Гр. дело № 2-44/2012.

Мотивированное решение изготовлено 20.02.2012.

14 февраля 2012 года г. Полярные Зори

Полярнозоринский районный суд Мурманской области в составе председательствующего судьи Сапуновой М.Ю.,

при секретаре Огородовой Е.В.,

с участием

старшего помощника прокурора г. Полярные Зори Ильницкой А.С.,

представителя Совета депутатов муниципального образования город Полярные Зори с подведомственной территорией Мельника Ю.П.,

представителя администрации города Полярные Зори с подведомственной территорией Шолоховой Н.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора г.Полярные Зори в интересах Российской Федерации о признании незаконным бездействия Совета депутатов города Полярные Зори с подведомственной территорией по непринятию муниципального правового акта, устанавливающего порядок проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов и проектов муниципальных нормативных правовых актов, принимаемых Советом депутатов города Полярные Зори с подведомственной территорией, обязании принять соответствующий правовой акт,

УСТАНОВИЛ:

Прокурор г. Полярные Зори в интересах Российской Федерации обратился в суд с заявлением о признании незаконным бездействия Совета депутатов города Полярные Зори с подведомственной территорией (далее – Совет депутатов) по непринятию муниципального правового акта, устанавливающего порядок проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов и проектов муниципальных нормативных правовых актов, принимаемых Советом депутатов, указав в обоснование следующее.

В январе 2012 года прокуратурой г. Полярные Зори проведена проверка исполнения законодательства о противодействии коррупции, по результатам которой установлено, что Советом депутатов до настоящего времени не исполнена обязанность по принятию нормативного правового акта, устанавливающего порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, принимаемых Советом депутатов. Данная обязанность предусмотрена Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», согласно которому данная экспертиза является одной из основных мер противодействия коррупции.

Федеральным законом от17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» установлена обязательность проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов) органами, организациями, должностными лицами в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и согласно методике, определенной Правительством РФ. Перечисленные субъекты проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (их проектов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения.

Бездействие Совета депутатов в связи с непринятием муниципального нормативного правового акта, устанавливающего порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов), принимаемых законодательным органом местного самоуправления муниципального образования является нарушением требований законодательства о противодействии коррупции, нарушает интересы Российской Федерации, поскольку игнорирование требований федеральных законодательных актов подрывает авторитет государственной власти.

На основании изложенного прокурор просил признать незаконным указанное бездействие Совета депутатов, обязать Совет депутатов в течение 20 дней со дня вступления в законную силу решения суда разработать и принять муниципальный правовой акт, устанавливающий порядок проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов и проектов муниципальных нормативных правовых актов, принимаемых Советом депутатов.

В судебном заседании старший помощник прокурора г. Полярные Зори Ильницкая А.С. заявленные требования поддержала. Пояснила, что постановлением администрации города Полярные Зори с подведомственной территорией (далее – Администрация) от 19.08.2009 № 599 утвержден Порядок проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов и проектов муниципальных нормативных правовых актов муниципального образования города Полярные Зори с подведомственной территорией (далее – Порядок), согласно которому предметом антикоррупционной экспертизы, осуществляемой правовым отделом администрации г. Полярные Зори, являются все нормативные правовые акты, принимаемые в муниципальном образовании, в том числе нормативные правовые акты (их проекты) принимаемые Советом депутатов. Данный Порядок не соответствует закону, поскольку Совет депутатов и Администрация являются самостоятельными органами местного самоуправления, имеют различные функции и полномочия, и в силу закона каждый из них должен разработать и принять правовой акт, устанавливающий порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов), принимаемых конкретным органом местного самоуправления, в соответствии с которым осуществлять антикоррупционную экспертизу. Прокуратурой г. Полярные Зори в адрес Администрации 23.01.2012 принесен протест о приведении Порядка в соответствие с нормами действующего законодательства, одним из оснований протеста указана недопустимость проведения Администрацией антикоррупционной экспертизы всех муниципальных нормативных правовых актов. На основании протеста прокурора Администрацией внесены изменения в п. 1.1 Порядка, предметом антикоррупционной экспертизы правового отдела Администрации определены муниципальные нормативные правовые акты (их проекты), принимаемые Администрацией.

Кроме того, старший помощник прокурора г. Полярные Зори Ильницкая А.С. указала, что меры прокурорского реагирования избираются прокурором самостоятельно, обязательное досудебное принесение представления на не соответствующий закону муниципальный нормативный правовой акт законом не предусмотрено. Направление проектов решений нормативного характера в прокуратуру г. Полярные Зори для проведения их антикоррупционной экспертизы, предусмотренное Регламентом Совета депутатов не освобождает, последний от обязанности разработать и принять муниципальный нормативный правовой акт, устанавливающий порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов), принимаемых Советом депутатов.

Полагала, что указанный в иске двадцатидневный срок разумен и достаточен для разработки и принятия вышеуказанного муниципального нормативного правового акта.

