Дело № 2-873/2010
Р Е Ш Е Н И Е
И М Е Н Е М Р О С С И Й С К О Й Ф Е Д Е Р А Ц И И
г. Советская Гавань 21 сентября 2010 года.
Советско-Гаванский городской суд Хабаровского края в составе председательствующего судьи Бугаёва К.П. с участием старшего помощника Советско-Гаванского городского прокурора Матченко Е.А., представителя администрации городского поселения «Город Советская Гавань» Шпортеева А.В., действующего по доверенности
При секретаре Мурадян О.Ю.
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Советско-Гаванского городского прокурора о признании не действующим с момента принятия постановления Главы Администрации городского поселения «Город Советская Гавань» от 30.04.2010 года № 192 «Об утверждении Порядка формирования, ведения, обязательного опубликования перечня имущества, используемого в целях предоставления во временное владение и (или) пользование субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства в части слов «в целях предоставления во временное владение и (или) пользование»
У С Т А Н О В И Л :
Советско-Гаванский городской прокурор обратился в суд с заявлением о признании не действующим с момента принятия постановления Главы Администрации городского поселения «Город Советская Гавань» от 30.04.2010 года № 192 «Об утверждении Порядка формирования, ведения, обязательного опубликования перечня имущества, используемого в целях предоставления во временное владение и (или) пользование субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства в части слов «в целях предоставления во временное владение и (или) пользование» указав в обоснование заявленных требований, что 30.04.2010 года Главой Администрации городского поселения «Город Советская Гавань» принято постановление № 192 «Об утверждении Порядка формирования, ведения, обязательного опубликования перечня имущества, используемого в целях предоставления во временное владение и (или) пользование субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства». Постановление опубликовано в Сборнике нормативных правовых актов органов местного самоуправления городского поселения «Город Советская Гавань» № 4(5) 30.04.2010 года. Согласно части 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. Постановление в части слов «в целях предоставления во временное владение и (или) в пользование» не соответствует требованиям федерального законодательства по следующим основаниям. Как следует из названия постановления, его пункта 1, а также утвержденного им Порядка, указанным нормативным правовым актом в целях реализации Федерального закона от 24.07.2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» утверждается Порядок формирования, ведения, обязательного опубликования перечня имущества, используемого в целях предоставления во временное владение и (или) пользование субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства. В то же время, согласно части 4 статьи 18 названного Федерального закона органы местного самоуправления вправе утверждать перечни государственного имущества и муниципального имущества, свободного от прав третьих лиц (за исключением имущественных прав субъектов малого и среднего предпринимательства), при этом имущество, включенное в указанные перечни, может быть использовано только в целях предоставления его во владение и (или) в пользование на долгосрочной основе (в том числе по льготным ставкам арендной платы) субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства. Таким образом, постановление Главы Администрации городского поселения «Город Советская Гавань» от 30.04.2010 года №192 «Об утверждении Порядка формирования, ведения, обязательного опубликования перечня имущества, используемого в целях предоставления во временное владение и (или) пользование субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства» в части слов «в целях предоставления во временное владение и (или) в пользование» не соответствует федеральному закону. Принесенный Советско-Гаванским городским прокурором протест на постановления оставлен органом местного самоуправления без удовлетворения. По мнению и.о. Главы Администрации поселения Зарубина А.В., слова, использованные в постановлении «в целях предоставления во временное владение и (или) в пользование» не противоречат словам «в целях предоставления его во владение и (или) в пользование на долгосрочной основе», поскольку «временное» и долгосрочное» использование предполагает использование, ограниченное во времени и указанные слова не противоречат друг другу. В то же время, понятия «временное» и «долгосрочное» не являются синонимами и неоднозначны по своему смыслу. Долгосрочный период времени – это: 1) период, который в макроэкономике применительно к процессам в масштабе экономики страны исчисляется временем более одного года; 2) интервал времени, продолжительность которого позволяет выявить устойчивые изменения постоянных и переменных затрат компании (Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. «Современный экономический словарь» ИНФРА-М,2006). Передача имущества во временное пользование