Решение не вступило в законную силуМотивированное решение составлено 11.04.2011Дело № 2-79/2011 Р Е Ш Е Н И ЕИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
п. Селижарово 04 апреля 2011 года
Селижаровский районный суд Тверской области в составе председательствующего судьи Величко Е.В.,при секретаре Касумовой Е.В.,
с участием представителя заявителя Чуриковой Е.А., действующей на основании доверенности от 24.03.2011,
заместителя прокурора Селижаровского района Горячева В.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело № 2-79/2011 г. по заявлению Совета депутатов Захаровского сельского поселения Селижаровского района Тверской области Петрова А.Г. о признании незаконным требования прокурора Селижаровского района от 24.02.2011 об изменении нормативного правового акта с целью исключения выявленного(ых) коррупциогенного(ых) фактора(ов), об обязании прокурора Селижаровского района отозвать вышеуказанное требование, вынесенное в отношении Совета депутатов Захаровского сельского поселения Селижаровского района,
У С Т А Н О В И Л:
Председатель Совета депутатов Захаровского сельского поселения Селижаровского района Тверской области Петров А.Г. обратился в суд с заявлением о признании незаконным требования прокурора Селижаровского района от 24.02.2011 об изменении нормативного правового акта с целью исключения выявленного(ых) коррупциогенного(ых) фактора(ов), об обязании прокурора Селижаровского района отозвать вышеуказанное требование, вынесенное в отношении Совета депутатов Захаровского сельского поселения Селижаровского района. Требования мотивированы тем, что 24 февраля 2011 года прокурором Селижаровского района в отношении Совета депутатов Захаровского сельского поселения Селижаровского района было вынесено требование об изменении нормативного правового акта с целью исключения выявленного(ых) коррупциогенного(ых) фактора(ов), обязывающее Совет депутатов Захаровского сельского поселения внести изменения в Положение о муниципальной службе в администрации муниципального образования «Захаровское сельское поселение», утвержденное решением Совета депутатов Захаровского сельского поселения от 26.03.2008 № 43 (далее Положение), путем внесения в ст. 15 Положения изменений, имеющих отсылочные нормы к принимаемому представительным органом сельского поселения порядку проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы администрации Захаровского сельского поселения и принятия Советом депутатов Захаровского сельского поселения порядка проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы в администрации Захаровского сельского поселения.
Совет депутатов Захаровского сельского поселения (далее Совет депутатов) считает, что вышеуказанное требование нарушает права и незаконно возлагает на Совет депутатов обязанность по внесению изменений в Положение о муниципальной службе в администрации Захаровского сельского поселения путем принятия Советом депутатов порядка проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы в администрации Захаровского сельского поселения по следующим основаниям.
Статья 15 Положение и ч. 1 ст. 17 ФЗ от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» содержат одну и ту же норму, предусматривающую, что при замещении должности муниципальной службы в муниципальном образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс, в ходе которого осуществляется оценка профессионального уровня претендентов на замещение должности муниципальной службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности муниципальной службы.
Исходя из буквального толкования вышеуказанного федерального закона следует, что проведение конкурса на замещение должности муниципальной службы является правом, а не обязанностью муниципального органа.
В соответствии со ст. 37 ФЗ от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава местной администрации руководит местной администрацией на принципах единоначалия. Таким образом, в силу закона, именно глава администрации принимает решение о том, будет ли проводиться конкурс при поступлении на муниципальную службу. Глава администрации может принять такое решение только в отношении неопределенного круга лиц, а не отдельного гражданина, поскольку ч. 2 ст. 17 настоящего закона относит утверждение порядка проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы к компетенции представительного органа муниципального образования. При таких обстоятельствах нет оснований полагать, что полномочия главы администрации в данном случае создают или могут создать условия для проявления коррупции.
В соответствии со ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.
Требование прокурора района об обязательном внесении изменений в Положение о муниципальной службе в администрации Захаровского сельского поселения путем принятия Советом депутатов порядка проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы в администрации Селижаровского района нарушает указанные положения Конституции РФ, в связи, с чем требование прокурора является незаконным.
Проведение конкурса сопряжено с дополнительными финансовыми затратами (на публикацию в районной газете объявления о проведении конкурса, на услуги связи, почтовые расходы по отправке уведомлений участникам конкурса о дате и месте его проведения, решениях, принятых по результатам конкурса и др.), а также потребует временных трудозатрат. При штате администрации Захаровского сельского поселения в 3 человека, включая главу поселения, проведение конкурсных процедур является нецелесообразным.
В судебном заседании представитель заявителя Чурикова Е.А. поддержала требования по основаниям, изложенным в заявлении, и просила признать незаконным требование прокурора Селижаровского района от 24.02.2011 об изменении нормативного правового акта - Положения о муниципальной службе в администрации МО «Захаровское сельское поселение» с целью исключения выявленных коррупциогенных факторов, об обязании прокурора Селижаровского района отозвать вышеуказанное требование, вынесенное в отношении Совета депутатов Захаровского сельского поселения Селижаровского района.