Представитель Совета депутатов Мельник Ю.П. полагал заявленные требования не подлежащими удовлетворению в связи с отсутствием бездействия Совета депутатов по непринятию муниципального нормативного правового акта, устанавливающего порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов), принимаемых Советом депутатов в связи с действием в муниципальном образовании на момент обращения прокурора в суд Порядка, регламентирующего процедуру проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, утвержденного 19.08.2009. О внесении изменений в данный Порядок Совету депутатов стало известно только в настоящем судебном заседании. Полагал, что обращению прокурора в суд должны предшествовать иные меры реагирования (предостережение либо протест), до обращения в суд прокуратура не информировала Совет депутатов о необходимости принятия акта, устанавливающего порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Совета депутатов.

Иную процедуру проведения антикоррупционной экспертизы, нежели установленную Порядком, считал нецелесообразной и излишней, поскольку подавляющее большинство нормативных правовых актов (их проектов), принимаемых Советом депутатов разработано Администрацией. Кроме того, проекты решения Совета депутатов нормативного характера в обязательном порядке направляются для проведения их антикоррупционной экспертизы в прокуратуру г. Полярные Зори и без заключения прокурора Советом депутатов не рассматриваются.

Представитель Администрации Шолохова Н.В. полагала заявленные требования обоснованными, пояснила, что Администрация неоднократно обращала внимание Совета депутатов на несоответствие Порядка законодательству о противодействии коррупции в части п. 1.1, устанавливающего, что предметом антикоррупционной экспертизы, проводимой Администрацией являются все нормативные правовые акты муниципального образования. Поскольку законодательные органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты по вопросам, отнесенным к их ведению и в пределах установленной компетенции, Совет депутатов обязан разработать и принять муниципальный нормативный правовой акт, устанавливающий порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов), принимаемых Советом депутатов. Постановлением Администрации от 09.02.2012 № 96 указанный Порядок изменен, предметом антикоррупционной экспертизы определены нормативные правовые акты и их проекты, принимаемые Администрацией.

Выслушав старшего помощника прокурора г. полярные Зори Ильницкую А.С., представителя Совета депутатов Мельника Ю.П., представителя Администрации Шолохову Н.В., изучив материалы гражданского дела, суд полагает заявленные требования подлежащими удовлетворению.

Основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений установлены Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», в соответствии с которым противодействие коррупции осуществляется федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации а также органами местного самоуправления в пределах их полномочий. Статьей 6 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов определена в качестве самостоятельной и основной меры профилактики коррупции.

Правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов установлены Федеральным законом от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее – Закон). В силу статей 2, 3, 4, 5 Закона одним из основных принципов организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) является обязательность ее проведения. Исполнение данного принципа позволяет контролировать содержание нормативных правовых актов не только на стадии их подготовки, когда они еще находятся в состоянии проекта, но и в период их действительного применения.

Органами местного самоуправления антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (их проектов) проводится в соответствии с в соответствии с настоящим Законом, в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих органов местного самоуправления, и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации (п. 3 ч. 1 ст. 3 Закона).

В Мурманской области принят и действует Закон Мурманской области от 23.11.2009 N 1154-01-ЗМО «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в Мурманской области и о внесении изменений в Закон Мурманской области "О противодействии коррупции в Мурманской области", статьей 4 которого установлено, что органы местного самоуправления муниципальных образований Мурманской области проводят в соответствии с Федеральным законом, методикой, установленной Правительством Российской Федерации, настоящим Законом и в порядке, устанавливаемом муниципальными нормативными правовыми актами, антикоррупционную экспертизу муниципальных нормативных правовых актов (проектов муниципальных нормативных правовых актов). Указанный закон вступил в силу 05.03.2010, пунктом 2 ст. 7 данного закона органам местного самоуправления предложено привести свои нормативные правовые акты в соответствие с настоящим Законом в течение одного месяца со дня вступления его в силу (то есть, до 06.03.2010).

Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что органами местного самоуправления являются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ). Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ч. 1 ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ).

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ функции и компетенция законодательного и исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления различны, полномочия каждого органа местного самоуправления определяются Уставом муниципального образования. В пределах установленных полномочий представительные и исполнительные органы местного самоуправления самостоятельно принимают решения по вопросам местного значения, в том числе принимают нормативные правовые акты и разрабатывают проекты нормативных правовых актов.

В соответствии со ст.ст. 20, 21. 35 Устава муниципального образования город полярные Зори с подведомственной территорией (далее – Устав) Совет депутатов является представительным, а Администрация исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, которые обладают самостоятельными полномочиями предметами ведения и статусом самостоятельных юридических лиц.