может осуществляться на любой, не определенный срок, в том числе, короткий, исчисляемый днями или часами, что не соответствует понятию передачи имущества в пользование на долгосрочной основе. Таким образом, не соответствие федеральному законодательству терминов, употребляемых в оспариваемом постановлении Главы Администрации городского поселения, влечет за собой возможность нарушения прав субъектов предпринимательской деятельности, претендующих на предоставление им в пользование муниципального имущества, образующего инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, поскольку не исключает возможности предоставления имущества на короткие сроки, а не на долгосрочной основе. Кроме этого, употребление слов «во временное владение и (или) в пользование» вместо «во владение и (или) в пользование на долгосрочной основе» в соответствии с п. «а» п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 года N 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» является коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, поскольку этой терминологией устанавливается широта дискреционных полномочий - неопределенность сроков, условий принятия решения. В соответствии с ч. 3 ст. 22 Федерального закона от 17.01.1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами местного самоуправления обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными. На основании изложенного, руководствуясь ст. 45, 251-253 ГПК РФ, ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» просил суд признать не действующим с момента принятия постановление Главы Администрации городского поселения «Город Советская Гавань» от 30.04.2010 года № 192 «Об утверждении Порядка формирования, ведения, обязательного опубликования перечня имущества, используемого в целях предоставления во временное владение и (или) пользование субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства в части слов «в целях предоставления во временное владение и (или) пользование».
В возражениях на заявление Глава городского поселения «Город Советская Гавань» Боровский П.Ю. указал, что заявление Советско-Гаванского прокурора о признании не действующим с момента принятия в части слов «в целях предоставления во временное владение и (или) в пользование» постановления Главы Администрации городского поселения «Город Советская Гавань от 30.04.2010 года № 192 считает не обоснованным. Оспариваемое постановление принято во исполнение части 4.1 статьи 18 Федерального закона от 24.07.2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации». Постановление № 192 устанавливает лишь порядок формирования, ведения, обязательного опубликования перечня имущества, которое предоставляется субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого среднего предпринимательства и не устанавливает порядок и условия предоставления в аренду (в том числе льготы для субъектов малого и среднего предпринимательства, занимающихся социально значимыми видами деятельности) включенного в них государственного и муниципального имущества. Следует также учитывать, что обязательных требовании для утверждения органом местного самоуправления названного Перечня государственного имущества и муниципального имущества, предназначенного для передачи во владение и (или) в пользование субъектам малого и среднею предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства. Федеральный закон не содержит (определение Верховного Суда РФ от 28.04.2010 N 5-Г10-39). Особенности порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества регулируются ст. 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 года №135-Ф3 «О защите конкуренции». Заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров (ч.1 ст. 17.1).Порядок проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров, указанных в частях 1 и 3 статьи 17.1 и перечень видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса, устанавливаются федеральным антимонопольным органом (ч.5 ст. 17.1). Конкретные сроки предоставлении имущества в аренду устанавливаются в приказе Федеральной Антимонопольной службы от 10.02.2010 года № 67 "О порядке проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, и перечне видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров можем осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса»:
пункт 39. Указываемый в конкурсной документации срок, на который заключаются договоры в отношении имущества, предусмотренного Законом, должен составлять не менее пяти лет. Максимальный срок предоставления бизнес-инкубаторами государственного или муниципального имущества в аренду (субаренду) субъектам малого и среднего предпринимательства не должен превышать трех лет.
пункт 113. Указываемый в документации об аукционе срок, на который заключаются договоры в отношении имущества, предусмотренного Законом, должен составлять не менее пяти лет. Максимальный срок предоставления бизнес-инкубаторами государственного пли муниципального имущества в аренду (субаренду) субъектам малого и среднего предпринимательства не должен превышать трех лет.
