Р Е Ш Е Н И Е Именем Российской Федерации 26 августа 2011 г. г. Ростов-на-Дону Ростовский областной суд в составе председательствующего судьи Чайка Е.А., при секретаре Скоковой Э.М., рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Ростовского областного суда гражданское дело по заявлению первого заместителя прокурора Ростовской области о признании противоречащим закону постановления Администрации Ростовской области от 28.04.2011 г. № 236 "Об утверждении областной адресной программы "Капитальный ремонт многоквартирных домов на территории Ростовской области в 2011 году" в части и признании недействующим со дня его принятия, УСТАНОВИЛ: Первый заместитель прокурора Ростовской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащим закону постановления Администрации Ростовской области от 28.04.2011 г. № 236 "Об утверждении областной адресной программы "Капитальный ремонт многоквартирных домов на территории Ростовской области в 2011 году" в части и признании недействующим со дня его принятия. В обоснование своих требований заявитель указал, что проведённой прокуратурой Ростовской области антикоррупционной экспертизой постановления Администрации Ростовской области от 28.04.2011 г. № 236 "Об утверждении областной адресной программы "Капитальный ремонт многоквартирных домов на территории Ростовской области в 2011 году" установлено, что пункт 4.5 Программы, в соответствии с которым порядок выбора подрядной организации при проведении работ по капитальному ремонту многоквартирных домов разрабатывается органами местного самоуправления, противоречит федеральному законодательству. Одновременно пункт 4.5 также содержит коррупциогенный фактор, указанный в п.п. «г» п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». В связи с этим прокуратурой области 31.05.2011 г. было внесено требование об изменении указанного постановления с целью исключения коррупциогенного фактора, однако Администрация Ростовской области пришла к выводу об отсутствии оснований для его удовлетворения, ссылаясь на то, что пункт 4.5 Программы регулирует публично-правовые отношения (бюджетные и административные), которые предполагают финансирование капитального ремонта домов на условиях софинансирования за счет бюджетных средств (федерального, областного, и местных бюджетов), и властное подчинение их субъектов. Между тем прокурор считает, что оспариваемый им пункт 4.5 Программы противоречит части 2 статьи 19 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которой наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, и части 8 статьи 20 Федерального закона от 21.07.2007 г. N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства", согласно которой порядок привлечения подрядных организаций для выполнения работ по капитальному ремонту многоквартирного дома с использованием средств, предоставляемых в соответствии с настоящим Федеральным законом, может устанавливаться субъектом Российской Федерации. Заявитель указывает, что закон о наделении органов местного самоуправления Ростовской области полномочиями по определению порядка привлечения подрядных организаций для выполнения работ по капитальному ремонту многоквартирного дома с использованием средств Фонда содействия реформированию ЖКХ не принимался, поэтому, предоставив органам местного самоуправления право определять порядок выбора подрядных организаций при проведении работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, администрация области фактически незаконно делегировала им полномочия, предоставленные субъекту Российской Федерации Федеральным законом № 185-ФЗ. По мнению прокурора, применение Программы создает условия для проявления коррупции в виде нарушения органами местного самоуправления своей компетенции и необоснованной регламентации действий участников жилищных отношений, затрагивая тем самым права и законные интересы юридических лиц и граждан. По этим основаниям заявитель просил признать пункт 4.5 Областной адресной программы "Капитальный ремонт многоквартирных домов на территории Ростовской области в 2011 году", утвержденной постановлением Администрации Ростовской области от 28.04.2011 г. № 236 «Об утверждении областной адресной программы «Капитальный ремонт многоквартирных домов на территории Ростовской области в 2011 году» в части, устанавливающей порядок выбора подрядной организации при проведении работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, недействующим со дня его принятия. В судебном заседании представитель прокуратуры Ростовской области Беседина Е.И. заявленные требования поддержала, пояснив, что противоречие закону усматривается во втором предложении пункта 4.5 указанной Программы, поскольку субъект Российской Федерации был не вправе делегировать органам местного самоуправления полномочия по разработке порядка выбора подрядной организации при проведении работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, и для установления такого порядка необходимо было издание нормативно-правового акта субъекта Российской Федерации. Представители Администрации Ростовской области и министерства жилищно-коммунального хозяйства Ростовской области Сердюкова В.В. и Ковальчук Н.