Согласно ст. 41 Устава по предметам ведения местного самоуправления и вопросам реализации отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления осуществляют собственное правовое регулирование путем издания муниципальных правовых актов. В систему муниципальных правовых актов входят, в том числе решения Совета депутатов, постановления и распоряжения Администрации

Из совокупности вышеприведенных правовых норм следует, что Совет депутатов и Администрация, как самостоятельные субъекты нормотворчества, обязаны проводить антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, принимаемых ими в пределах установленных полномочий.

Судом установлено, что на момент обращения прокурора с настоящим заявлением, а также на момент рассмотрения дела Советом депутатов не разработан и не принят муниципальный нормативный правовой акт, устанавливающий порядок проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов (проектов муниципальных нормативных правовых актов), принимаемых Советом депутатов.

Таким образом, Советом депутатов допущено длительное (с 06.03.2010) бездействие в связи с непринятием данного муниципального нормативного правового акта.

Неисполнение Советом депутатов обязанности по принятию указанного муниципального нормативного правового акта, возложенной на данный орган местного самоуправления в силу прямого указания вышеприведенных Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», нарушает интересы Российской Федерации в сфере реализации принципа верховенства закона (ч. ч. 1 и 2 ст. 15 Конституции РФ), выступающего в качестве неотъемлемого условия существования правового государства.

Доводы представителя Совета депутатов Мельника Ю.П. о необоснованности требований прокурора в связи с наличием в муниципальном образовании на момент предъявления заявления в суд Порядка проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов и проектов муниципальных нормативных правовых актов муниципального образования город Полярные Зори с подведомственной территорией, утвержденного постановлением администрации г. Полярные Зори от 19.08.2009 № 599 судом признаются несостоятельными по следующим основаниям.

Согласно п. 1.1, п. 2.1 Порядка предметом антикоррупционной экспертизы, проводимой правовым отделом Администрации г.Полярные Зори, являются все нормативные правовые акты (проекты нормативных правовых актов) муниципального образования, в том числе Совета депутатов, что не соответствует требованиям вышеприведенных Федеральных законов и Закона Мурманской области, устанавливающим обязанность каждого органа местного самоуправления самостоятельно разработать и принять муниципальный правовой акт, устанавливающий порядок проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов (их проектов) на основании которого проводить данную экспертизу. Утверждая данный Порядок и проводя антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (их проектов), принимаемых Советом депутатов Администрация вышла за пределы своих полномочий.

Таким образом, указанный Порядок в части такого определения предмета антикоррупционной экспертизы является не соответствующим закону со дня его утверждения.

Администрацией удовлетворен протест прокурора г. Полярные Зори принесенный на указанный Порядок, в том числе на п. 1.1 Порядка. Постановлением Администрации от 09.02.2012 внесены изменения в п. 1.1 Порядка, согласно которым предметом антикоррупционной экспертизы определены муниципальные нормативные правовые акты, принимаемые Администрацией.

Доводы представителя Совета депутатов Мельника Ю.П. о необоснованном неприменении прокурором иных мер прокурорского реагирования до обращения в суд являются несостоятельными, поскольку положениям Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» конкретная мера прокурорского реагирования избирается прокурором самостоятельно исходя из конкретных обстоятельств. Обращение в суд с заявлением является одной из наиболее эффективных форм прокурорского реагирования при выявлении нарушений и применяется наряду с иными мерами прокурорского воздействия. Обязательное досудебное применение таких мер прокурорского реагирования, как протест, представление, предостережение, законом не предусмотрено.

Иные доводы представителя Совета депутатов Мельника Ю.П., изложенные в отзыве, а также приведенные в судебном заседании, в том числе о нецелесообразности изменения ранее существовавшей процедуры проведения антикоррупционной экспертизы, правового значения для рассмотрения настоящего дела не имеют.

По мнению суда разумным, обоснованным и достаточным сроком для устранения Советом депутатов допущенного бездействия, с учетом положений Устава, Регламента Совета депутатов, особенностей нормотворческого процесса, предусматривающего возможность созыва внеочередного собрания представительного органа местного самоуправления муниципального образования, будет являться тридцатидневный срок со дня вступления решения суда в законную силу.

С учетом изложенного, суд полагает необходимым увеличить заявленный прокурором срок до тридцати дней.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 194-199 ГПК РФ, суд

РЕШИЛ:

Заявление прокурора г. Полярные Зори удовлетворить.

Признать незаконным бездействие Совета депутатов города Полярные Зори с подведомственной территорией в связи с непринятием муниципального правового акта, устанавливающего порядок проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, принимаемых Советом депутатов города Полярные Зори с подведомственной территорией.

Обязать Совет депутатов города Полярные Зори с подведомственной территорией разработать и принять муниципальный правовой акт, устанавливающий порядок проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, принимаемых Советом депутатов города Полярные Зори с подведомственной территорией, в течение 30 дней со дня вступления в законную силу настоящего решения суда.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке, а прокурор вправе принести апелляционное представление на решение в Мурманский областной суд через Полярнозоринский районный суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья М.Ю. Сапунова