Дело № 2-1399-10 28 апреля 2010 года

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Северодвинский городской суд Архангельской области в составе председательствующего судьи Лавренюка П.И., при секретаре Нечаевой И.Ю., рассмотрев в помещении суда города Северодвинска в открытом судебном заседании заявление прокурора города Северодвинска об оспаривании решения Совета депутатов Северодвинска,

установил:

прокурор обратился в суд с вышеназванным заявлением, в обоснование которого указал следующее. Решением Совета депутатов Северодвинска от 29.10.2009 г. № 129 было утверждено Положение о муниципальном жилищном фонде коммерческого использования, действующее в редакции решения от 25.03.2010 г. № 36. Указанные решения были опубликованы в издании «Бюллетень нормативно-правовых актов муниципального образования «Северодвинск» «Вполне официально». По мнению прокурора, вышеуказанное решение в новой редакции является незаконным и не подлежит применению. Согласно положениям Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в собственности муниципального образования может находиться только жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Муниципальные жилые помещения не могут передаваться юридическим лицам, а также гражданам на условиях, отличных от договора социального найма. Положением, утвержденным решениями Совета депутатов Северодвинска, предусмотрена передача муниципальных жилых помещений в аренду (юридическим лицам), по договорам коммерческого найма (физическим лицам). Передача в аренду юридическим лица муниципального жилья без проведения конкурсов или аукционов противоречит требованиям части 1 статьи 17.1 Федерального закона «О защите конкуренции». Пункт 1.5 Положения был дополнен ссылкой на Федеральный закон «О защите конкуренции», однако дополнением противоречия не устранены, так как обязательность торгов и процедура их проведения Положением не установлены, а пунктом 3.7 Положения установлено, что единственным основанием для заключения договоров аренды и коммерческого найма является правовой акт администрации Северодвинска. Передача жилых помещений в аренду юридическим лицам влечет нарушение статей 1 и 17 Жилищного кодекса, согласно которым жилые помещения должны использоваться по их назначению для проживания граждан. Оспариваемые решения Совета депутатов Северодвинска противоречат законодательству об общих принципах организации местного самоуправления, требованиям жилищного и антимонопольного законодательства, нарушают конституционное право нуждающихся граждан на получение жилых помещений. Положение содержит коррупциогенные факторы, предусмотренные подпунктами «а», «в», «з» пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96 – оно не устанавливает конкретных оснований принятия решений о включении жилых помещений в жилищный фонд коммерческого использования, предоставлении их гражданам и юридическим лицам, необоснованно расширяет пределы усмотрения должностных лиц администрации Северодвинска при принятии решений, не содержит положений о проведении торгов при передаче жилых помещений в аренду юридическим лицам.

В связи с изложенным прокурор города Северодвинска просил признать решение Совета депутатов Северодвинска от 29.10.2009 г. № 129 «Об утверждении положения о муниципальном жилищном фонде коммерческого использования» (в редакции решения Совета депутатов Северодвинска от 25.03.2010 г. № 36) противоречащим закону и недействующим полностью со дня его принятия.

В судебном заседании прокурор Баранов П.М. на удовлетворении заявления настаивал. Пояснил, что по настоящему делу оспариваемым нормативным правовым актом фактически выступает Положение о муниципальном жилищном фонде коммерческого использования. Так как регламентом Совета депутатов Северодвинска принятие таких актов как положение, не предусмотрено, а само Положение является приложением к решению Совета депутатов Северодвинска, он просит признать незаконным решение в целом, с учетом приложения к нему и изменений, внесенных решением Совета депутатов Северодвинска от 25.03.2010 г. № 36. Также пояснил, что на признании незаконным нормативного правового акта недействующим именно со дня его принятия, не настаивает, так как суд может самостоятельно определить эту дату. Признать незаконным Положение о муниципальном жилищном фонде коммерческого использования в части конкретных его пунктов не требует, так как закону не соответствует значительная часть Положения, а оно регулирует пользование жилищным фондом коммерческого использования в комплексе. Прокурор просил заявление удовлетворить.

