Дело № 2-816/2012 Мотивированное решение изготовлено 18.05.2012 г. РЕШЕНИЕ Именем Российской Федерации 17 мая 2012 года Североморский городской суд Мурманской области в составе: Председательствующего судьи Брандиной Н.В. При секретаре Новоселовой А.Н., Рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению ФИО1 о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования ЗАТО г. Североморск по непроведению антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта, УСТАНОВИЛ: ФИО1 о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования ЗАТО г. Североморск по непроведению антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта. Просит признать незаконным бездействие администрации муниципального образования ЗАТО г. Североморск, связанное с непроведением антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов незаконным. В судебном заседании представитель ФИО1. заявленные требования поддержала, обосновала и пояснила, что прокуратурой г.Североморска проведена проверка исполнения бюджетного законодательства. В ходе проверки установлено, что администрацией ЗАТО г.Североморск не исполняется обязанность по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. На основании п.2 ст. 1 Федерального закона от 25.02.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» под противодействием коррупции понимается деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции). В соответствии с п.2 ст. 6 Федерального закона «О противодействии коррупции» одной из мер по профилактике коррупции является антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов. В статье 1 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» указано, что настоящим Федеральным законом устанавливаются правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. Согласно п.1 ст. 2 названного Федерального закона одним из основных принципов организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) является обязательность ее проведения. На основании ч.4 ст. 3 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими правовых актов (проектов правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения. Согласно ст.4 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» выявленные органами местного самоуправления в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенные факторы отражаются в заключении, составляемом при проведении антикоррупционной экспертизы, в случаях, предусмотренных ч.ч. 3,4 ст. 3 вышеуказанного Федерального закона. В соответствии со ст. 4 Закона Мурманской области от 23.11.2009 № 1154- 01-ЗМО «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в Мурманской области и о внесении изменений в Закон Мурманской области "О противодействии коррупции в Мурманской области» органы местного самоуправления муниципальных образований Мурманской области проводят в соответствии с Федеральным законом, методикой, установленной Правительством Российской Федерации, настоящим законом и в порядке, установливаемом муниципальными правовыми актами, антикоррупционную экспертизу муниципальных правовых актов (проектов муниципальных правовых актов). Постановлением администрации МО ЗАТО г.Североморск от 30.09.2008 № 807 утвержден Порядок проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов администрации ЗАТО г.Североморск (далее - Порядок). Согласно п.2 указанного постановления уполномоченным органом по проведению антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов администрации ЗАТО г.Североморск является юридический отдел администрации ЗАТО г.Североморск. В соответствии с п. 1.3 Порядка антикоррупционной экспертизе подлежат проекты НПА, направленные на регулирование правоотношений в следующих сферах с повышенным риском коррупции, в т.ч. в сфере размещения заказов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для муниципальных нужд ЗАТО г.Североморск; в сфере выделения субсидий и иной поддержки организациям. Вместе с тем, в ходе проведенной проверки установлено, что антикоррупционная экспертиза проектов решений о бюджете и изменений в бюджет муниципального образования ЗАТО г.Североморск, вносимых администрацией МО ЗАТО г.Североморск на утверждение в Совет депутатов МО ЗАТО г.Североморск не проводится. В частности не проведена антикоррупционная экспертиза проектов решений о бюджете: «О внесении изменений и дополнений в Решение Совета депутатов от 20.12.2011 № 225 «О бюджете муниципального образования ЗАТО г.Североморск на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 г.г.», рассмотренного на очередном заседании Совета депутатов МО ЗАТО г.Североморск 31.01.2012; «О внесении изменений и дополнений в Решение Совета депутатов от 20.12.2011 № 225 «О бюджете муниципального образования ЗАТО г.Североморск на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 г.г.», рассмотренного на очередном заседании Совета депутатов МО ЗАТО г.Североморск 20.03.2012. Согласно п. 1 ч.1 ст. 12 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальный служащий обязан соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, устав муниципального образования и иные муниципальные правовые акты и обеспечивать их исполнение. Таким образом, установленная федеральным законодательством обязанность проведения антикоррупционной экспертизы администрацией МО ЗАТО г.Североморск не исполняется. Вместе с тем, проведение антикоррупционной экспертизы является обязанностью, а не правом органов, принимающих нормативные правовые акты. Статьей 3 Федерального закона «О противодействии коррупции» установлены основные принципы противодействия коррупции. Одним из принципов является признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина. Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановленением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 определены основные коррупциогенные факторы, выявляемые в нормативных правовых актах и их проектах. Все факторы связаны с ограничением или умалением прав и свобод человека. Неисполнение требований законодательства о проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов может привести к принятию нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы и, как следствие, к нарушению прав граждан Российской Федерации. Кроме того, п.4.4 Порядка установлено, что для проведения независимой экспертизы разработчик проекта документа размещает его на официальном сайте администрации в сети «Интернет» в течение рабочего дня, соответствующего дню его направления на согласование в соответствии с Регламентом администрации ЗАТО г.Североморск. Официальным сайтом администрации МО ЗАТО г.Североморск является сайт sitysever.ru. Как установлено в ходе проверки, проекты документов для проведения независимой экспертизы на коррупциогенность на официальном сайте администрации МО ЗАТО г.Североморск sitysever.ru не размещаются. Так, проверкой установлено, что 21.03.2012 на указанной сайте отсутствовал проект решения «О внесении изменений и дополнений в Решение Совета депутатов от 20.12.2011 № 225 «О бюджете муниципального образования ЗАТО г.Североморск на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 г.г.», рассмотренный на очередном заседании Совета депутатов МО ЗАТО г.Североморск 20.03.2012. Просит признать бездействие администрации муниципального образования ЗАТО г.Североморск по непроведению антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов незаконным. Обязать администрацию муниципального образования ЗАТО г.Североморск провести антикоррупционную экспертизу проектов решений о бюджете и изменений в бюджет: «О внесении изменений и дополнений в Решение Совета депутатов от 20.12.2011 № 225 «О бюджете муниципального образования ЗАТО г.Североморск на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 г.г.», рассмотренный на очередном заседании Совета депутатов МО ЗАТО г.Североморск 31.01.2012; «О внесении изменений и дополнений в Решение Совета депутатов от 20.12.2011 № 225 «О бюджете муниципального образования ЗАТО г.Североморск на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 г.г.», рассмотренный на очередном заседании Совета депутатов МО ЗАТО г.Североморск 20.03.2012. Обязать администрацию муниципального образования ЗАТО г.Североморск размещать проекты нормативных правовых актов на официальном сайте для проведения независимой экспертизы на коррупциогенность. Впоследствии представил заявление об изменении требований. Ссылаясь на то, что разработчиком нормативных правовых актов является Управление финансов администрации ЗАТО г.Североморск, просил признать незаконным бездействие Управления финансов администрации муниципального образования ЗАТО г.Североморск и администрации муниципального образования ЗАТО г.Североморск по непроведению антикоррупционной экспертизы вышеуказанных проектов нормативных правовых актов, от остальной части требований заявитель отказался. Представитель администрации муниципального образования ЗАТО г. Североморск – Инзарцев Н.А. в судебном заседании с заявленными требованиями не согласился, указав следующее. В соответствии со ст. 4 Закона Мурманской области от 23.11.2009г. №1154-01-ЗМО «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в Мурманской области и о внесении изменений в Закон Мурманской области «О противодействии коррупции в Мурманской области» органы местного самоуправления муниципальных образований Мурманской области проводят в соответствии с Федеральным законом, методикой, установленной Правительством Российской Федерации, настоящим законом и в порядке, установленном муниципальными правовыми актами, антикоррупционную экспертизу муниципальных правовых актов (проектов муниципальных правовых актов). Порядок проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов администрации ЗАТО г. Североморск (далее Порядок) утверждён постановлением администрации ЗАТО г. Североморск от 30.09.2008г. № 807 «Об антикоррупционной экспертизе проектов нормативных правовых актов администрации ЗАТО г. Североморск» в редакции постановлений от 07.07.2009г № 578, от 26.04.2011 № 291. Уполномоченным органом по проведению антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов администрации ЗАТО г. Североморск является юридический отдел администрации ЗАТО г. Североморск В соответствии с п. 1.1. данного Порядка «Предметом антикоррупционной экспертизы являются проекты нормативных правовых актов Администрации ЗАТО г. Североморск, проекты решений Совета депутатов ЗАТО г. Североморск, подготовленные Администрацией ЗАТО г. Североморск, (далее - проекты НПА), регулирующие правоотношения в сферах и полномочиях с повышенным риском коррупции. В п. 1.3 Порядка более детально указаны сферы правоотношений с повышенным риском коррупции. «Антикоррупционной экспертизе подлежат проекты НПА, направленные на регулирование правоотношений в следующих сферах с повышенным риском коррупции: в сфере размещения заказов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для муниципальных нужд ЗАТО г. Североморск; в сфере управления