Дело № 2-691/2011 Р Е Ш Е Н И Е 06 октября 2011 года город Петрозаводск Прионежский районный суд Республики Карелия в составе: рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Прионежского района Республики Карелия о признании недействующим в части нормативного правового акта, у с т а н о в и л: Прокурор Прионежского района Республики Карелия обратился в суд с названными требованиями к Совету Прионежского муниципального района Республики Карелия мотивируя свои требования тем, что Решением Совета Прионежского муниципального района от 31.01.2006 №5 утверждено Положение о порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности Прионежского района (далее - Положение). В период с 2008-2011 г.г. Решениями Совета Прионежского муниципального района в Положение вносились изменения. Положение является действующим нормативным правовым актом представительного органа, опубликовано в установленном порядке в газете "Прионежье" (письмо Администрации Прионежского муниципального района от хх.хх.хх г. №). Изучение правовых предписаний Положения показало, что отдельные правовые нормы данного нормативного правового акта противоречат требованиям федерального законодательства, в том числе содержат в себе коррупциогенные факторы, в связи с чем подлежат признанию недействующими. Так, в соответствии с п.27 Положения при наличии нескольких претендентов на аренду одного и того же имущества, сдача его в аренду производится путем продажи права аренды на торгах. Правовые нормы данного пункта Положения допускают сдачу в аренду муниципального имущества без проведения конкурса или аукциона на право заключения договора аренды, его проведение поставлено в зависимость от наличия в Администрации района сведений о претендентах на данное имущество до принятия арендодателем решения о его сдаче в аренду единственному лицу. Вместе с тем, в соответствии с ч.1 ст. 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 №135-Ф3 (ред. от 01.03.2011) "О защите конкуренции" заключение договоров аренды, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров. Согласно ч.5 вышеуказанной статьи Порядок проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров, указанных в частях 1 и 3 настоящей статьи, и перечень видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса, устанавливаются федеральным антимонопольным органом. Таким образом, наличие либо отсутствие претендентов на заключение договоров аренды муниципального имущества должно определяться в результате торгов, проведенных в соответствии с нормами Правил проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, утвержденных Приказом Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации от 10.02.2010 № 67. Кроме того, содержащиеся в п.27 Положения вышеуказанные правовые предписания содержат в себе коррупциогенный фактор, предусмотренный п. "з" ст.3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", - закрепление административного порядка предоставления права (блага). Требование о проведение торгов на право заключения договоров аренды корреспондируется с положениями ст.3 и ст.7 Федерального закона от "О противодействии коррупции", в соответствии с которыми противодействие коррупции в Российской Федерации основывается на принципе публичности и открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, одним из основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции является совершенствование порядка использования муниципального имущества, муниципальных ресурсов (в том числе при предоставлении муниципальной помощи), а также порядка передачи прав на использование такого имущества и его отчуждения. В соответствии со ст.7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации. Согласно п.26 Положения решение о сдаче недвижимого имущества в аренду принимается Главой Прионежского муниципального района. Предписания пункта 26 Положения противоречат нормам федерального законодательства, Устава Прионежского муниципального района. В соответствии со ст.36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования. Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя; не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации. Согласно ст.37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 32 Устава к компетенции Администрации Прионежского муниципального района относится управление имуществом, находящимся в муниципальной собственности Прионежского муниципального района. Таким образом, Глава Прионежского муниципального района не вправе принимать решение о сдаче недвижимого имущества в аренду. Кроме того, содержащиеся в п.26 Положения вышеуказанные правовые предписания содержат в себе коррупциогенный фактор, предусмотренный п. "з" ст.3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", - широта дискреционных полномочий, то есть наличие дублирующих полномочий органов или органов местного самоуправления (их должностных лиц). В соответствии с п. 11 Положения к компетенции Главы Прионежского муниципального района