Таким образом, действующее федеральное законодательство устанавливает конкретные сроки для предоставления в аренду муниципального имущества субъектам малого и среднего предпринимательства, что исключает возможность предоставления имущества на более короткие сроки и, следовательно, нарушения прав предпринимателей. Согласно части 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. Слова, использованные в постановлении, «в целях предоставления во временное владение и (или) пользование» не противоречат словам, использованным в Федеральном законе от 24.07.2007 года №209-ФЗ, «в целях предоставления его во владение и (или) в пользование на долгосрочной основе». «Временное» и «долгосрочное» использование предполагает использование, ограниченное по времени, и указанные слова не противоречат друг другу. В данном случае противоречие возникло бы при использовании слов «постоянное» или «краткосрочное». Таким образом, предположение прокурора о том, что применение данного постановления может повлечь за собой нарушения прав субъектов предпринимательской деятельности не обосновано. На основании изложенного просил суд отказать прокурору в заявленных требованиях.
В судебном заседании прокурор Матченко Е.А. заявленные требования поддержала, дала пояснения, аналогичные изложенным в заявлении и просила суд удовлетворить заявление.
В судебном заседании представитель администрации г. Советская Гавань Шпортеев А.В. с заявлением был не согласен, дал пояснения, аналогичные изложенным в письменных возражениях на заявление, просил суд отказать в удовлетворении заявления.
Изучив материалы дела, выслушав пояснения сторон, суд приходит к следующему.
Частью 4 ст. 18 ФЗ РФ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" установлено, что органы местного самоуправления вправе утверждать перечни муниципального имущества, свободного от прав третьих лиц (за исключением имущественных прав субъектов малого и среднего предпринимательства). Муниципальное имущество, включенное в указанные перечни, может быть использовано только в целях предоставления его во владение и (или) в пользование на долгосрочной основе (в том числе по льготным ставкам арендной платы) субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства. Эти перечни подлежат обязательному опубликованию в средствах массовой информации, а также размещению в сети "Интернет" на официальных сайтах утвердивших их органов местного самоуправления.Согласно ч.4.1 Закона, порядок формирования, ведения, обязательного опубликования указанных в части 4 настоящей статьи перечней, а также порядок и условия предоставления в аренду (в том числе льготы для субъектов малого и среднего предпринимательства, занимающихся социально значимыми видами деятельности) включенного в них муниципального имущества устанавливаются муниципальными правовыми актами.
В целях реализации положений указанного Федерального закона Постановлением Главы муниципального образования городского поселения «Город Советская Гавань» № 192 от 30.04.2010 года утвержден «Порядок формирования, ведения, обязательного опубликования перечня имущества, используемого в целях предоставления во временное владение и (или) в пользование субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства», который был опубликован в Сборнике нормативных правовых актов органов местного самоуправления городского поселения «Город Советская Гавань» № 4(5) от 30.04.2010 года, а также на официальном сайте администрации г. Советская Гавань.
Советско-Гаванский городской прокурор обратился в суд с заявлением об оспаривании указанного нормативного правового акта органа местного самоуправления, указывая в обоснование поданного заявления, что частью 4 ст. 18 Федерального закона от 24.07.2007 года № 209-ФЗ предусмотрено, что органы местного самоуправления вправе утверждать перечни муниципального имущества, свободного от прав третьих лиц (за исключением имущественных прав субъектов малого и среднего предпринимательства). Муниципальное имущество, включенное в указанные перечни, может быть использовано только в целях предоставления его во владение и (или) в пользование на долгосрочной основе (в том числе по льготным ставкам арендной платы) субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, однако в оспариваемом нормативном правовом акте органа местного самоуправления указано, что такое имущество передается субъектам малого и среднего предпринимательства во временное владение и (или) пользование и в этой части он противоречит федеральному законодательству, поскольку понятия «временное» и «долгосрочное» не являются синонимами и неоднозначны по своему смыслу, что влечет за собой возможность нарушения прав субъектов предпринимательской деятельности, употребление слов «во временное владение и (или) пользование» вместо «во владение и (или) пользование на долгосрочной основе» является коррупциогенным фактором.
Суд считает, что оспариваемое прокурором постановление Главы муниципального образования является по своей правовой природе нормативным правовым актом органа местного самоуправления, который был принят должностным лицом органа местного самоуправления в пределах его полномочий, определенных ст. 32 Устава городского поселения «Город Советская Гавань», указанный нормативный правовой акт опубликован в порядке, предусмотренном Уставом муниципального образования и в соответствии с требованиями Федерального закона от 24.07.2007 года № 209-ФЗ.