и распоряжения объектами муниципальной собственности, в том числе по вопросам аренды и приватизации этих объектов; в сфере распоряжения водными, земельными ресурсами; в сфере регулирования деятельности муниципальных медицинских учреждений; в сфере выделения субсидий и иной поддержки организациям. Антикоррупционной экспертизе также подлежат проекты НПА, регулирующих исполнение полномочий Администрации ЗАТО г. Североморск (структурных подразделений Администрации ЗАТО г. Североморск) в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также по исполнению государственных полномочий, переданных в сооотвествии с законодательством Мурманской области. Вышеназванный порядок определяет, что «Первичная антикоррупционная экспертиза проектов НПА проводится разработчиком проекта НПА или уполномоченным лицом, назначенным руководителем структурного подразделения Администрации ЗАТО г. Североморск с правами юридического лица на проведение первичной антикоррупционной экспертизы проектов НПА. Окончательная антикоррупционная экспертиза проектов НПА проводится уполномоченным органом по проведению антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов Администрации ЗАТО г. Североморск (далее - уполномоченный орган) пункт 2.1 Порядка. Антикоррупционную экспертизу проходят все проекты НПА, регулирующие правоотношения и полномочия, указанные в пункте 1.3 настоящего Порядка. Отбор проекта НПА для антикоррупционной экспертизы проводится разработчиком проекта. Ответственность за направление проектов НПА на антикоррупционную экспертизу и отсутствие в них коррупционных факторов возлагается на руководителей структурных подразделений Администрации ЗАТО г. Североморск, готовивших проект (п.2.3 Порядка). Вышеназванные проекты Решений Совета депутатов ЗАТО г. Североморск разрабатывались структурным подразделением Администрации ЗАТО г. Североморск, обладающим правами юридического лица - Управлением финансов. Требование прокурора ЗАТО г. Североморск, обращенные к Администрации ЗАТО г. Североморск, нарушают установленный Порядок проведения антикоррупционной экспертизы, поскольку Администрация ЗАТО г. Североморск не являлась разработчиком данных проектов, а проведение окончательной экспертизы без проведения предварительной разработчиком, противоречит установленному Порядку. Сослался на то, что указанные выше проекты нельзя отнести к нормативным правовым актам, поскольку они не отвечают признакам подобных правовых актов, т.к. в них не содержались правовые нормы (правила поведения). По указанной причине антикоррупционная экпертиза данных проектов не проводилась, т.к. законодательство и вышеназванный Порядок обязывает проводить антикоррупционную экспертизу только нормативных правовых актов. Просил отказать в удовлетворении заявления. Представитель Совета депутатов муниципального образования ЗАТО г. Североморск – Горбунова Е.А. в представленном письменном мнении полагала требования прокуратуры необоснованными и не подлежащими удовлетворению. В обоснование возражений привела следующие доводы. Проведение антикоррупционной экспертизы проектов решений о бюджете и изменений в бюджет: «О внесении изменений и дополнений в Решение Совета депутатов от 20.12.2011 № 225 «О бюджете муниципального образования ЗАТО г. Североморск на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 гг.», рассмотренный на очередном заседании Совета депутатов МО ЗАТО г. Североморск 31.03.2012; «О внесении изменений и дополнений в Решение Совета депутатов от 20.12.2011 № 225 «О бюджете муниципального образования ЗАТО г. Североморск на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 гг.», рассмотренный на очередном заседании Совета депутатов МО ЗАТО г. Североморск 20.03.2012, - является нецелесообразным, поскольку Советом депутатов уже приняты Решения: от 31.03.2012 № 234 «О внесении изменений и дополнений в Решение Совета депутатов от 20.12.2011 № 225 «О бюджете муниципального образования ЗАТО г. Североморск на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 гг.»; от 20.03.2012 № 249 «О внесении изменений и дополнений в Решение Совета депутатов от 20.12.2011 № 225 «О бюджете муниципального образования ЗАТО г. Североморск на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 гг.». Действующим законодательством Совет депутатов не наделен полномочиями по правовой оценке действий (бездействий) администрации, в связи с чем не может высказать свое мнение по существу требований прокурора города Североморска. Управление финансов администрации муниципального образования ЗАТО г.Североморск, привлеченное к участию в деле в качестве заинтересованного лица, представило письменное мнение, в котором не соглашается с требованиями прокуратуры по мотивам, приведенным представителем администрации ЗАТО г. Североморск. Заслушав участников процесса, исследовав материалы дела, суд находит требования и.о. прокурора г.Североморска подлежащими удовлетворению, исходя из следующего. В силу ст. 