Н., действующие на основании доверенностей, заявленные требования не признали, представив письменные возражения, в которых указали, что из буквального содержания нормы части 8 статьи 20 Федерального закона № 185-ФЗ следует, что субъекту Российской Федерации предоставлено право установления порядка привлечения товариществом собственников жилья, жилищным, жилищно-строительным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом либо выбранной собственниками помещений в многоквартирном доме управляющей организацией подрядных организаций для выполнения работ по капитальному ремонту многоквартирного дома с использованием средств, предоставляемых в соответствии с настоящим Федеральным законом. В пункте 4.5 Программы Ростовской областью реализовано право, предоставленное субъектам Российской Федерации частью 8 статьи 20 Федерального закона № 185-ФЗ. Администрация считает доводы прокурора необоснованными, т.к. областная адресная программа «Капитальный ремонт многоквартирных домов на территории Ростовской области в 2011 году», в том числе в части оспариваемого положения, не содержит норм жилищного законодательства, поскольку регулирует публично-правовые отношения и направлена на предоставление финансовой поддержки Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и областного бюджета (субсидий) муниципальным образованиям Ростовской области, выполнившим условия Фонда и Программы. Данные публично-правовые отношения регламентируются нормами бюджетного законодательства. В рамках указанной Программы Администрация Ростовской области как раз реализует меры государственной поддержки (Фонда областного бюджета) по осуществлению капитального ремонта многоквартирных домов при софинансировании из средств местных бюджетов, согласно пункту 3.2 Программы субсидии бюджетам муниципальных образований предоставляются на предоставление субсидий определенным юридическим лицам на проведение капитального ремонта многоквартирных домов. Федеральный закон № 185-ФЗ порядок выбора подрядных организаций не регулирует. Данный порядок, согласно пункту 4.5 Программы, в развитие установленного порядка привлечения подрядной организации и норм бюджетного законодательства, разрабатывается органами местного самоуправления на основании методических рекомендаций, утвержденных государственным заказчиком Программы - министерством жилищно-коммунального хозяйства. Во исполнение положений раздела 8 Программы министерство жилищно-коммунального хозяйства осуществляет координацию деятельности соисполнителей и участников Программы и организует сбор ежеквартальный информации об исполнении каждого мероприятия и общем объеме фактически произведенных расходов всего, и в том числе, по источникам финансирования. Администрация считает, что пункт 4.5 Программы соответствует законодательству и не влечёт нарушение компетенции как органов государственной власти Ростовской области, так и органов местного самоуправления, поскольку находится в пределах предоставленных им полномочий. В судебном заседании представитель Администрации Ростовской области и министерства жилищно-коммунального хозяйства Ростовской области Сердюкова В.В. дала пояснения, аналогичные изложенным в отзыве на заявление, и указала, что право привлечения подрядных организаций реализовано Администрацией Ростовской области в пределах предоставленных субъекту Российской Федерации частью 8 статьи 20 Федерального закона № 185-ФЗ полномочий, а выбор подрядной организации производится на общем собрании собственников помещений в многоквартирном доме в соответствии с методическими рекомендациями, издание которых направлено на упорядочение финансового процесса. Представитель Администрации Ростовской области Ковальчук Н.Н. в судебном заседании просила в удовлетворении заявления отказать, ссылаясь на то, что нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, оспариваемое положение Программы не противоречит, и в данном случае речь идёт не о передаче полномочий, а о субсидиях местным бюджетам, контроль за исполнением которых осуществляется Администрацией Ростовской области, а признание постановления недействующим в указанной части может повлечь для области значительные убытки. Изучив материалы дела, выслушав лиц, участвующих в деле, суд приходит к следующим выводам. Часть 1 статьи 251 ГПК РФ предусматривает, что гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части. Предметом оспаривания по данному делу является второе предложение пункта 4.5 постановления Администрации Ростовской области от 28.04.2011 г. № 236 "Об утверждении областной адресной программы "Капитальный ремонт многоквартирных домов на территории Ростовской области в 2011 году". Вместе с тем при рассмотрении и разрешении дела суд не связан основаниями и доводами заявленных требований и проверяет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, по всем имеющим значение основаниям, в том числе не указанным в заявлении (часть 3 статьи 246, статья 248, часть 8 статьи 251 ГПК РФ). В соответствии со статьей 27 Областного закона Ростовской области от 29.05.1996 г. N 19-ЗС "Устав Ростовской области" система органов государственной власти в Ростовской области строится в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и на основе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Законодательную власть в Ростовской области осуществляет Законодательное Собрание Ростовской области. Исполнительная власть в Ростовской области осуществляется через систему органов исполнительной власти во главе с