Представитель заинтересованного лица, городского Совета депутатов муниципального образования «Северодвинск» (сокращенное наименование - Совет депутатов Северодвинска), Саладина Г.Н. считала заявление необоснованным, не подлежащим удовлетворению. Полагает, что муниципальные образования вправе иметь в собственности жилищный фонд коммерческого использования, так как прямого запрета в Жилищном кодексе РФ, иных законодательных актах не содержится, доводы прокурора об отсутствии такого права считала ошибочными. Также считала необоснованными доводы прокурора о несоответствии Положения о муниципальном жилищном фонде коммерческого использования требованиям Федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О защите конкуренции». 25 марта 2010 года Советом депутатов Северодвинска был рассмотрен протест прокурора и в пункт 1.5 вышеназванного Положения были внесены дополнения, устранившие недостаток документа. Решение о передаче жилых помещений в аренду, по договору коммерческого найма администрация Северодвинска принимает только после рассмотрения заявлений на общественной комиссии, в связи с чем считает необоснованными доводы прокурора об отсутствии препятствий для злоупотреблений со стороны исполнительного органа местного самоуправления. Иные доводы прокурора считала также необоснованными в связи с ошибочным толкованием законодательства, регулирующего указанные в заявлении правоотношения. Считала, что требование прокурора признать оспариваемый нормативный правовой акт недействующим со дня принятия, необоснованно, так как администрацией Северодвинска заключено значительное количество договоров аренды и договоров коммерческого найма, удовлетворение требование повлечет нарушение прав арендаторов и нанимателей жилых помещений по договорам коммерческого найма. Представитель Совета депутатов Северодвинска просила в удовлетворении заявления отказать.

Выслушав объяснения прокурора, представителя заинтересованного лица, оценив их в совокупности с материалами дела, суд пришел к следующему.

В соответствии с ч.1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Судом установлено, что решением Совета депутатов Северодвинска от 29.10.2009 г. № 129 было утверждено Положение о муниципальном жилищном фонде коммерческого использования (в дальнейшем – Положение), являющееся приложением к вышеуказанному решению. Также указанным решением было предложено администрации Северодвинска утвердить порядок отнесения жилых помещений к муниципальным жилым помещениям коммерческого использования. Решение Совета депутатов Северодвинска вместе с Положением было опубликовано в № 32 бюллетеня нормативно-правовых актов Муниципального образования «Северодвинск» «Вполне официально».

Эти обстоятельства подтверждаются представленным в деле вышеуказанным решением л.д. 107-111), бюллетенем нормативно-правовых актов л.д. 95-96), никем не оспариваются.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в действующей редакции, в дальнейшем – Базовый закон) муниципальный правовой акт – решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

Пунктом 3 части 1 статьи 16 Базового закона к вопросам местного значения городского округа отнесен вопрос владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в собственности городского округа. Органы местного самоуправления вправе решать вопросы местного значения в соответствии с полномочиями, установленными федеральными законами, уставами муниципальных образований, что предусмотрено пунктом 2 статьи 16 и частью 1.1 статьи 17 Базового закона.

К исключительной компетенции городского Совета депутатов муниципального образования «Северодвинск» относится определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, что подтверждается условиями пункта 1.5 статьи 36 Устава муниципального образования «Северодвинск» л.д. 37).

Судом установлено, что Положение содержит существенные признаки нормативного правового акта – оно издано в установленном порядке в виде документа управомоченным органом местного самоуправления, содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений.

Пунктом 1.1 оспариваемого Положения определено, что муниципальный жилищный фонд коммерческого использования – совокупность жилых помещений, находящихся в собственности муниципального образования «Северодвинск», которым придан режим целевого использования, и предназначенных для предоставления во владение и (или) в пользование физическим и юридическим лицам в порядке, установленном настоящим Положением. Согласно условиям пунктов 1.2, 1.5 Положения, целью формирования жилищного фонда коммерческого использования является обеспечение конституционного права граждан на жилище. Жилые помещения жилищного фонда коммерческого использования предоставляются юридическим лицам по договору аренды, физическим лицам – по договору коммерческого найма на срок, не превышающий пяти лет.