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, в защиту прав, свобод в законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. По правилам, установленным главой 25 ГПК РФ, могут быть оспорены решения, действия (бездействие) органов местного самоуправления: представительного органа муниципального образования, местной администрации и иных органов, предусмотренных уставом муниципального образования и обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» установлены основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» деятельность по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактике коррупции), осуществляется федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических в пределах их полномочий. На основании ст. 6 указанного Федерального закона одной из основных мер по профилактике коррупции является антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов, целью которой является выявление в них коррупциогенных факторов и их последующее устранение (ст. 1 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»). При этом в силу ст. 2 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» одним из принципов организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) является обязательность ее проведения. Согласно ст. 3 ФЗ № 172-ФЗ антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится органами, организациями, их должностными лицами - в соответствии с данным Федеральным законом, в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской" Федераций, органов местного самоуправлений, и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации. Статьей 4 Закона Мурманской области от 23.11.2009 № 1154-ЗМО «О антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в Мурманской области и о внесении изменений в Закон Мурманской области «О противодействии коррупции в Мурманской области» определено, что орган местного самоуправления муниципальных образований Мурманской области проводит антикоррупционную экспертизу муниципальных нормативных правовых актов (проектов муниципальных нормативных правовых актов) в соответствии с Федеральным законом и методикой, установленной Правительством Российской Федераций, настоящим Законом, в порядке, устанавливаемом муниципальными нормативными правовыми актами. Во исполнение антикоррупционного законодательства постановлением администрации ЗАТО г. Североморск 807 от 30.09.2008 года «Об антикоррупционной экспертизе проектов нормативных правовых актов администрации ЗАТО г. Североморск» утвержден Порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов; назначены уполномоченные сотрудники администрации по проведению антикоррупционной экспертизы, которыми при проведении экспертизы составляется заключение. В ходе проведенной прокуратурой г. Североморска проверки исполнения бюджетного законодательства установлено, что антикоррупционная экспертиза проектов решений о бюджете и изменений в бюджет МО ЗАТО г. Североморск не проводилась, а именно не проведена антикоррупционная экспертиза проектов решений о бюджете: «О внесении изменений и дополнений в Решение Совета депутатов от 20.12.2011 № 225 «О бюджете муниципального образования ЗАТО г. Североморск на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 гг.», рассмотренный на очередном заседании Совета депутатов МО ЗАТО г. Североморск 31.01.2012; «О внесении изменений и дополнений в Решение Совета депутатов от 20.12.2011 № 225 «О бюджете муниципального образования ЗАТО г. Североморск на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 гг.», рассмотренный на очередном заседании Совета депутатов МО ЗАТО г. Североморск 20.03.2012. Отсутствие заключений по результатам проведенной антикоррупционной экспертизы не оспаривается Администрацией ЗАТО г. Североморска и Управлением финансов администрации ЗАТО г. Североморск, являющихся уполномоченными органами по проведению антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов в соответствии с указанным Порядком. С доводами о том, что приведенные выше проекты не являются проектами нормативных правовых актов, суд не соглашается, поскольку они содержат признаки, характеризующие нормативный правовой акт: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. С учетом установленных в судебном заседании обстоятельств, требований действующего законодательства, регулирующего данные правоотношения, по мнению суда, бездействие Управления финансов администрации ЗАТО г. Североморск и Администрации ЗАТО г. Североморск по непроведению антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, применительно к положениям ч. 4 ст. 258 ГПК РФ, является незаконным, а потому заявление подлежит удовлетворению. Настоящее заявление суд рассматривает на основании представленных сторонами доказательств, с учетом требований ст. 56 ГПК РФ. Руководствуясь ст.ст. 198 ГПК РФ, суд РЕШИЛ: Заявление исполняющего обязанности прокурора г. Североморска – удовлетворить. Признать незаконным бездействие Управление финансов администрации муниципального образования ЗАТО г. Североморск и администрации муниципального образования ЗАТО г. Североморск по непроведению антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов - «О внесении изменений и дополнений в Решение Совета депутатов от 20.12.2011 № 225 «О бюджете муниципального образования ЗАТО г. Североморск на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 гг.», рассмотренный на очередном заседании Совета депутатов МО ЗАТО г. Североморск 31.01.2012; «О внесении изменений и дополнений в Решение Совета депутатов от 20.12.2011 № 225 «О бюджете муниципального образования ЗАТО г. Североморск на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 гг.», рассмотренный на очередном заседании Совета депутатов МО ЗАТО г. Североморск 20.03.2012. Решение может быть обжаловано в Мурманский областной суд через Североморский городской суд в течение месяца со дня изготовления мотивированного решения. Председательствующий: Н.В. Брандина Справка: решение не обжаловалось