Администрацией Ростовской области, возглавляемой Главой Администрации (Губернатором) Ростовской области. Статья 60 Областного закона Ростовской области от 29.05.1996 г. N 19-ЗС "Устав Ростовской области" предусматривает, что Администрация Ростовской области обеспечивает исполнение на территории Ростовской области Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, настоящего Устава, областных законов и иных нормативных правовых актов Ростовской области (часть 1). Администрация Ростовской области осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, настоящим Уставом, областными законами, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными статьей 78 Конституции Российской Федерации (пункт 10 части 3). Согласно статье 61 Устава Ростовской области Администрация Ростовской области на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, настоящего Устава, областных законов, указов и распоряжений Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области издает постановления и распоряжения. Постановления и распоряжения Администрации Ростовской области подписывает Глава Администрации (Губернатор) Ростовской области или по его поручению - первый заместитель Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области - Вице-губернатор. В силу положений статьи 64 Устава Ростовской области порядок официального опубликования нормативных правовых актов Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области, Администрации Ростовской области и областных органов исполнительной власти определяется Главой Администрации (Губернатором) Ростовской области в соответствии с областным законом (часть 2). Нормативные правовые акты Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области, Администрации Ростовской области и областных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу со дня их официального опубликования, если самими нормативными правовыми актами не установлен более поздний срок их вступления в силу (часть 3). Иные правовые акты Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области, Администрации Ростовской области и областных органов исполнительной власти вступают в силу со дня их принятия, если самими нормативными правовыми актами не установлен иной порядок их вступления в силу (часть 4). Материалами дела подтверждается, что оспариваемое постановление издано в пределах полномочий Администрации Ростовской области и в соответствующей закону форме, подписано Главой Администрации (Губернатором) Ростовской области, опубликовано в официальном печатном издании – Собрании правовых актов Ростовской области № 4 (часть 2) за 2011 год, вступило в силу 28.04.2011 г. При таком положении оснований считать порядок принятия нормативного правового акта нарушенным у суда не имеется. Обсуждая вопрос о правомерности содержания оспариваемого нормативного правового акта, суд исходит из следующего. Областная адресная программа «Капитальный ремонт многоквартирных домов на территории Ростовской области в 2011 году» утверждена Главой Администрации (Губернатором) Ростовской области целях создания безопасных и благоприятных условий проживания граждан и повышения качества реформирования жилищно-коммунального хозяйства. Основанием для её разработки послужили Федеральный закон от 21.07.2007 г. N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" и постановление Администрации Ростовской области от 26.12.2008 г. N 604 "О переходных положениях при реализации областных целевых программ". Правоотношения, регулируемые указанным Законом и основанной на нём Программой, являются публично-правовыми: бюджетными и административными, поскольку финансирование капитального ремонта домов, в соответствии с областной адресной программой «Капитальный ремонт многоквартирных домов на территории Ростовской области в 2011 году», осуществляется за счет финансовой поддержки Фонда, средств областного бюджета на софинансирование к средствам Фонда, средств местных бюджетов на софинансирование к средствам Фонда, а также за счет средств собственников помещений в многоквартирном доме (раздел 5 Программы), и указанные правоотношения основаны на властном подчинении их субъектов. Пунктом 8 статьи 20 Федерального закона от 21.07.2007 г. N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" предусмотрено, что порядок привлечения товариществом собственников жилья, жилищным, жилищно-строительным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом либо выбранной собственниками помещений в многоквартирном доме управляющей организацией подрядных организаций для выполнения работ по капитальному ремонту многоквартирного дома с использованием средств, предоставляемых в соответствии с настоящим Федеральным законом, может устанавливаться субъектом Российской Федерации. Порядок выплаты товариществом собственников жилья, жилищным, жилищно-строительным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом либо собственниками помещений в многоквартирном доме средств на долевое финансирование капитального ремонта многоквартирного дома, в том числе порядок, предусматривающий возможность предоставления рассрочки выплаты таких средств, определяется органом местного самоуправления. Таким образом, положения данной нормы предусматривают право субъекта Российской Федерации на установление порядка привлечения управляющей организацией подрядных