Судом установлено, что Положением не определены конкретные категории граждан, имеющих право на получение жилых помещений по договору коммерческого найма. При этом пунктами 3.3, 3.4 Положения предусмотрено, что жилые помещения не могут быть предоставлены по договору коммерческого найма гражданам: являющимся нанимателями и (или) членами семьи нанимателя жилых помещений, предоставленных по договору социального найма на территории муниципального образования «Северодвинск», обеспеченным общей площадью жилого помещения на одного человекам более учетной нормы; являющимся нанимателями и (или) членами семьи нанимателя жилых помещений, предоставленных по договорам найма специализированных жилых помещений на территории муниципального образования «Северодвинск»; являющимся собственниками и (или) членами семьи собственника жилых помещений на территории муниципального образования «Северодвинск». В порядке исключения собственникам и (или) членам семьи собственника жилые помещения жилищного фонда коммерческого использования могут быть предоставлены на период проведения капитального ремонта или реконструкции дома, если такой ремонт или реконструкция не могут быть проведены без выселения собственника и членов его семьи.

Из содержания пунктов 3.3 и 3.4 Положения следует, что на получение жилого помещения по договору коммерческого найма вправе претендовать любой гражданин, не относящийся к категориям лиц, указанных в пункте 3.3 Положения.

На получение жилого помещения жилищного фонда коммерческого использования по договору аренды вправе претендовать любое юридическое лицо, что подтверждается условиями пункта 3.1 Положения. При этом арендатор (юридическое лицо) обязан использовать жилое помещение для проживания граждан по договору безвозмездного пользования или на ином законном основании (пункт 4.5 Положения).

Согласно условиям п.3.7 Положения, жилые помещения жилищного фонда коммерческого использования предоставляются гражданам и юридическим лицам на основании муниципального правового акта администрации Северодвинска в виде решения, являющегося единственным основанием для заключения договора коммерческого найма с гражданином и договора аренды с юридическим лицом.

При рассмотрении дела суд не согласился с доводами прокурора о том, что муниципальное образование «Северодвинск» не вправе располагать жилищным фондом коммерческого использования.

Согласно условиям части 4 статьи 50 Базового закона, в собственности городских округов могут находиться все виды имущества, перечисленные в частях 2 и 3 настоящей статьи. Названные нормы не содержат такого вида муниципального имущества как жилищный фонд коммерческого использования. В пункте 3 части 2 данной статьи указан жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда.

Определением Конституционного Суда РФ от 02.11.2006 г. № 540-О разъяснено, что статья 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части, устанавливающей перечень видов муниципального имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований, не может рассматриваться как формирующая закрытый перечень видов имущества, могущего находиться в собственности муниципальных образований, и не допускающая наличия иного имущества, необходимого для осуществления полномочий муниципальных образований, и препятствующая использованию установленных законом способов привлечения денежных средств и иного имущества для формирования доходов бюджетов муниципальных образований.

Согласно условиям пункта 2 статьи 2 ЖК РФ, органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе используют бюджетные средства и иные не запрещенные законом источники денежных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений.

Одним из видов жилищного фонда в зависимости от целей его использования является жилищный фонд коммерческого использования, что предусмотрено пунктом 4 части 3 статьи 19 ЖК РФ.

Учитывая изложенное, суд согласился с доводами представителя заинтересованного лица о том, что муниципальное образования «Северодвинск» вправе за счет входящего в состав местной казны муниципального жилищного фонда сформировать жилищный фонд для его коммерческого использования путем передачи юридическим лицам на условиях аренды, физическим лицам – на условиях коммерческого найма.

Доводы прокурора о том, что оспариваемое Положение не соответствует требованиям законодательства о защите конкуренции, суд считает обоснованными по следующим основаниям.

Согласно условиям части 4 статьи 7 Базового закона, муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Частями 1 и 3 статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (в действующей редакции) установлено, что заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, закрепленного и не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров. При этом изложен исчерпывающий перечень случаев, когда проведение конкурсов или аукционов не требуется.

Согласно Положению, на получение жилых помещений по договору аренды могут претендовать любые юридические лица, представившие перечень документов, указанных в пункте 3.1 Положения. После рассмотрения ходатайства юридического лица и представленных им документов администрацией Северодвинска издается муниципальный правовой акт в виде решения.