Зам. прокурора Селижаровского района Горячев В.А. заявление не признал и пояснил, что требование прокурора Селижаровского района об изменении нормативного правового акта с целью исключения выявленных коррупциогенных факторов, направленное в адрес Совета депутатов Захаровского сельского поселения 24.02.2011 является законным. В связи с чем, заявление Совета депутатов Захаровского сельского поселения Селижаровского района в лице председателя Совета депутатов Захаровского сельского поселения Петрова А.Г. удовлетворению не подлежит. Зам. прокурора представил письменные возражения по заявлению Совета депутатов Захаровского сельского поселения Селижаровского района Тверской области. В возражениях указано, что в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 3 ФЗ от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится прокуратурой РФ - в соответствии с настоящим законом и ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», в установленном Генеральной прокуратурой РФ порядка и согласно методике, определенной Правительством РФ.
Пунктом 2 ст. 9.1 ФЗ от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» закреплено, что при выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.
Во исполнение вышеуказанных норм действующего законодательства прокуратурой района организовано проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов органов местного самоуправления, в том числе и по вопросам муниципальной службы. В ходе изучения решения Совета депутатов Захаровского сельского поселения Селижаровского района от 26.03.2008 № 43 «О Положении о муниципальной службе в администрации муниципального образования «Захаровское сельское поселение» установлено, что нормативный правовой акт содержит коррупциогенные факторы.
А именно, в соответствии с ч.ч. 1, 2 ст. 17 ФЗ от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» при замещении должности муниципальной службы в муниципальном образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс, в ходе которого осуществляется оценка профессионального уровня претендентов на замещение должности муниципальной службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности муниципальной службы. Порядок проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы устанавливается муниципальным правовым актом, принимаемым представительным органом муниципального образования. Таким образом, органу местного самоуправления предоставляется возможность выбора способов принятия граждан на должности муниципальной службы: в общем порядке либо посредством проведения конкурса. В свою очередь порядок проведения конкурса, а значит и основания его проведения должны быть определены представительным органом местного самоуправления.
Статьей 15 Положения о муниципальной службе в администрации муниципального образования «Захаровское сельское поселение» (далее - Положение), установлено, что при замещении должности муниципальной службы в администрации муниципального образования «Захаровское сельское поселение» заключению трудового договора может предшествовать конкурс, в ходе которого осуществляется оценка профессионального уровня претендентов на замещение должности муниципальной службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности муниципальной службы. Решение о проведении конкурса принимает глава администрации муниципального образования «Захаровское сельское поселение».
Из приведенной выше нормы Положения усматривается возможность проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы. Однако порядок его проведения и случаи, при которых конкурс должен проводиться, не определены. Более того в нарушение требований ст. 17 ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» решение вопроса о проведении конкурса предоставлено главе администрации муниципального образования.
Коррупциогенными факторами, как это следует из ч. 2 ст. 1 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», являются положения нормативных правовых актов, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые или обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
Согласно п/п «а, б, ж» п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 N 96) коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, являются: широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность оснований принятия решения; определение компетенции по формуле «вправе» - диспозитивное установление возможности совершения органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций; отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий.
В рассматриваемом случае действительно усматривается наделение статьей 15 Положения главы администрации муниципального образования необоснованно широкими пределами усмотрения - отсутствие конкретных оснований проведения конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы, что приводит к самостоятельному, не от кого не зависящему волеизъявлению главы администрации в отношении претендентов на замещение вакантной должности муниципальной службы решению вопроса о проведении конкурса либо о принятии на должность без его проведения. Указанное создает условия для проявления коррупции, к примеру, гражданин может быть принят на должность по знакомству, в виду совершения в интересах главы администрации либо третьих лиц какой-либо выгоды, в том числе предоставления имущественных прав либо денежных средств и т.д.
Тем самым, ст. 15 Положения содержит коррупциогенные факторы, которые могут быть устранены путем внесения соответствующих изменений в ст. 15 Положения и установления порядка проведения конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы администрации Захаровского сельского поселения Селижаровского района, определяющего основания проведения конкурса.
Заслушав представителя заинтересованного лица, зам. прокурора, исследовав материалы дела, суд считает заявление не подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.
Из Положения о муниципальной службе в администрации муниципального образование «Захаровское сельское поселение» следует, что ст. 15 Положения предусматривает, что при замещении должности муниципальной службы в администрации МО заключению трудового договора может предшествовать конкурс, в ходе которого осуществляется оценка профессионального уровня претендентов на замещение должности муниципальной службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности муниципальной службы. Решение о проведении конкурса принимает глава администрации муниципального образования «Захаровское сельское поселение» (л. д. 16-29).