В п. 25 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 48 от 29.11.2007 года «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» указано, что, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения. Вместе с тем нормативный правовой акт не может быть признан недействующим, если суд придет к выводу, что по своему содержанию оспариваемый акт или его часть не допускает придаваемое им при правоприменении толкование. Этот вывод должен быть обоснован в решении суда.
В своем заявлении прокурор ссылается на то, что различие слов «во временное пользование и (или) владение» влечет за собой возможность нарушения прав субъектов предпринимательской деятельности, употребление этих слов вместо слов «во владение и (или) пользование на долгосрочной основе» является коррупциогенным фактором, так как передача имущества во временное пользование может осуществляться на любой, не определенный срок, в том числе, короткий, исчисляемый днями или часами, что не соответствует понятию передачи имущества в пользование на долгосрочной основе и устанавливает для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, этой терминологией устанавливается широта дискреционных полномочий - неопределенность сроков, условий принятия решения.
Данные утверждения прокурора суд считает необоснованными по следующим основаниям.
В соответствии с ч.ч.1 и 5 ст. 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров. Порядок проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров, указанных в частях 1 и 3 настоящей статьи, и перечень видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса, устанавливаются федеральным антимонопольным органом.
Этот порядок установлен приказом Федеральной антимонопольной службы от 10.02.2010 года № 67 "О порядке проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, и перечне видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса".Приказ N 67 вступил в силу 07.03.2010 года и с момента вступления его в силу органы власти, государственные и муниципальные предприятия и учреждения и иные лица, осуществляющие функции по организации и проведению торгов на право заключения договоров, должны руководствоваться правилами, утвержденными Приказом N 67. Одновременно прекращают действие переходные положения, установленные частью 3 статьи 53 Закона о защите конкуренции, предусматривающие, что конкурсы на право заключения договоров проводятся в порядке, установленном Федеральным законом от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях", а аукционы на право заключения договоров проводятся в порядке, установленном Федеральным законом от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества".
Приказом предусмотрено, что указываемый в конкурсной документации срок, на который заключаются договоры в отношении имущества, предусмотренного Законом, должен составлять не менее пяти лет. Максимальный срок предоставления бизнес-инкубаторами государственного или муниципального имущества в аренду (субаренду) субъектам малого и среднего предпринимательства не должен превышать трех лет (п. 39), указываемый в документации об аукционе срок, на который заключаются договоры в отношении имущества, предусмотренного Законом, должен составлять не менее пяти лет. Максимальный срок предоставления бизнес-инкубаторами государственного или муниципального имущества в аренду (субаренду) субъектам малого и среднего предпринимательства не должен превышать трех лет (п. 113).
Действующим законодательством установлены минимальные сроки, на которые возможно заключать договоры аренды, договоры безвозмездного пользования, договоры доверительного управления имуществом, иные договоры, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении муниципального имущества, что исключает возможность предоставления имущества субъектам малого и среднего предпринимательства на более короткие сроки.
Таким образом, по своему содержанию оспариваемый акт не допускает придаваемое им при правоприменении толкование, то есть не противоречит федеральному закону.
Кроме этого, само по себе оспариваемое Постановление и утвержденный им Порядок не устанавливают сроков передачи имущества субъектам малого и среднего предпринимательства, а лишь устанавливают порядок формирования, ведения и обязательного опубликования перечня имущества, которое может быть предоставлено субъектам малого и среднего предпринимательства.
Согласно ч.1 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону, принимает решение об отказе в удовлетворении заявления.
Учитывая изложенное, руководствуясь ст. ст. 198, 199, 253 ГПК РФ суд,
Р Е Ш И Л :
В удовлетворении заявления отказать.
Решение может быть обжаловано в Хабаровский краевой суд через Советско-Гаванский городской суд в течение 10 дней со дня его изготовления в мотивированной форме.
Мотивированное решение суда изготовлено 27 сентября 2010 года.
Судья подпись К.П. Бугаёв
Копия верна: судья К.П. Бугаёв
Решение не вступило в законную силу.