отделением Политической партии «Справедливая Россия» в Московской области, в котором числился и заявитель Шилов М.А.
Вместе с тем, представитель Территориальной избирательной комиссии Волков В.С. пояснил суду, что Шилов М.А. обращался в ТИК с целью выдвижения своей кандидатуры на выборы в Совет депутатов городского поселения Шатура в индивидуальном порядке.
Участие в выборах по единому избирательному округу в качестве кандидата, выдвинутого политической организацией, когда выбор избирателя формируется с учетом конкретной политической коньюктуры, политической платформы партии (объединения) в целом, даже если кандидат не являлся членом парии (объединения) в списке от которой был выдвинут для участия в выборах, не может приравниваться с возможной реализацией пассивного избирательного права путем самовыдвижения в рамках мажоритарной избирательной системы, когда избирателем оцениваются, прежде всего, личностные качества каждого конкретного кандидата.
По смыслу п. 2 ст. 253 ГПК РФ оспариваемый нормативный правовой акт или его часть может быть признан судом недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Учитывая изложенное судом выше относительно касательства положения Устава городского поселения, оспариваемого заявителем, его прав, суд полагает обоснованными и доводы представителя заявителя, что полноценная защита прав Шилова М.А. возможна исключительно путем признания оспариваемых актов недействующими с момента их принятия.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 194 – 198, 253 ГПК РФ, суд
р е ш и л :
Заявление Шилова М.А. удовлетворить.
Признать недействующим с момента принятия пункт 4 приложения к Решению Совета депутатов городского поселения Шатура от 28.04.2009 года № 7/32 «О внесении изменений и дополнений в Устав городского поселения Шатура» следующего содержания:
«Внести в статью 15 следующие изменения:
- пункт 5 считать пунктом 6;
- дополнить пунктом 5 следующего содержания: «Выборы депутатов Совета депутатов городского поселения Шатура проводятся по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями».
Признать недействующим с момента принятия пункт 5 статьи 15 Устава городского поселения Шатура Шатурского муниципального района Московской области следующего содержания:
«Выборы депутатов Совета депутатов городского поселения Шатура проводятся по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями».
Решение может быть обжаловано в 10-дневный срок в Московский областной суд через Шатурский городской суд.
Судья Хаванова Т.Ю.
Мотивированное решение составлено 25.10.2010 года.
Судья Хаванова Т.Ю.