организаций, а также обязанность органа местного самоуправления установить порядок выплаты собственниками помещений средств долевого финансирования капитального ремонта. Пунктом 4.5 Программы предусмотрено, что привлечение подрядных организаций для выполнения работ по капитальному ремонту многоквартирного дома в рамках настоящей Программы осуществляется на основании решения общего собрания членов ТСЖ, ЖСК, жилищного или иного специализированного потребительского кооператива либо выбранной собственниками помещений в многоквартирном доме управляющей организацией в соответствии с действующим законодательством. Порядок выбора подрядной организации при проведении работ по капитальному ремонту многоквартирных домов разрабатывается органами местного самоуправления с учетом методических рекомендаций, утвержденных государственным заказчиком Программы. Такие методические рекомендации утверждены приказом министерства строительства и жилищного хозяйства Ростовской области от 17.12.2009 г. № 137. Между тем пункт 8 статьи 20 Федерального закона от 21.07.2007 г. N 185-ФЗ не относит порядок выбора подрядной организации к компетенции субъекта Российской Федерации. Какой-либо иной Федеральный закон, который предоставлял бы такое право субъекту Российской Федерации, отсутствует. В связи с этим ссылку заявителя на то, что оспариваемый им пункт 4.5 Программы противоречит части 2 статьи 19 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которой наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации, а наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается, суд не может признать обоснованной. Доводы прокурора о том, что порядок привлечения и порядок выбора подрядной организации представляют собой равнозначные понятия, не могут быть приняты судом. Суд полагает возможным согласиться с доводами представителей заинтересованных лиц о том, что осуществление привлечения подрядных организаций предполагает предложение принять участие в проведении работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, включающее в себя условия, при которых такое участие допустимо. Предоставленное федеральным законом субъекту Российской Федерации право установления порядка привлечения подрядных организаций реализовано Администрацией Ростовской области в областной адресной программе «Капитальный ремонт многоквартирных домов на территории Ростовской области в 2011 году». Что же касается порядка выбора подрядной организации, то он означает отбор конкретной организации из числа изъявивших желание участвовать в программе. Установление правила, согласно которому такой порядок разрабатывается органами местного самоуправления с учетом методических рекомендаций, утвержденных государственным заказчиком Программы, которым является министерство строительства и жилищного хозяйства Ростовской области, не свидетельствует о нарушении законов, в том числе и тех, на которые ссылается прокурор. Методические рекомендации о порядке выбора подрядной организации при проведении капитального ремонта многоквартирного дома, утверждённые приказом министерства строительства и жилищного хозяйства Ростовской области от 17.12.2009 г. № 137, в разделе 3 устанавливают ограничения при выборе подрядной организации, согласно которым органы местного самоуправления лишены права выбирать подрядчиков или устанавливать перечень организаций, которые могут быть привлечены управляющими организациями в качестве подрядчиков; запрещают аккредитацию (регистрацию) при органах местного самоуправления организаций и индивидуальных предпринимателей в целях рекомендации их в качестве подрядчиков; не разрешают органам местного самоуправления принимать правовые акты, содержащие гражданско-правовые нормы, обязательные для сторон при заключении и исполнении договоров подряда. При таком положении оснований считать, что пункт 4.5 Программы содержит коррупциогенный фактор, указанный в п.п. «г» п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Учитывая изложенное, суд не находит правовых оснований для признания пункта 4.5 Областной адресной программы "Капитальный ремонт многоквартирных домов на территории Ростовской области в 2011 году", утвержденной постановлением Администрации Ростовской области от 28.04.2011 г. № 236 в части, устанавливающей порядок выбора подрядной организации при проведении работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, недействующим со дня его принятия, и считает необходимым в удовлетворении заявления отказать. Руководствуясь ст.ст. 194 – 198, 253 ГПК РФ, суд РЕШИЛ: В удовлетворении заявления первого заместителя прокурора Ростовской области о признании противоречащим закону постановления Администрации Ростовской области от 28.04.2011 г. № 236 "Об утверждении областной адресной программы "Капитальный ремонт многоквартирных домов на территории Ростовской области в 2011 году" в части и признании недействующим со дня его принятия отказать. Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Ростовский областной суд в течение десяти дней со дня принятия решения в окончательной форме. Судья Мотивированное решение изготовлено 31.08.2011 г.
Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96, т.е. устанавливает для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а именно чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт, у суда не имеется.