относится: -издание правовых актов по вопросам создания, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений и наделению их имуществом; -утверждение Уставов муниципальных предприятий и учреждений, внесении в них изменений и дополнений; -издание постановлений и распоряжений по вопросам управления муниципальным имуществом; -руководство, координация и контроль производственной и финансово-хозяйственной деятельности муниципальных предприятий, организаций и учреждений; -заключение трудовых договоров (контрактов) с руководителями предприятий и учреждений; -принятие решений о переводе жилых помещений в нежилые и наоборот. Вышеуказанные правовые предписания п. 11 Положения противоречат действующему законодательству, в том числе содержат коррупциогенный фактор. В соответствии с ч.4 ст.51 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления, осуществляющие функции и полномочия учредителя, определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования. Согласно ч.3 ст. 41 Устава Прионежского муниципального района учредителем муниципальных предприятий и учреждений от имени Прионежского муниципального района выступает Администрация Прионежского муниципального района. В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 32 Устава Прионежского муниципального района к компетенции Администрации Прионежского муниципального района относится управление имуществом, находящимся в муниципальной собственности Прионежского муниципального района. Следовательно, Администрация Прионежского муниципального района осуществляет права собственника в отношении муниципального имущества при создании муниципальных предприятий и учреждений. Полномочия собственника имущества в отношении муниципального предприятия определены в ст.20 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», согласно которой, среди прочего, собственник принимает решение о создании унитарного предприятия; утверждает устав унитарного предприятия, вносит в него изменения; принимает решение о реорганизации или ликвидации унитарного предприятия в порядке, установленном законодательством; назначает на должность руководителя унитарного предприятия, заключает с ним, изменяет и прекращает трудовой договор в соответствии с трудовым законодательством и иными содержащими нормы трудового права нормативными правовыми актами; осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего унитарному предприятию имущества. Порядок перевода жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение установлен Главой 3 Жилищного кодекса Российской Федерации. В соответствии со ст.23 Жилищного кодекса Российской Федерации перевод жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение осуществляется органом местного самоуправления. В соответствии с ч.4 ст. 43 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения местной администрации по вопросам, указанным в части 6 настоящей статьи, в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации. В соответствии со ст. 17 Устава Прионежского муниципального района Глава Прионежского муниципального района исполняет полномочия Председателя Совета Прионежского муниципального района. Вопросы перевода жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение не являются вопросами организации деятельности представительного органа, относятся в компетенции местной администрации. Пунктом 12 Положения установлена компетенция отраслевых управлений и отделов Администрации Прионежского муниципального района в сфере управления муниципальным имуществом. По вышеизложенным основаниям, противоречат федеральному законодательству правовые нормы абзацев 6, 9, 10, 11 и 16 п. 12 Положения, предусматривающие решения Главы Прионежского муниципального района по вопросам изменений в уставы муниципальных предприятий, передаче муниципального имущества муниципальным предприятиям и учреждениям, в уставной капитал муниципальных предприятий и учреждений, изменение состава имущества муниципальных предприятий и учреждений, по созданию, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений. По вышеизложенным основаниям, не соответствуют закону и. 19 и п.22 Положения, согласно которым: -программа приватизации муниципального имущества разрабатывается экономическим отделом Администрации Прионежского муниципального района и утверждается Советом Прионежского муниципального района по представлению Главы Прионежского муниципального района; -в соответствии с Уставом Прионежского муниципального района право выступать в качестве арендодателя муниципального имущества предоставляется Администрации Прионежского муниципального района в лице Главы Прионежского муниципального района. В соответствии с абзацем 3 и 5 п. 12 Положения отраслевые управления и отделы Администрации Прионежского муниципального района представляют на утверждение Совета районную программу приватизации, а также другие нормативные правовые акты по вопросам приватизации, предложения по вопросам разграничения государственной