Требованием прокурора Селижаровского района об изменении нормативного правового акта с целью исключения выявленного коррупциогенного фактора от 24.02.2011 года подтверждается, что прокурор потребовал, чтобы Совет депутатов Захаровского сельского поселения Селижаровского района внес изменения в ст. 15 Положения о муниципальной службе в администрации муниципального образование «Захаровское сельское поселение» и принял Положение о проведении конкурса на замещение должности муниципальной службы (л. д. 6-7).
Уставом муниципального образования Захаровское сельское поселение Селижаровского района Тверской области закреплены правовые основы организации местного самоуправления данного муниципального образования (л. д. 41-76).
Анализ вышеприведенных норм федерального законодательства и материалов дела, приводят суд к убеждению правомерности выводов прокурора о том, что ст. 15 Положения о муниципальной службе в администрации МО «Захаровское сельское поселение» содержит коррупциогенные факторы, которые могут быть устранены путем внесения соответствующих изменений в ст. 15 Положения и установления порядка проведения конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы администрации Захаровского сельского поселения Селижаровского района, определяющего основания проведения конкурса.
Наличие нормы Положения о возможности проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы в администрации муниципального образования при отсутствии установленного его представительным органом порядка проведения конкурса на должности муниципальной службы по сути своей делает невозможным сам факт проведения конкурса. Поскольку в Положении имеется указание о том, что заключению трудового договора с муниципальным служащим может предшествовать конкурс, следовательно, в обязательном порядке необходимо было определить основания и процедуру его проведения.
Заявитель в своем заявлении указывает, что ст. 15 Положения и ч. 1 ст. 17 ФЗ от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» содержат одну и ту же норму, предусматривающую, что при замещении должности муниципальной службы в муниципальном образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс, в ходе которого осуществляется оценка профессионального уровня претендентов на замещение должности муниципальной службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности муниципальной службы. Однако далее в этой же ст. 17 данного Закона законодателем предусмотрено, что порядок проведения конкурса устанавливается муниципальным правовым актом, принимаемым представительным органом муниципального образования. Такой нормы в Положении не содержится. В судебном заседании представитель заявителя Чурикова Е.А., подтвердила изложенные в заявлении доводы о том, что проведение конкурса сопряжено с дополнительными финансовыми затратами (на публикацию в районной газете объявления о проведении конкурса, на услуги связи, почтовые расходы по отправке уведомлений участникам конкурса о дате и месте его проведения, решениях, принятых по результатам конкурса и др.), а также потребует временных трудозатрат. Кроме этого, при штате администрации Захаровского сельского поселения в 3 человека, включая главу поселения, проведение конкурсных процедур, по мнению заявителя, является нецелесообразным.
Утверждая Положение о муниципальной службе, Совет депутатов МО Захаровское сельское поселение по-своему трактовал федеральный Закон, и с учетом местных условий, финансирования ограничился лишь указанием о возможности проведения такого конкурса, что противоречит требованиям ч. 2 ст. 17 ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».
Действительно, по смыслу закона проведение конкурса на замещение должности муниципальной службы является правом, а не обязанностью муниципального органа. Однако в законе не содержится ссылки на то, что представительный орган муниципального образования вправе, но не обязан устанавливать порядок проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы. В ч. 2 ст. 17 ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» содержится положение о том, что порядок проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы устанавливается муниципальным правовым актом, принимаемым представительным органом муниципального образования, которое расширительному толкованию не подлежит.
С учетом изложенного, заявление председателя Совета депутатов МО «Захаровское сельское поселение» Селижаровского района об оспаривании требования прокурора удовлетворению не подлежит. Поскольку ст. 15 Положения о муниципальной службе в администрации МО «Захаровское сельское поселение» содержит норму о возможности предшествования конкурса заключению трудового договора с муниципальным служащим, то в соответствии с требованиями федерального законодательства в области муниципальной службы такой порядок должен быть установлен.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 193-199, ст. 258 ГПК РФ, суд
Р Е Ш И Л:
В удовлетворении заявления Совета депутатов Захаровского сельского поселения Селижаровского района Тверской области о признании незаконным требования прокурора Селижаровского района от 24.02.2011 об изменении нормативного правового акта -Положение о муниципальной службе в администрации Захаровского сельского поселения, утвержденного решением Совета депутатов Захаровского сельского поселения Селижаровского района Тверской области от 26.03.2008 № 43, с целью исключения выявленных коррупциогенных факторов и обязании отозвать вышеуказанное требование, отказать.
Решение может быть обжаловано в Тверской областной суд через Селижаровский районный суд в течение 10 дней со дня вынесения решения в окончательной форме.
Председательствующий Е.В. Величко