В оспариваемом Положении предусмотрено право любого гражданина, не относящегося к категории граждан, указанных в пункте 3.3 Положения, получить жилое помещение по договору коммерческого найма по решению администрации Северодвинска без проведения конкурсов или аукционов. По мнению суда, предоставление гражданину жилого помещения в таком порядке (при отсутствии у него преференций) при прочих равных условиях нарушает права других граждан, претендующих на получение жилых помещений по договору коммерческого найма, ставит их в неравные условия.

Право прокурора на обращение в суд при выявлении в нормативных правовых актах (либо их проектах) коррупциогенных факторов предусмотрено частью 1 статьи 4 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

Суд согласился с доводами прокурора о том, что предусмотренный оспариваемым Положением порядок передачи жилых помещений в аренду, по договору коммерческого найма без проведения конкурсов или аукционов (в случаях, когда их проведение предусмотрено законом), предоставляет правоприменителю (администрации Северодвинска) необоснованно широкие пределы усмотрения, возможность необоснованного применения исключения из общих правил, создает условия для проявления коррупции.

Судом установлено, что 29 января 2010 года прокурором Северодвинска в Совет депутатов Северодвинска был внесен протест в целях устранения нарушений законодательства, возникших в связи с утверждением Положения. Решением Совета депутатов Северодвинска от 25.03.2010 г. № 36 протест был удовлетворен частично. Пункт 1.5 Положения был дополнен, решение представительного органа местного самоуправления было опубликовано.

Оценив содержание пункта 1.5 Положения в измененной редакции в совокупности с остальной частью Положения, суд согласился с доводами прокурора о том, что изменением данного пункта противоречия Положения действующему законодательству устранены не были. Пункт 1.5 в результате дополнения предусматривает предоставление жилых помещений в соответствии с Федеральным законом «О защите конкуренции» юридическим лицам - по договору аренды, физическим лицам – по договору коммерческого найма, на срок, не превышающий пяти лет.

При этом заинтересованным лицом не учтено, что Федеральным законом «О защите конкуренции» предоставление жилых помещений юридическим лицам и физическим лицам на срок, не превышающий пяти лет, не предусмотрен. Изложение пункта 1.5 Положения в новой редакции четкое, двоякого толкования не допускает, поэтому доводы представителя заинтересованного лица об ином содержании данного пункта суд считает несостоятельными.

Суд считает, что предоставление жилых помещений жилищного фонда коммерческого использования на предусмотренных Положением условиях противоречит требованиям вышеуказанных норм Федерального закона «О защите конкуренции», оспариваемое Положение в части, регламентирующей предоставление жилых помещений, должно быть признано судом незаконным.

В соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

При рассмотрении дела суд пришел к выводу о том, что пункты Положения, регламентирующие порядок предоставления жилых помещений коммерческого использования по договору аренды и по договору коммерческого найма, порядок заключения договоров аренды и договоров коммерческого найма противоречат вышеуказанным нормам федеральных законов. Так как оспариваемым Положением отношения по распоряжению жилищным фондом коммерческого использования регулируются в комплексе, иные правоотношения данным Положением не регулируются, названый нормативный правовой акт должен быть признан не соответствующим закону в полном объеме, недействующим с момента вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь ст.ст. 194 - 199 ГПК РФ, суд

решил:

заявление прокурора города Северодвинска об оспаривании решения Совета депутатов Северодвинска удовлетворить.

Решение Совета депутатов Северодвинска от 29 октября 2009 года № 129 с приложением к нему - Положением о муниципальном жилищном фонде коммерческого использования, в редакции решения Совета депутатов Северодвинска от 25 марта 2010 года № 36, признать незаконным, недействующим с момента вступления настоящего решения суда в законную силу.

Обязать Совет депутатов Северодвинска опубликовать в бюллетене нормативно-правовых актов муниципального образования «Северодвинск» «Вполне официально» сообщение о принятом судом решении в десятидневный срок со дня вступления настоящего решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Архангельский областной суд через Северодвинский городской суд в течение десяти дней со дня изготовления судом решения в окончательной форме.

Судья П.И. Лавренюк