собственности и передачи конкретных объектов из государственной в муниципальную собственность Прионежского района. Вышеуказанные правовые предписания абзацев 3 и 5 п. 12 Положения противоречат положениям действующего законодательства и Устава Прионежского муниципального района. Так, в соответствии с ч.1 ст.46 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования. Согласно ст.35 Устава Прионежского муниципального района проекты муниципальных правовых актов Прионежского муниципального района могут вноситься депутатами Совета Прионежского муниципального района, Главой Прионежского муниципального района, инициативными группами граждан. Таким образом, ни федеральным законодательством, ни Уставом структурные подразделения - отраслевые управления и отделы Администрации Прионежского муниципального района не определены как субъекты правотворческой инициативы, в связи с чем не вправе представлять в представительный орган на утверждение проекты муниципальных правовых актов. По этим же основаниям противоречит требованиям закона абзац 1 п.39 Положения, в соответствии с которым предложение о безвозмездном отчуждении имущества подготавливается и вносится на рассмотрение Совета Прионежского муниципального района экономическим отделом Администрации Прионежского муниципального района. Пункт 31 Положения, устанавливающий, что размер арендной платы, в отдельных случаях, может быть изменен по решению Совета Прионежского муниципального района на основании ходатайства Арендатора или рекомендации бюджетной комиссии, экономического отдела Администрации Прионежского муниципального района, без конкретизации данных случаев, свидетельствует о неопределенности условий или оснований принятия решения, а также о возможности необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов местного самоуправления, что в силу требований Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17.07.2009 №172-ФЗ и Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 №96, является коррупциогенным фактором. В соответствии с п.35.1 Положения при сдаче в аренду муниципального имущества коммерческим организациям и индивидуальным предпринимателям, конкурсы на право заключения договоров аренды проводятся в порядке, установленном Федеральным законом от 21.07.2005 №115-ФЗ "О концессионных соглашениях", а аукционы на право заключения таких договоров - в порядке, установленном Федеральным законом от 21.12.2001 №178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества". Согласно абзаца 1 п.37 Положения при передаче имущества в безвозмездное пользование коммерческим организациям и индивидуальным предпринимателям, конкурсы на право заключения договоров аренды проводятся в порядке, установленном Федеральным законом от 21.07.2005 №115-ФЗ "О концессионных соглашениях", а аукционы на право заключения таких договоров - в порядке, установленном Федеральным законом от 21.12.2001 №178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества". Пункт 35.1 и абзац 1 п.37 Положения противоречат в настоящее время требованиям законодательства по следующим основаниям. В соответствии с ч.1 ст. 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции" заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров (за исключением строго установленных случаев). Согласно ч.5 вышеуказанной статьи Порядок проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров, указанных в частях 1 и 3 настоящей статьи, и перечень видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса, устанавливаются федеральным антимонопольным органом. Приказом Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации от 10.02.2010 №67 утверждены Правила проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества" (газета "Российская газета", №37, 24.02.2010, действует с 07.03.2010). В соответствии с п.4 ст.7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. Представитель прокуратуры Прионежского района - заместитель прокурора А.Ю. Корытовский, в судебном заседании уточнил заявленные требования, просил суд признать недействующими в момента вступления решения суда в законную силу п.11, абзацы 3, 5, 6, 9, 10, 11, 16, п.12, п.19, п.22, п.26, п.27, п.32, п.35.1, абзац 1 п.37, абзац 2 п.39 Положения о порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности Прионежского района, утвержденного Решением Совета Прионежского муниципального района от 31.01.2006 № 5 (в редакции решений Совета Прионежского муниципального района от 25.12.2008 № 4, от 30.03.2010 № 5, от 28.09.2010 № 8, от 15.03.2011 № 8). Также просил обязать Совет Прионежского муниципального района опубликовать Решение суда о признании недействующим вышеуказанного нормативного правового акта после вступления его в законную силу в официальном печатном издании Прионежского муниципального района. Представитель Совета Прионежского муниципального района в судебное заседание не явился, согласно представленного отзыва, признали требования прокурора, просили рассмотреть дело в отсутствие представителя Совета. Представитель заинтересованного лица, администрации Прионежского муниципального района Республики Карелия, Клюшкина Е.В., действующая по доверенности, в судебном заседании уточненные требования прокурора считала подлежащим удовлетворению. Суд, заслушав лиц, участвующих в деле, изучив материалы настоящего гражданского дела, приходит к следующему. В соответствии со статьей 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта органа местного самоуправления противоречащим закону полностью или в части, если такой акт нарушает права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами. Статья 13 Гражданского кодекса Российской Федерации предусматривает, что ненормативные акты органов местного самоуправления, а также нормативные акты, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными (незаконными). Согласно статье 47 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования. Порядок опубликования определяется уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан. В соответствии со статьей 48 указанного выше закона муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами, а также судом. В соответствии со статьей 35 Устава муниципального образования «Прионежский муниципальный район РК» муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). В ходе судебного заседания установлено, что в указанном выше Положении «О порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности Прионежского муниципального района» имеется ряд положений, которые противоречат действующему законодательству, подлежат признанию их недействующими и не подлежащими применению, в частности это п.11, абзацы 3, 5, 6, 9, 10, 11, 16, п.12, п.19, п.22, п.26, п.27, п.32, п.35.1, абзац 1 п.37, абзац 2 п.39 Положения о порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности Прионежского района, утвержденного Решением Совета Прионежского муниципального района от 31.01.2006 № 5 (в редакции решений Совета Прионежского муниципального района от 25.12.2008 № 4, от 30.03.2010 № 5, от 28.09.2010 № 8, от 15.03.2011 № 8). В соответствии с положениями статей 39, 172 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, ответчик имеет право признать иск. При признании иска ответчиком и принятии его судом принимается решение об удовлетворении заявленных истцом требований. В соответствии с положениями п. 27,28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 г. «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» согласно части 3 статьи 252 ГПК РФ признание требований органом или должностным лицом, принявшим оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно. Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат нормативно правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает этот нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Таким образом, установив, что указанные выше положения пунктов Положения «О порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности Прионежского муниципального района», утвержденного Решением Совета Прионежского муниципального района от 31.01.2006 № 5 (в редакции решений Совета Прионежского муниципального района от 25.12.2008 № 4, от 30.03.2010 № 5, от 28.09.2010 № 8, от 15.03.2011 № 8) противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а в частности, Федеральному закону от 26.07.2006 №135-Ф3 (ред. от 01.03.2011) "О защите конкуренции", Федеральному закону "О противодействии коррупции", Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», суд приходит к выводу о необходимости удовлетворения требований истца. На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 12, 56, 194-198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд Р Е Ш И Л : Заявление прокурора Прионежского района Республики Карелия удовлетворить. Признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу п.11, абзацы 3, 5, 6, 9, 10, 11, 16, п.12, п.19, п.22, п.26, п.27, п.32, п.35.1, абзац 1 п.37, абзац 2 п.39 Положения «О порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности Прионежского муниципального района», утвержденного Решением Совета Прионежского муниципального района от 31.01.2006 № 5 (в редакции решений Совета Прионежского муниципального района от 25.12.2008 № 4, от 30.03.2010 № 5, от 28.09.2010 № 8, от 15.03.2011 № 8). Обязать Совет Прионежского муниципального района в течении месяца после вступления в законную силу решения суда о признании частично недействующим нормативного правового акта опубликовать сообщение о решении суда в официальном печатном издании Прионежского муниципального района. Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Республики Карелия через Прионежский районный суд Республики Карелия в течение 10 дней со дня составления мотивированного решения суда.
Именем Российской Федерации
председательствующего судьи Т.В.Барановой,
с участием прокурора А.С.-М. Магомадова,
при секретаре К.В.Чупуковой,
Судья Т.В.Баранова
Мотивированное решение составлено 11 октября 2011 года.